Stibbe PG Omgevingswet: Tekst en toelichting Omgevingswet


Menu
Loading...
Index
  1. Inleiding
    1. Samenvatting
    2. Aanleiding, visie en doelen
    3. Uitgangspunten voor het ontwerpen van de Omgevingswet
    4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
    5. Werking en winst van de Omgevingswet
    6. Verhouding tot bestaande en voorgenomen regelgeving
    7. Implementatie, digitalisering, uitvoering, toezicht en handhaving
  2. Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
    1. Inleiding
    2. Afdeling 1.1 Begripsbepalingen
      1. Artikel 1.1 (begripsbepalingen)
    3. Afdeling 1.2 Toepassingsgebied en doelen
      1. Artikel 1.2 (fysieke leefomgeving)
      2. Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet)
      3. Artikel 1.4 (verhouding tot andere wetgeving)
      4. Artikel 1.5 (toepassing in de exclusieve economische zone en internationaal)
    4. Afdeling 1.3 Zorg voor de fysieke leefomgeving
      1. Inleiding
      2. Artikel 1.6 (zorgplicht voor een ieder)
      3. Artikel 1.7 (activiteit met nadelige gevolgen)
      4. Artikel 1.8 (verhouding tot specifieke regels)
  3. Hoofdstuk 2 Taken en bevoegdheden van bestuursorganen
    1. Inleiding
    2. Afdeling 2.1 Algemene bepalingen
      1. Inleiding
      2. Artikel 2.1 (uitoefening taken en bevoegdheden)
      3. Artikel 2.2 (afstemming en samenwerking)
      4. Artikel 2.3 (algemene criteria verdeling van taken en bevoegdheden)
    3. Afdeling 2.2 Omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening
      1. Inleiding
      2. Artikel 2.4 (omgevingsplan)
      3. Artikel 2.5 (waterschapsverordening)
      4. Artikel 2.6 (omgevingsverordening)
      5. Artikel 2.7 (uitsluiten van verplichte opname)
      6. Artikel 2.8 (delegatie)
    4. Afdeling 2.3 Omgevingswaarden
      1. Inleiding
      2. § 2.3.1 Algemene bepalingen
      3. § 2.3.2 Omgevingswaarden gemeente
      4. § 2.3.3 Omgevingswaarden provincie
      5. § 2.3.4 Omgevingswaarden Rijk
    5. Afdeling 2.4 Toedeling van taken en aanwijzing van locaties
      1. § 2.4.1 Toedeling van specifieke taken aan gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk
      2. § 2.4.2 Aanwijzing van locaties
    6. Afdeling 2.5 Instructieregels en instructies
      1. Inleiding
      2. § 2.5.1 Doorwerking van beleid door instructieregels
      3. § 2.5.2 Doorwerking van beleid door instructies
      4. § 2.5.3 Indeplaatstreding en vernietiging waterschapsbeslissingen
    7. Afdeling 2.6 Bijzondere beheertaken en -bevoegdheden
      1. Artikel 2.38 (zwemverbod en negatief zwemadvies)
      2. Artikel 2.39 (legger)
      3. Artikel 2.40 (toegangsverbod waterstaatswerken en wegen)
      4. Artikel 2.41 (peilbesluit)
      5. Artikel 2.42 (rangorde bij waterschaarste)
  4. Hoofdstuk 3 Omgevingsvisies en programma's
    1. Inleiding
    2. Afdeling 3.1 Omgevingsvisies
      1. Inleiding
      2. Artikel 3.1 (vaststellen omgevingsvisie)
      3. Artikel 3.2 (inhoud omgevingsvisie)
      4. Artikel 3.3 (doorwerking beginselen)
    3. Afdeling 3.2 Programma's
      1. Inleiding
      2. § 3.2.1 Algemene bepalingen
      3. § 3.2.2 Verplichte programma’s
      4. § 3.2.3 Onverplichte programma’s
      5. § 3.2.4 Programmatische aanpak
  5. Hoofdstuk 4 Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving
    1. Inleiding
    2. Afdeling 4.1 Algemene bepalingen voor regels over activiteiten
      1. § 4.1.1 Algemene regels
      2. Artikel 4.1 (decentrale regels over activiteiten)
      3. Artikel 4.2 (toedeling van functies aan locaties)
      4. Artikel 4.3 (grondslag rijksregels)
      5. § 4.1.2 Inhoud
      6. § 4.1.3 Bevoegd gezag
    3. Afdeling 4.2 Voorbereidingsbescherming
      1. Artikel 4.14 (voorbereidingsbesluit omgevingsplan)
      2. Artikel 4.15 (voorbereidingsbesluit omgevingsverordening)
      3. Artikel 4.16 (voorbereidingsbesluit in verband met projectbesluit of instructies)
    4. Afdeling 4.3 Bijzondere bepalingen voor regels over activiteiten
      1. § 4.3.1 Decentrale regels
      2. § 4.3.2 Rijksregels
  6. Hoofdstuk 5 De omgevingsvergunning en het projectbesluit
    1. Inleiding
    2. Afdeling 5.1 De Omgevingsvergunning
      1. Inleiding
      2. § 5.1.1 Verbodsbepalingen
      3. § 5.1.2 Reikwijdte aanvraag omgevingsvergunning en aanwijzing bevoegd gezag
      4. § 5.1.3 De beoordeling van de aanvraag
      5. § 5.1.4 Inhoud en werking
      6. § 5.1.5 Actualisering, wijziging, intrekking en revisievergunning
    3. Afdeling 5.2 Projectprocedure
      1. Inleiding
      2. § 5.2.1 Algemene bepalingen voor het projectbesluit
      3. § 5.2.2 Voornemen, verkenning en voorkeursbeslissing
      4. § 5.2.3 Projectbesluit
      5. § 5.2.4 Gemeentelijke projecten van publiek belang
  7. Hoofdstuk 6 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  8. Hoofdstuk 7 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  9. Hoofdstuk 8 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  10. Hoofdstuk 9 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  11. Hoofdstuk 10 Gedoogplichten
    1. Inleiding
    2. Afdeling 10.1 Algemene bepalingen
      1. Artikel 10.1 (begripsbepalingen)
    3. Afdeling 10.2 Gedoogplichten van rechtswege
      1. Inleiding
      2. Artikel 10.2 (gedoogplichten wegen en waterstaatswerken)
      3. Artikel 10.3 (gedoogplichten waterbeheer)
      4. Artikel 10.4 (melding werkzaamheden)
      5. Artikel 10.5 (bevoegdheid tot betreden plaatsen)
      6. Artikel 10.6 (gedoogplichten Wet milieubeheer)
      7. Artikel 10.7 (gedoogplicht Wet luchtvaart)
      8. Artikel 10.8 (gedoogplichten Spoorwegwet en Wet lokaal spoor)
      9. Artikel 10.9 (gedoogplicht Mijnbouwwet)
      10. Artikel 10.10 (gedoogplicht zwemwater)
      11. Artikel 10.10a (gedoogplicht maatregelen toevalsvondst van verontreiniging op of in de bodem)
    4. Afdeling 10.3 Bij beschikking op te leggen gedoogplichten
      1. Inleiding
      2. § 10.3.1 Algemene bepalingen
      3. § 10.3.2 Gedoogplichten
      4. § 10.3.3 De gedoogplichtbeschikking
      5. § 10.3.4 Bijzondere bepalingen
    5. Afdeling 10.4 Schadevergoeding
      1. Artikel 10.29 (recht op schadevergoeding)
  12. Hoofdstuk 11 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  13. Hoofdstuk 12 Grondexploitatie
    1. Inleiding
    2. Artikel 12.1 (verhaal van kosten, verbonden aan grondexploitatie)
    3. Artikel 12.2 (exploitatiegebied en bovenwijkse voorzieningen in omgevingsplan)
    4. Artikel 12.3 (vaststelling exploitatieregels of exploitatievoorschriften)
    5. Artikel 12.4 (overeenkomst over grondexploitatie)
    6. Artikel 12.5 (inhoud exploitatieregels of -voorschriften)
    7. Artikel 12.6 (exploitatieopzet)
    8. Artikel 12.7 (herziening exploitatieregels)
    9. Artikel 12.8 (verhaal kosten)
    10. Artikel 12.9 (afrekening en intrekking exploitatieregels)
    11. Artikel 12.10 (vergoeding bevoegd gezag)
    12. Artikel 12.11 (sancties bij overschrijden termijn van betaling exploitatiebijdrage)
  14. Hoofdstuk 13 Financiële bepalingen
    1. Inleiding
    2. Afdeling 13.1 Leges
      1. Artikel 13.1 (heffen van rechten)
      2. Artikel 13.2 (berekening en bedragen rechten en doelbelastingen)
    3. Afdeling 13.2 Vergoeding van extra kosten van de gemeente
      1. Artikel 13.3 (extra kosten omgevingsplan of omgevingsvergunning voor afwijkactiviteit)
      2. Artikel 13.4 (andere kosten)
    4. Afdeling 13.3 Financiële bepalingen vanwege omgevingsvergunningen
      1. Artikel 13.5 (financiële zekerheidsstelling)
      2. Artikel 13.6 (financiële voorschriften voor een ontgrondingsactiviteit)
    5. Afdeling 13.4 Vergoeding voor adviezen van de Commissie voor de milieueffectrapportage
      1. Artikel 13.7 (vergoeding voor adviezen van de Commissie voor de milieueffectrapportage)
  15. Hoofdstuk 14 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  16. Hoofdstuk 15 Schade
    1. [Gereserveerd]
  17. Hoofdstuk 16 Procedures
    1. Inleiding
    2. Afdeling 16.1 Elektronisch verkeer en gebruik van gegevens en methoden
      1. § 16.1.1 Elektronisch verkeer
      2. § 16.1.2 Gebruik van gegevens en methoden
    3. Afdeling 16.2 Coördinatie en betrokkenheid andere bestuursorganen
      1. § 16.2.1 Toepassing afdeling 3.5 Algemene wet bestuursrecht
    4. Afdeling 16.3 Totstandkomingsprocedures
      1. Inleiding
      2. § 16.3.1 Toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht
      3. § 16.3.2 Zwemlocaties
      4. § 16.3.3 Omgevingsvisie
      5. § 16.3.4 Programma’s
      6. § 16.3.5 Omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening
      7. § 16.3.6 Gedoogplichtbeschikking
    5. Afdeling 16.4 Milieueffectrapportage
      1. Inleiding
      2. § 16.4.1 Milieueffectrapportage voor plannen en programma’s
      3. § 16.4.2 Milieueffectrapportage voor projecten
    6. Afdeling 16.5 De omgevingsvergunning
      1. Inleiding
      2. § 16.5.1 Algemeen
      3. § 16.5.2 Reguliere voorbereidingsprocedure
      4. § 16.5.3 Toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht
      5. § 16.5.4 Exploitatievoorschriften
    7. Afdeling 16.6 projectprocedure
      1. § 16.6.1 Voorkeursbeslissing
      2. § 16.6.2 Projectbesluit
    8. Afdeling 16.7 Beslistermijn, inwerkingtreding en beroep
      1. § 16.7.1 Beslistermijn
      2. § 16.7.2 Inwerkingtreding
      3. § 16.7.3 Beroep
    9. Afdeling 16.8 Algemene delegatiegrondslagen procedurele en vormvereisten
      1. Artikel 16.88 (delegatiegrondslag procedurele en vormvereisten)
      2. Artikel 16.89 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)
  18. Hoofdstuk 17 Adviesorganen en adviseurs
    1. Inleiding
    2. Afdeling 17.1 Adviesorganen op rijksniveau
      1. § 17.1.1 Algemene bepalingen
      2. § 17.1.2 Adviesorganen
    3. Afdeling 17.2 Adviesorganen op gemeentelijk niveau
      1. § 17.2.1 Algemene bepalingen
      2. § 17.2.2 Verplichte gemeentelijke adviesorganen
    4. Afdeling 17.3 Adviseurs
      1. Inleiding
      2. Artikel 17.10 (advisering over beroepen door StAB)
  19. Hoofdstuk 18 Handhaving en uitvoering
    1. Inleiding
    2. Afdeling 18.1 Bestuursrechtelijke handhaving
      1. Inleiding
      2. § 18.1.1 Bestuursrechtelijke handhavingstaak en handhavingsbevoegdheid
      3. § 18.1.2 Aanwijzing en bevoegdheid toezichthouders
      4. § 18.1.3 Intrekking begunstigende beschikking
      5. § 18.1.4 Bestuurlijke boete
    3. Afdeling 18.2 Strafrechtelijke handhaving
      1. Artikel 18.11 (toepasselijkheid Nederlandse strafwet)
    4. Afdeling 18.3 Kwaliteitsbevordering en afstemming
      1. [Gereserveerd]
  20. Hoofdstuk 19 Bevoegdheden in bijzondere omstandigheden
    1. Inleiding
    2. Afdeling 19.1 Ongewoon voorval
      1. Inleiding
      2. Artikel 19.1 (begripsbepalingen afdeling 19.1)
      3. Artikel 19.2 (aanwijzing en afstemming bevoegd gezag)
      4. Artikel 19.3 (doormeldings- en informatieplicht bevoegd gezag)
      5. Artikel 19.4 (veroorzaker verplichten tot treffen van maatregelen)
      6. Artikel 19.5 (bevoegdheid tot treffen van maatregelen)
      7. Artikel 19.6 (kostenverhaal getroffen maatregelen)
      8. Artikel 19.7 (onderzoek oorzaak en voorkomen herhaling)
    3. Afdeling 19.2 Archeologische toevalsvondst van algemeen belang
      1. Inleiding
      2. Artikel 19.8 (aanwijzing en afstemming bevoegd gezag)
      3. Artikel 19.9 (bevoegdheden bij een archeologische toevalsvondst van algemeen belang)
    4. Afdeling 19.2a Toevalsvondst van verontreiniging op of in de bodem
      1. Inleiding
      2. Artikel 19.9a (toepassingsbereik afdeling 19.2a)
      3. Artikel 19.9b (aanwijzing en afstemming bevoegd gezag; doormeldings- en informatieplicht bevoegd gezag)
      4. Artikel 19.9c (treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen)
      5. Artikel 19.9d (kostenverhaal getroffen maatregelen)
    5. Afdeling 19.3 Alarmeringswaarden
      1. Inleiding
      2. Artikel 19.10 (vaststelling van alarmeringswaarden)
      3. Artikel 19.11 (informatieverstrekking bij overschrijding alarmeringswaarden)
      4. Artikel 19.12 (tijdelijke regels bij luchtverontreiniging)
    6. Afdeling 19.4 Gevaar voor waterstaatswerken
      1. Inleiding
      2. Artikel 19.13 (begripsbepaling en reikwijdte afdeling 19.4)
      3. Artikel 19.14 (calamiteitenplan beheer waterstaatswerken)
      4. Artikel 19.15 (maatregelen beheerder bij gevaar voor waterstaatswerken)
      5. Artikel 19.16 (instructiebesluit bij gevaar voor waterstaatswerken)
    7. Afdeling 19.5 Buitengewone omstandigheden
      1. Inleiding
      2. Artikel 19.17 (in- en buitenwerkingstelling regulering bij schaarste)
      3. Artikel 19.18 (regulering prioritering uitvoering projecten bij schaarste)
      4. Artikel 19.19 (landsverdediging)
  21. Hoofdstuk 20 Monitoring en informatie
    1. Inleiding
    2. Afdeling 20.1 Monitoring en verzameling van gegevens
      1. Inleiding
      2. Artikel 20.1 (monitoringsplicht)
      3. Artikel 20.2 (aanwijzing methode en bestuursorgaan)
      4. Artikel 20.3 (regels over de uitvoering)
      5. Artikel 20.4 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)
      6. Artikel 20.5 (toetsing en correctie methoden door Minister)
      7. Artikel 20.6 (gegevensverzameling anders dan monitoring)
      8. Artikel 20.7 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)
    3. Afdeling 20.2 Gegevensbeheer en toegang tot gegevens
      1. Inleiding
      2. Artikel 20.8 (verstrekking van informatie aan het publiek)
      3. Artikel 20.9 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)
      4. Artikel 20.10 (grondslag registers)
      5. Artikel 20.11 (verplichte registers)
      6. Artikel 20.12 (landelijke voorziening omgevingsdocumenten)
      7. Artikel 20.13 (ter plaatse verstrekken van informatie aan het publiek)
    4. Afdeling 20.3 Verslagen en kaarten
      1. Inleiding
      2. Artikel 20.14 (verslaglegging)
      3. Artikel 20.15 (verslag veiligheid primaire waterkeringen)
      4. Artikel 20.16 (kaarten)
      5. Artikel 20.17 (verplichte kaarten)
    5. Afdeling 20.4 Evaluatie
      1. Inleiding
      2. Artikel 20.18 (wetenschappelijk onderzoek van de fysieke leefomgeving)
      3. Artikel 20.19 (effecten omgevingswaarden veiligheid primaire waterkeringen)
    6. Afdeling 20.5 Digitaal stelsel van informatievoorziening
      1. Artikel 20.20 (digitaal stelsel)
  22. Hoofdstuk 21 [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  23. Hoofdstuk 22 Overgangsrecht [Gereserveerd]
    1. [Gereserveerd]
  24. Hoofdstuk 23 Overige en slotbepalingen
    1. Inleiding
    2. Afdeling 23.1 Implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen
      1. Artikel 23.1 (implementatie)
      2. Artikel 23.2 (doorwerking wijzigingen Europese richtlijnen in Nederlands recht)
    3. Afdeling 23.2 Experimenteerbepaling
      1. Artikel 23.3 (experimenten)
    4. Afdeling 23.3 Publieksparticipatie, betrokkenheid parlement, totstandkomingsvereisten uitvoeringsregelgeving en overige bepalingen
      1. Artikel 23.4 (internetpublicatie)
      2. Artikel 23.5 (voorhangprocedure)
      3. Artikel 23.6 (doorwerking beginselen)
      4. Artikel 23.6a (noodregeling bodem)
      5. Artikel 23.7 (verhouding publiek- en privaatrecht)
      6. Artikel 23.8 (Staat is eigenaar vaste stoffen EEZ)
    5. Afdeling 23.4 Evaluatie- en slotbepalingen
      1. Artikel 23.9 (evaluatie)
      2. Artikel 23.10 (inwerkingtreding)
      3. Artikel 23.11 (citeertitel)
  25. Bijlage bij artikel 1.1 van deze wet
    1. A. Begrippen
    2. Afvalwater
    3. Afwijkactiviteit
    4. Alarmeringswaarde
    5. Archeologisch monument
    6. Archeologische toevalsvondst van algemeen belang
    7. Autosnelweg
    8. Autoweg
    9. Beheer van afvalstoffen
    10. Beheer van watersystemen
    11. Beperkingengebied
    12. Beperkingengebiedactiviteit
    13. Bergingsgebied
    14. Beschermen
    15. Bijzondere spoorweg
    16. Bodem
    17. Bouwactiviteit
    18. Bouwen
    19. Bouwwerk
    20. Brandveilig gebruiksactiviteit
    21. Buitenwater
    22. Burgerluchthaven van regionale betekenis
    23. Commissie voor de milieueffectrapportage
    24. Cultureel erfgoed
    25. Doelen van de wet
    26. Duurzame ontwikkeling
    27. Emissie
    28. Exploitatiegebied
    29. Exploitatieregels
    30. Exploitatievoorschriften
    31. Flora- en fauna-activiteit
    32. Gedoogplichtbeschikking
    33. Gesloten stortplaats
    34. Grondexploitatie
    35. Grondwater
    36. Grondwaterlichaam
    37. Hoofdspoorweg
    38. Hoofdspoorweginfrastructuur
    39. Infrastructuur
    40. Internationaalrechtelijke verplichting
    41. Landschappen
    42. Legger
    43. Lokale spoorweg
    44. lokale spoorweginfrastructuur
    45. Lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk
    46. Luchthaven
    47. Luchthavenbesluit
    48. Maatwerkregels
    49. Maatwerkvoorschriften
    50. Mijnbouwinstallatie
    51. Mijnbouwactiviteit
    52. Mijnbouwwerk
    53. Milieubelastende activiteit
    54. Milieueffectrapport
    55. Militaire luchthaven
    56. Monument
    57. Natura 2000
    58. Natura 2000-activiteit
    59. Natura 2000-gebied
    60. Natuurlijke hulpbronnen
    61. Omgevingsplan
    62. Omgevingsvergunning
    63. Omgevingsverordening
    64. Omgevingsvisie
    65. Omgevingswaarde
    66. Ongewoon voorval
    67. Ontgrondingsactiviteit
    68. Onze Minister
    69. Openbaar vuilwaterriool
    70. Oppervlaktewaterlichaam
    71. Overige burgerluchthaven van nationale betekenis
    72. Programma
    73. Project
    74. Projectbesluit
    75. Regionale wateren
    76. Rijksmonument
    77. Rijksmonumentenactiviteit
    78. Rijkswateren
    79. Sloopactiviteit
    80. Slopen
    81. Stads- en dorpsgezichten
    82. Stedelijk afvalwater
    83. Stortingsactiviteit op zee
    84. Stroomgebiedsdistrict
    85. Toevalsvondst van verontreiniging op of in de bodem
    86. Verkenningsonderzoek
    87. Verontreinigende stof
    88. Voorbereidingsbesluit
    89. Voorbeschermd rijksmonument
    90. Voorkeursbeslissing
    91. Wateractiviteit
    92. Wateronttrekkingsactiviteit
    93. Waterschapsverordening
    94. Waterstaatswerk
    95. Watersysteem
    96. Weg
    97. Werelderfgoed
    98. Zee
    99. Zuiveringtechnisch werk
    100. Zwemlocatie
  26. B. Verordeningen, richtlijnen en besluiten als bedoeld in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en internationale verdragen
Laatst bijgewerkt op 4 april 2018

Tekst en toelichting Omgevingswet

Inleiding

Op deze pagina is de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet systematisch gerangschikt en ontsloten. U vindt hier de tekst van de Omgevingswet, opgeknipt in de verschillende artikelen, aangevuld met een toelichting uit de parlementaire behandeling.

Leeswijzer

De artikelsgewijze toelichting wordt voorafgegaan door een inleidend hoofdstuk over de Omgevingswet. Dit hoofdstuk is opgedeeld in verschillende paragrafen. Deze paragrafen zijn overgenomen uit het algemeen deel van de memorie van toelichting.

In de artikelsgewijze toelichting is per onderdeel van de Omgevingswet (hoofdstuk, afdeling, paragraaf en artikel) de relevante toelichting uit de parlementaire geschiedenis ontsloten.

De toelichting van elk onderdeel start steeds met de naam van het kamerstuk waaruit de toelichting afkomstig is. Bij de memorie van toelichting is onderscheid gemaakt tussen het algemeen deel en de artikelsgewijze toelichting, waarbij de artikelsgewijze toelichting als eerste gegeven wordt. Onder de naam van het kamerstuk volgt direct het citaat uit het desbetreffende kamerstuk.

Als uit een citaat delen niet zijn overgenomen, is dit weergegeven met ronde haakjes "(...)". Bij aangenomen amendementen en nota"s van wijzigingen is na de naam van het kamerstuk tussen vierkante haakjes "[...]" in eigen woorden kort weergegeven welke verandering met het desbetreffende stuk is doorgevoerd. Dit geldt ook, voor zover nodig, voor de aanvullingswetten en de Invoeringswet. Ook hier volgt daarna het citaat uit het desbetreffende kamerstuk.

Gedurende het parlementaire proces van de Omgevingswet zijn er artikelen en leden toegevoegd, waardoor de verwijzingen in de kamerstukken naar bepaalde artikelen en leden niet altijd meer corresponderen met het definitieve artikelnummer en/of lid van de Omgevingswet. Deze verwijzingen zijn aangepast; tussen vierkante haakjes "[...]" is het huidige artikelnummer en/of lid opgenomen. In een enkel geval is ook in de tekst met vierkante haakjes aangeven dat een bepaalde wijziging is doorgevoerd.

Soms is voor een artikel of begrip geen specifieke toelichting tijdens de parlementaire geschiedenis gegeven. In dat geval is daarover ook geen specifieke toelichting opgenomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor artikel 16.32 van de Omgevingswet of voor het begrip "alarmeringswaarde" zoals opgenomen in bijlage A.

Bronnen

Voor de tekst van de wet is gebruik gemaakt van de tekst zoals gepubliceerd in het Staatsblad, aangevuld met aanhangige wetswijzigingen (Aanvullingswetten en Invoeringswet).

Als bron voor de toelichting zijn de parlementaire stukken gebruikt. Er wordt dan ook slechts geciteerd uit deze stukken. Gepoogd is tot een zodanige selectie uit de verschillende parlementaire stukken te komen, dat op overzichtelijke en verantwoorde wijze inzicht wordt verschaft in de bedoelingen van de wetgever bij de diverse wettelijke bepalingen. Ten behoeve van de leesbaarheid komt niet elk kamerstuk (in dezelfde mate) terug. Van de onderstaande kamerstukken zijn citaten opgenomen.

Kamerstukken Tweede Kamer

Omgevingswet

Aanvullingswet bodem

Kamerstukken Eerste Kamer

Engelse vertaling

Van de tekst van de Omgevingswet en de memorie van toelichting is een Engelse vertaling beschikbaar.


Inleiding

Samenvatting

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Inleiding

De fysieke leefomgeving omvat onder meer bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Burgers, bedrijven en overheden voeren activiteiten uit die invloed hebben op de fysieke leefomgeving of die leefomgeving wijzigen. Een activiteit van de één verandert de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor een ander. (...)

Aanleiding voor het wetsvoorstel

Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten. Er zijn aparte wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers. De Omgevingswet is nodig om twee redenen.

Ten eerste sluit de huidige wetgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten.

De tweede aanleiding voor de herziening van het omgevingsrecht vormt de huidige situatie waarin initiatiefnemers van activiteiten worstelen met veel verschillende wetten met elk hun eigen procedures, planvormen en regels. Bevoegde gezagsinstanties beoordelen een initiatief niet in samenhang en integraal beleid komt niet of moeizaam tot stand. In de afgelopen jaren zijn verbeteringen doorgevoerd, die weliswaar succesvol zijn, maar door stapeling van wetgeving niet altijd bijdragen aan de transparantie van het stelsel. Het huidige omgevingsrecht is dus te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling.

Het wetsvoorstel biedt een fundament voor bundeling van het omgevingsrecht in één wet, zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat heeft gedaan voor het algemene bestuursrecht. De voorgestelde Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Het wetsvoorstel leidt direct tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Plannen en vergunningen worden zo veel mogelijk gebundeld, procedures worden sneller. Naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden circa 400 omgevingsplannen. Dankzij deze bundeling worden kosten bespaard, onderzoekslasten beperkt en komen er betere mogelijkheden voor digitale vaststelling en beschikbaarheid van plannen, besluiten en onderzoeken.

De Omgevingswet maakt deze winst mogelijk, maar een groot deel van de voordelen zal worden gerealiseerd bij het opstellen van de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. De voorgestelde Omgevingswet biedt het fundament om met toekomstige maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving te kunnen omgaan. Het wetsvoorstel beklemtoont de samenhang in de fysieke leefomgeving en biedt het instrumentarium om beter in te spelen op de dynamiek in de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel biedt ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit.

Doelen

Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. De maatschappelijke doelen van de voorgestelde Omgevingswet zijn, met het oog op duurzame ontwikkeling, het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Het wetsvoorstel laat ruimte voor het realiseren van activiteiten van burgers en bedrijven en maakt het realiseren van internationale, nationale, regionale en lokale beleidsdoelen mogelijk. Het is bovendien een zo eenvoudig mogelijke wet, met zo min mogelijk administratieve en bestuurlijke lasten.

Met de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving streeft de regering vier verbeterdoelen na:

  • het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
  • het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
  • het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
  • het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Instrumenten van de Omgevingswet

(...) Het wetsvoorstel biedt een eenduidig palet aan instrumenten om activiteiten in goede banen te leiden. Het gaat daarbij om instrumenten die de totstandkoming van omgevingsbeleid ondersteunen, instrumenten voor beleidsdoorwerking en regels en toestemmingen die gericht zijn tot initiatiefnemers.

Tabel 1: Typering van de instrumenten van de Omgevingswet.

Het wetsvoorstel kent zes kerninstrumenten:

  • de omgevingsvisie, een samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving;
  • het programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen die dienen om omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven voldoen;
  • decentrale regelgeving, te weten het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsverordening van de provincie, waarin het decentraal bestuur gebiedsdekkend de algemene regels en vergunningplichten vastlegt;
  • algemene rijksregels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving;
  • de omgevingsvergunning, waarmee een initiatiefnemer via één aanvraag bij één loket toestemming kan verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten;
  • het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een publiek belang volgens de «sneller en beter»-aanpak.

Naast deze kerninstrumenten omvat het wetsvoorstel ondersteunende instrumenten die nodig zijn om besluiten te nemen en te effectueren, zoals procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en handhaving.

Vervolgproces

Het wetsvoorstel is een belangrijke eerste stap; het is richtinggevend voor het vervolgproces van een stelselherziening van het Omgevingsrecht. Het biedt een bestendige structuur voor de omgevingswetgeving. (...) Voorzien is dat de Omgevingswet uiteindelijk in de plaats komt van:

  • 26 wetten, te weten de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en herstelwet, de interim-wet stad-en-milieubenadering, de onteigeningswet, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Waterstaatswet 1900, de Waterwet, de Wegenwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet herverdeling wegenbeheer, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inrichting landelijk gebied, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Wrakkenwet;
  • delen van de Monumentenwet 1988 en de Woningwet;
  • bepalingen uit wetgeving voor energie, mijnbouw, luchtvaart en spoorwegen die een rol spelen bij besluiten over ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.

Voor het bereiken van de eerder genoemde verbeterdoelen is het cruciaal dat de uitvoeringsregelgeving wordt herzien. Er zijn op dit moment vier algemene maatregelen van bestuur voorzien. (...)

Ook geeft de voorgestelde wetswijziging een impuls aan de bestuurlijke cultuur en ambtelijke samenwerking op het gebied van het omgevingsrecht. Het stelsel van regels schept de juridische mogelijkheden, de stimulansen en de randvoorwaarden voor samenhangende en gebiedsgerichte oplossingen. Essentieel is de wijze waarop in de dagelijkse praktijk met het instrumentarium wordt omgegaan. Ook bij de toepassing zullen de werkwijzen van de Omgevingswet en de uitgangspunten van de stelselherziening centraal moeten staan.

Aanleiding, visie en doelen

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Maatschappelijke doelen van de Omgevingswet

In de samenleving bestaat in toenemende mate oog voor de samenhang tussen de opgaven in de fysieke leefomgeving, het belang van duurzame ontwikkeling en regionale verschillen. Ook is er behoefte aan inzichtelijke regelgeving en snelle, samenhangende besluitvorming over initiatieven. Ook los van die ontwikkelingen in de samenleving ervaren gebruikers diverse knelpunten bij het huidige omgevingsrecht, vooral in het geval van projecten die met meerdere wettelijke kaders te maken hebben. Geconcludeerd wordt dat de huidige wetgeving niet langer aansluit bij de behoeften van de samenleving. (...)

De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.

Deze doelstelling is samengevat in het motto van de Omgevingswet: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». (...)

De beleidscyclus als denkmodel voor de Omgevingswet

Het motto «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit» is de essentie van de Omgevingswet. De opbouw van het wetsvoorstel volgt een beleidscyclus, weergegeven in figuur 1. (...)

De beleidscyclus is bij het ontwerp van het wettelijk stelsel gebruikt om te duiden welke instrumenten bestuursorganen in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking moeten hebben. (...)

Figuur 1: De beleidscyclus van de Omgevingswet.

Aan de linkerzijde van de cyclus, in het gedeelte dat wordt aangeduid met «uitvoering», staan de initiatiefnemers van activiteiten en projecten centraal: burgers, bedrijven of overheden die iets willen ontwikkelen. (...) Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, die tot uitdrukking komt in een algemene zorgplicht. Waar inkadering van activiteiten door de overheid nodig is, gebeurt dat zo veel mogelijk door algemene regels. Initiatiefnemers hoeven dan niet vooraf toestemming te vragen aan de overheid. Als toestemming van de overheid wel vereist is, verloopt die primair via een omgevingsvergunning. Daarnaast kent het wetsvoorstel het projectbesluit waarmee een overheidsinstantie zelf de regie kan nemen over de besluitvorming voor een project waarvoor zij verantwoordelijk is, zoals aanleg van een snelweg of een dijkverlegging. Dat geldt ook voor private projecten met een publiek belang, zoals aanleg van een windmolenpark of winning van grondstoffen. Een belangrijke schakel in de cyclus is toezicht en handhaving.

De zorg van de overheid is erop gericht de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze tekort schiet en kwaliteiten te behouden waar deze goed zijn. Dit betekent dat de Omgevingswet de overheid kan verplichten om maatregelen te treffen wanneer de kwaliteit van de fysieke leefomgeving tekort schiet. Daarbij blijft er zo veel mogelijk ruimte voor initiatieven van burgers en bedrijven, in het bijzonder voor initiatieven die per saldo bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Een strategische, integrale omgevingsvisie voor het gehele grondgebied is nodig om te bepalen hoe de taken van een bestuursorgaan worden ingevuld en om de verdere ambities voor de fysieke leefomgeving te formuleren. In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Vaak zal het gaan om uitwerkingen van de omgevingsvisie, bijvoorbeeld een programma over de hoofdlijnen van de ontwikkeling van een gebied. Een programma is verplicht als dat volgt uit EU-richtlijnen of als de vereiste kwaliteit niet wordt gehaald.

De zorg van de overheid wordt inhoudelijk ingekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot bestuursorganen: omgevingswaarden en instructieregels. Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteitseisen voor water of lucht en waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. Een instructieregel is een regel over uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de inhoud, toelichting of motivering van een besluit in verband met de externe veiligheid.

De activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden tot ontwikkelingen in de feitelijke toestand. Via monitoring bepaalt de overheid of aan omgevingswaarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen. (...)

Een nieuwe wet is niet genoeg

De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt niet alleen bepaald door wet- en regelgeving. De bestuurlijke cultuur, de kennis en kunde van bestuurders, ambtenaren en initiatiefnemers zijn minstens zo belangrijk. De Omgevingswet beoogt een impuls te geven aan bestuurlijke en ambtelijke processen en samenwerking. Concreet gaat het erom dat bestuurders en ambtenaren de wil hebben om de fysieke leefomgeving integraal te benaderen, dat zij geen risicomijdend gedrag tonen, ruimte laten voor privaat initiatief, de participatieve aanpak toepassen en zorgen voor voldoende kennis en vaardigheden en een toereikende uitvoeringsorganisatie. Als een besluit eenmaal is genomen, moeten bestuurders ook durven doorpakken. (...)

Versterking van de positie van private partijen in het omgevingsrecht vraagt in de eerste plaats om een verandering in bestuurlijke cultuur. Wetgeving heeft daar maar beperkte invloed op. Parallel aan de implementatie van de Omgevingswet zal daarom ook op gedragsverandering worden ingezet. Naar voorbeeld van de ontwikkelingen in het sociale domein, kan in het omgevingsrecht veel meer worden uitgegaan van het oplossend vermogen van private partijen. De rol van de overheid zou dan beperkt kunnen blijven tot het bieden van een vangnet waar dat vermogen ontbreekt. Deze omslag in het denken zal door middel van proefprojecten en het tonen van goede voorbeelden worden bevorderd.

De regering beoogt ook de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving te verbeteren. Dat vereist regels die goed uitvoerbaar zijn en die aansluiten bij de belevingswereld en behoeften van de gebruikers, ook die aan overheidszijde. Dat vereist ook dat overheden voldoende zijn toegerust om hun uitvoeringstaken uit te voeren. Het bevoegd gezag en bestuursorganen die medebetrokken zijn bij de regulering van een activiteit zullen intensiever samenwerken. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. (...) Cruciaal is dat alle uitvoerende overheden in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren.

Communicatie tussen overheden en burgers, informatievoorziening over de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de regels die daar gelden worden in toenemende mate digitaal. (...)De stelselherziening van het omgevingsrecht zet in op en sluit aan bij deze verdere digitalisering van de samenleving. (...)

Doelen van de stelselherziening

(...) Figuur 2 geeft de samenhang aan tussen enerzijds de maatschappelijke ontwikkelingen en aanleidingen voor vernieuwing van het omgevingsrecht en anderzijds de verbeterdoelen.

Figuur 2: Relaties tussen ontwikkelingen in de samenleving, knelpunten en verbeterdoelen.

Doorkijk naar verdere integratie van wetten

Voor de totstandkoming van de Omgevingswet heeft de regering (...) gekozen voor een modulaire aanpak. Het voorliggende wetsvoorstel is primair gericht op de instrumenten voor gebiedsgericht beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht omvat echter een groter aantal wetten. Er zijn aanvullingen van de Omgevingswet voorzien om ook de volgende onderwerpen te kunnen integreren:

  • bodem (Wet bodembescherming en hoofdstuk 11a van de Wet milieubeheer);
  • geluid (Wet geluidhinder en hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer);
  • grondeigendom (onteigeningswet, Wet inrichting landelijk gebied, Wet voorkeursrecht gemeenten);
  • milieuregelgeving over niet-plaatsgebonden handelingen, vooral regelingen over stoffen, afvalstoffen en producten en emissiehandel (Wet milieubeheer);
  • natuur (Wet natuurbescherming);
  • water (niet in het huidige wetsvoorstel betrokken onderdelen van de Waterwet, Wrakkenwet);
  • wegbeheer en openbaarheid van wegen (Wegenwet, Waterstaatswet 1900, Wet herverdeling wegenbeheer).

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Decentraal, tenzij

Vertrekpunt bij de verdeling van de zorg voor de fysieke leefomgeving over de verschillende overheidsniveaus is het decentrale niveau, dicht bij de burger, dicht bij de dagelijkse zorg voor die leefomgeving. Het wetsvoorstel is daarom opgebouwd vanuit het subsidiariteitsbeginsel «decentraal, tenzij»: de taken voor de fysieke leefomgeving die de overheid moet behartigen liggen in de eerste plaats bij de gemeenten en, waar het gaat om het waterbeheer, bij de waterschappen. Gemeenten hebben veel ruimte om te doen wat nodig is voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Ook het Rijk en de provincies hebben een rol in de zorg voor de fysieke leefomgeving. Leidend voor het bepalen van die rol is het subsidiariteitsbeginsel, dat is vastgelegd in artikel 2.3. Op grond van dit beginsel is allereerst de toedeling van taken en bevoegdheden in het wetsvoorstel bepaald. Omdat niet op voorhand voor alle gevallen is vast te stellen welk bestuursorgaan verantwoordelijk moet zijn, biedt het wetsvoorstel ook zelfstandige beleidsruimte aan het Rijk en de provincies om te bepalen welke belangen behartiging door hen vereisen. Dat betekent dat het Rijk en de provincies een actief sturende en coördinerende rol hebben bij de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving. Veel opgaven kunnen immers alleen worden opgelost met een integrale aanpak op meerdere niveaus.

Dat is niet wezenlijk anders dan nu. Toepassing van het subsidiariteitsbeginsel veroorzaakt binnen het omgevingsrecht dan ook geen revolutie in de bestuurlijke taakverdeling. Waar de verantwoordelijkheid niet bij de gemeenten of waterschappen ligt, geeft het wetsvoorstel aan dat een ander bestuursorgaan een rol heeft of kan nemen. Zo gaat het Rijk bijvoorbeeld over de rijkswateren en de luchthavens van nationale betekenis. De provincie is bijvoorbeeld primair belast met de bescherming van grondwater waaruit drinkwater wordt geproduceerd. Soms volgt de rol van Rijk of provincie ook uit een ander wettelijk stelsel: bijvoorbeeld de taken van het Rijk op grond van de Spoorwegwet impliceren ook een rol van het Rijk bij een besluit over de aanleg of de wijziging van een hoofdspoorweg. Een «tenzij» is verder aan de orde als het Rijk of een provincie een gelijk beschermingsniveau willen bieden aan in beginsel elke burger op het grondgebied of gelijke regels willen geven voor in beginsel elk bedrijf op het grondgebied (dit laatste wordt vaak «gelijk speelveld» genoemd). In dit verband geeft het wetsvoorstel voor sommige onderwerpen aan dat het Rijk of de provincies daarover regels moeten stellen. Voorbeelden hiervan zijn de opdracht aan het Rijk om instructieregels te geven over externe veiligheid en de opdrachten om algemene regels te stellen over bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten. Naast die taken die expliciet uit het wetsvoorstel of andere wettelijke stelsels voortvloeien, hebben het Rijk en de provincies ook een zelfstandige beleidsruimte gekregen om te bepalen welke belangen binnen de algemene overheidszorg voor de fysieke leefomgeving zich het best lenen voor behartiging door het Rijk of de provincie. Het in artikel 2.3 vervatte subsidiariteitsbeginsel is leidend bij die keuze. (...)

Kwaliteit door flexibiliteit

(...) De flexibiliteitsbepalingen in het wetsvoorstel zijn steeds bedoeld om de doelen van de wet te dienen – dus om de fysieke leefomgeving goed te beschermen en doelmatig te benutten. (...)

Instrumenten op maat

De regering wil geen stapeling van flexibiliteitsbepalingen. Elke vorm van flexibiliteit is daarom gekoppeld aan een specifiek instrument van het wetsvoorstel. Er zijn flexibiliteitsbepalingen voor de regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven (algemene regels, omgevingsvergunningen) en voor de regels die gericht zijn tot bestuursorganen (instructieregels). In het laatste geval wordt meestal gesproken over «bestuurlijke afwegingsruimte». Deze flexibiliteitsmogelijkheden staan naast elkaar. Bovendien maakt de toepassing van één vorm van flexibiliteit de andere vaak onnodig, omdat er voldoende manoeuvreerruimte ontstaat voor degene die de regel moet naleven. (...)

De regering ziet drie hoofdsoorten van flexibiliteit:

  • Ruimte in de regels. Omdat de inhoudelijke regels, net als nu, vooral worden opgenomen in de AMvB’s is deze vorm van flexibiliteit vooral van belang voor de uitvoeringsregelgeving. Bij het opnieuw uitschrijven van de regels wordt bezien welke ruimte kan worden geboden zonder dat de beleidsdoelstellingen achter de regels in het gedrang komen. Uitgangspunt hierbij is een gelijkwaardig beschermingsniveau. (...) Een andere belangrijke mogelijkheid om meer ruimte te bieden in regels is de omzetting van middelvoorschriften naar doelvoorschriften. (...)

  • Gebiedsgericht maatwerk in decentrale regelgeving. In sommige gevallen is het wenselijk dat een decentraal bestuursorgaan, gegeven de lokale of regionale omstandigheden, regels stelt die afwijken van een landelijke regel of daar een nadere uitwerking aan geeft. (...)

  • Individueel maatwerk bij beschikking. In incidentele gevallen is het wenselijk dat het bevoegd gezag, gegeven de specifieke omstandigheden bij een project of activiteit, bepaalde regels niet toepast omdat het belang van de regel niet opweegt tegen andere belangen die in het geding zijn. Bij algemene rijksregels zijn er verder gevallen waarin het bevoegd gezag aanvullende voorschriften moet kunnen opleggen voor een specifieke activiteit als het beschermingsniveau van de landelijke regelgeving onvoldoende is. Die afwijking geldt voor een individueel geval en slechts zo lang als dat nodig is.

Deze drie vormen van flexibiliteit kunnen zowel «bestuurlijke afwegingsruimte» bieden aan bestuursorganen als flexibiliteit ofwel handelingsruimte bieden aan burgers en bedrijven. Dit leidt tot zes vormen van flexibiliteit van belang zijn voor de stelselherziening. Deze zijn in onderstaand schema in beeld gebracht.

Naast deze zes vormen is er nog de experimenteerbepaling (artikel 23.3). Soms vragen kwaliteitsopgaven om innovatieve en nieuwe oplossingen. Met het oog op duurzame ontwikkeling, in het belang van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, kan daarom bij wijze van experiment worden afgeweken van bepalingen in de wet. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen en met inachtneming van procedurele waarborgen. (...)

Waarborgen voor rechtszekerheid bij regels voor burgers en bedrijven

Burgers en bedrijven hebben te maken met de algemene regels over activiteiten of het vereiste van een vergunning voor activiteiten. De rechtszekerheid is dan vooral gebaat bij duidelijkheid. Degene die een activiteit verricht, weet dan waar hij zich aan moet houden en dat geldt ook voor de omwonenden of andere belanghebbenden. Een belangrijke vernieuwing die de Omgevingswet met zich meebrengt, is het vergroten van de inzichtelijkheid door alle regels bij elkaar te brengen in een overzichtelijk aantal regelingen en de elektronische ontsluiting van die regelingen. Ook gebiedsgericht maatwerk is op deze wijze steeds vooraf kenbaar. De verbetering van de kenbaarheid bevordert de rechtszekerheid. Alleen individueel maatwerk (via zogenoemde maatwerkvoorschriften) is in zekere zin onvoorspelbaar voor de initiatiefnemer. Dat instrument wordt echter terughoudend toegepast, dat wil zeggen voor incidentele of bijzondere gevallen (...). Het mag bovendien nooit leiden tot het onmogelijk worden van een activiteit die voldoet aan de algemene regels. (...)

Benaderingswijze van het ontwerpprincipe «gelijkwaardige bescherming»

(...)Al eerder heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu aan uw Kamer toegezegd27 dat bij het ontwerp van de nieuwe uitvoeringsregelgeving een gelijkwaardige bescherming als één van de ontwerpprincipes zal worden gehanteerd.

Dat uitgangspunt kent twee benaderingswijzen: de procedurele en de inhoudelijke. De procedurele benaderingswijze houdt in dat besluitvormingsprocessen of -procedures, waaronder inspraak en rechtsbescherming, een waarborg bieden voor de kwaliteit van de besluitvorming door bestuursorganen. Die benaderingswijze krijgt vooral gestalte in het wetsvoorstel zelf en het Omgevingsbesluit. De inhoudelijke benaderingswijze ziet op de mate waarin de beoogde bescherming van de genoemde belangen op AMvB-niveau wordt geboden. Het houdt in dat de voorgenomen AMvB’s zoveel mogelijk in een zelfde mate of op een gelijkwaardige wijze bescherming bieden tegen aantasting van essentiële belangen op het terrein van de fysieke leefomgeving als de huidige wet- en regelgeving. Deze benaderingswijze zal gestalte krijgen in het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving.

Uitgangspunten voor het ontwerpen van de Omgevingswet

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Implementatie van EU-richtlijnen

Bij de implementatie van EU-richtlijnen is tot nu toe gekozen voor integratie van de EU-richtlijnen in de bestaande nationale wetssystematiek. Deze «stuk voor stuk» implementatie heeft geleid tot een versnipperd beeld, zowel inhoudelijk als procedureel. In het wetsvoorstel zal de EU-systematiek worden overgenomen. Bij de uitwerking in de uitvoeringsregelgeving zal opnieuw worden bezien welke ruimte voor bestuurlijke afweging de EU-normen bieden bij de implementatie van de richtlijnen. Uitgangspunt bij de herimplementatie is dat steeds de afweging zal worden gemaakt waar ruimte wordt gelaten aan het decentrale niveau en wat op nationaal niveau zal worden vastgelegd, conform het subsidiariteitsbeginsel. Gebieds- en leefmilieukwaliteiten zullen voor een belangrijk deel moeten worden geformuleerd op lokaal niveau. Door deze afweging op lokaal niveau te laten kan in overleg met lokale belangenorganisaties, natuur- en milieuorganisaties, burgers en bedrijven, die het gebied immers het beste kennen, de beste afweging worden gemaakt.

Door in het wetsvoorstel de EU-systematiek over te nemen, kan gemakkelijker worden voldaan aan de verplichtingen uit die richtlijnen. Uitgangspunt daarbij is dat voor wat de EU-richtlijnen regelen, niets anders of méér wordt vastgelegd dan dat wat de EU-richtlijn voorschrijft, tenzij daarvoor na afweging van alle belangen aanleiding is. Naar huidig inzicht zijn er overigens geen onderwerpen waarvoor dit uitgangspunt niet al in de huidige regelgeving wordt gevolgd. Voor zover de regelgeving meer regelt dan Europees vereist is, is dat een expliciete politieke keuze geweest, soms ook ingegeven door de gedachte dat een uniform nationaal regime lastenluwer is dan een regime waarin een lastige knip moet worden gemaakt tussen regels met een Europese en regels met een nationale herkomst. (...)

Ook voor wat EU-richtlijnen niet regelen, worden zo veel mogelijk de EU-uitgangspunten gevolgd om het instrumentenpalet beperkt en overzichtelijk te houden. Op die manier heeft de Omgevingswet niet alleen positieve gevolgen voor het level playing field, maar zijn ook toekomstige EU-richtlijnen eenvoudiger te implementeren.

Naast de EU-regelgeving die wordt gekenmerkt door inhoudelijke normstelling, bevat het EU-recht ook procedurele verplichtingen, bijvoorbeeld over openbaarheid van informatie, inspraak of toegang tot de rechter. De Omgevingswet dient ook ter uitvoering van deze verplichtingen, onder meer door het digitaal ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving en door bepalingen over inspraak en beroep. (...)

Beginselen uit het Europese en internationale recht

Bij het opstellen van regelgeving wordt regelmatig gebruik gemaakt van beginselen. Naast algemene rechtsbeginselen – die meestal voor het hele Nederlandse recht gelden – wordt in onderdelen van het recht ook gebruik gemaakt van beleidsbeginselen. Dat zijn vaste uitgangspunten bij het opstellen van regelgeving.

Voor de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zijn verschillende beleidsbeginselen relevant. Zo berust het milieubeleid van de Europese Unie op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Andere beginselen die worden gebruikt in het EU-milieubeleid zijn het beginsel dat de beste beschikbare technieken worden ingezet, het beginsel van geen achteruitgang («standstill») en het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel). Naast de milieubeginselen zijn ook andere beginselen relevant voor het wetsvoorstel. Zo kennen internationale verdragen over het behoud van cultureel erfgoed diverse beleidsbeginselen.

Dergelijke beginselen werken door in de beleidsvorming en regelgeving op internationaal en Europees niveau en daarmee in de beleidsvorming op nationaal niveau en de inrichting van het wettelijke stelsel. De Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zullen dus uitdrukking geven aan deze beginselen zonder dat de beginselen zelf deel uitmaken van de regels. (...)

Incidenteel wordt in richtlijnen of verdragen expliciet bepaald dat een specifiek beginsel bij de uitvoering van specifieke taken of bevoegdheden moet worden betrokken, zoals het beginsel van beste beschikbare technieken bij het stellen van algemene regels en het verlenen van vergunningen voor installaties en het beginsel van geen achteruitgang bij het opstellen van beleidsplannen op milieugebied. Omwille van het belangrijke sturende karakter van beginselen wordt in dergelijke gevallen in het wetsvoorstel zichtbaar gemaakt dat het beginsel toegepast moet worden bij die taak of bevoegdheid.

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Specifieke beginselen in het wetsvoorstel

De leden (...) vragen specifiek aandacht voor het preventiebeginsel, het beginsel van bestrijding aan de bron, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de veroorzaker betaalt, beginsel van geen achteruitgang («standstill»), het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel), het profijtbeginsel, het herstelbeginsel en het compensatiebeginsel (...). Vrijwel al deze beginselen krijgen uitdrukking in het wetsvoorstel zonder dat de beginselen zelf deel uitmaken van de regels. Ook in het huidige omgevingsrecht zijn veel van deze beginselen niet expliciet zichtbaar in de wettelijke regels, maar slechts in de toelichting.

Het preventiebeginsel komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking door te bepalen dat algemene regels over milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten en de beoordelingsregels voor vergunningen voor deze activiteiten ertoe strekken dat «alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen». De AMvB-wetgever krijgt hier ter uitvoering van het beginsel een opdracht mee (zie de artikelen 4.22, tweede lid, onder a [en b]; 4.23, tweede lid, onder a; 5.23 [5.24], tweede lid en 5.25 [5.26], tweede lid). Ook komt het tot uitdrukking in artikel 5.28 [5.29], tweede lid (...).

Het beginsel van bestrijding aan de bron zal tot uitdrukking komen in algemene regels in het voorgenomen Besluit activiteiten leefomgeving. Verder is een «ondersoort» van het beginsel van bestrijding aan de bron, het BBT-beginsel («beste beschikbare technieken»), op dezelfde wijze verankerd als het preventiebeginsel. De AMvB-wetgever krijgt in het wetsvoorstel ook ter uitvoering van het BBT-beginsel een opdracht mee (zie de artikelen 4.22, tweede lid, onder b [c]; 4.23, tweede lid, onder b; 5.23 [5.24], tweede lid en 5.25 [5.26], tweede lid).

Het voorzorgsbeginsel speelt een rol bij het vaststellen van normering, ook op Europees niveau. Als het gebruikt wordt voor nationale normen, zal het in het algemeen worden aangevoerd in de toelichting bij het besluit waarin die normen zijn opgenomen. Daarnaast speelt het soms een rol bij concrete besluiten als er wetenschappelijke aanwijzingen zijn dat bepaalde risico’s optreden, maar een wetenschappelijk onderbouwde normering nog niet mogelijk is. Deze tweede rol is vooral aan de orde in het begin van de beleidscyclus. Als de stand van de wetenschap zich verder heeft ontwikkeld, is het voorzorgsbeginsel niet meer nodig ter onderbouwing van specifieke regels of voorschriften in dergelijke besluiten. Het voorzorgsbeginsel zal in enkele gevallen tot uitdrukking komen in de beoordelingsregels voor vergunningen, bijvoorbeeld bij de Natura 2000-activiteit. (...)

Het beginsel dat de veroorzaker betaalt is in de milieuwereld vooral bekend als «de vervuiler betaalt». Dit beginsel komt deels tot uitdrukking in de – impliciet gelaten, want inmiddels vanzelfsprekende – regeling dat de vergunninghouder alle kosten betaalt die nodig zijn ter naleving van de voorschriften. Ook andere financiële voorschriften in hoofdstuk 13 van het wetsvoorstel dragen er aan bij dat de kosten als gevolg van een initiatief zoveel mogelijk op de initiatiefnemer drukken. Ook bij de regeling voor grondexploitatie speelt het een rol.

Het beginsel van geen achteruitgang(«standstill») is uitgewerkt in verschillende EU-richtlijnen, bijvoorbeeld in de kaderrichtlijn water, de kaderrichtlijn mariene strategie, de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Het blijkt dat in de EU-richtlijnen die noodzaken tot verplichte programma’s steeds gekozen is voor doorwerking van dit beginsel langs juridische weg, al zijn er grote verschillen in de wijze waarop het doorwerkt. Het beginsel is daarmee een verplicht uitgangspunt voor beleid, dat in de Nederlandse regelgeving geïmplementeerd is en moet blijven. In het wetsvoorstel is het beginsel herkenbaar in artikel 2.26, tweede lid. In het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving zal het voor de verschillende Europees verplichte programma’s verwoord worden conform de richtlijnen. (...)

Het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel) kan een belangrijke rol spelen bij beleidsvorming. Het beleid kan er bijvoorbeeld op gericht zijn om een activiteit met negatieve gevolgen voor de fysieke leefomgeving te verrichten in Nederland om zo te voorkomen dat die gevolgen optreden in buurlanden of derde landen. Het beginsel komt tot uitdrukking in artikel 7 van de richtlijn overstromingsrisico’s dat geïmplementeerd zal worden in de instructieregels over overstromingsrisicobeheerplannen. Ook speelt het een rol in de regelgeving voor afvalstoffen, die pas op een later moment in de Omgevingwet geïntegreerd wordt.

Het profijtbeginsel, dat inhoudt dat burgers en bedrijven bijdragen in de kosten van de door de overheid voortgebrachte voorzieningen, komt tot uitdrukking in het voorstel om weer leges te gaan heffen voor omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten. Ook is profijt, naast proportionaliteit en toerekenbaarheid, een van de criteria op basis waarvan de kosten van de grondexploitatie toegerekend worden aan een exploitatiegebied. Verder speelt dit beginsel een rol bij overeenkomsten van schadevrijwaring. Daarin is opgenomen dat de aanvrager de eventuele schade vergoedt die het bevoegd gezag uitkeert als gevolg van een besluit of project. Dit onderwerp zal via het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet worden ingevoegd in het gereserveerde hoofdstuk 15.

Het herstelbeginsel, dat inhoudt dat na schade zo veel mogelijk in de oorspronkelijke toestand wordt hersteld, komt tot uitdrukking in de regeling over ongewone voorvallen in afdeling 19.1.

Het compensatiebeginsel komt tot uitdrukking in de natuurregelgeving die via een aanvullingswet in de Omgevingswet zal worden ingebouwd. Ook komt het tot uitdrukking in de beleidscyclus in het wetsvoorstel: de gevolgen van nieuwe activiteiten voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit kunnen worden gecompenseerd door maatregelen ter bevordering van luchtkwaliteit.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Tabel 3 en figuur 3 geven de belangrijkste verhoudingen tussen de kerninstrumenten van het wetsvoorstel weer.

Tabel 3: Verhoudingen tussen de kerninstrumenten van de Omgevingswet.

Figuur 3: Globale typering van de instrumenten van de Omgevingswet.

Werking en winst van de Omgevingswet

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De keuze voor een type regels: mogelijkheden voor maatwerk

Of en zo ja, in welke mate initiatiefnemers en uitvoerders van activiteiten afwegingsruimte wordt gelaten, hangt naast de inhoudelijke normstelling af van het gekozen regeltype en van eventuele mogelijkheden tot afwijking van de regel. (...)

Zoals blijkt uit figuur 5 heeft elk regeltype zijn voor- en nadelen.

Figuur 5: Voor- en nadelen van verschillende typen regels.

Overzicht flexibiliteit binnen de Omgevingswet

In tabel 7 zijn de mogelijkheden voor flexibiliteit samengevat. (...)

Tabel 7: Overzicht van mogelijkheden die bijdragen aan de flexibiliteit van de Omgevingswet.


Het concept gebruiksruimte

(...) De ruimte die er is voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, zonder dat doelen in het gedrang komen of niet voldaan wordt aan omgevingswaarden, wordt in deze toelichting met de term gebruiksruimte aangeduid. De concretisering van de gebruiksruimte gebeurt op twee manieren:

  • voor sommige aspecten – bijvoorbeeld de fysieke gebruiksruimte – gebeurt de invulling vooral in het open proces dat leidt tot een wijziging van een omgevingsplan, een projectbesluit of een omgevingsvergunning;
  • voor andere aspecten – bijvoorbeeld aspecten van de milieugebruiksruimte – is de gebruiksruimte daarnaast begrensd door omgevingswaarden, instructieregels en algemene regels. (...)

Salderen en compenseren

Op grond van de algemene zorgplicht moet een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben, maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die gevolgen te voorkomen en – voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen – die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Daarnaast is in het omgevingsrecht soms sprake van meer concrete verplichtingen tot het wegnemen en voorkomen van nadelige gevolgen van activiteiten. Dat is bijvoorbeeld op het terrein van water, ammoniak, natuur en luchtkwaliteit het geval. In de regelgeving is dat vaak vormgegeven als een verplichting tot het treffen van compenserende maatregelen, soms ook in combinatie met mogelijkheden tot salderen van gevolgen. Door salderen en compenseren mogelijk te maken, wordt ruimte geboden voor het toestaan van activiteiten die anders wegens hun negatieve effect op de gebruiksruimte niet uitgevoerd zouden mogen worden. Voor het mogelijk maken van ontwikkeling is het dan ook belangrijk dat regels ruimte voor salderen en compenseren bieden.

Bij salderen worden gevolgen binnen de activiteit of het gebied zelf verrekend (intern gericht). Daarbij gaat het om het mitigeren van negatieve gevolgen van een activiteit door een maatregel te nemen die op de desbetreffende waarde(n) zodanig positief uitwerkt dat per saldo geen negatief gevolg optreedt. De positieve maatregel is dan procedureel een onlosmakelijk onderdeel van de activiteit, maar is vaak geen integraal onderdeel van de activiteit zelf.

Voorbeeld: door toepassing van saldering in een programmatische aanpak kan een activiteit die de luchtkwaliteit op één plaats verslechtert toch worden toegestaan mits maatregelen worden genomen waardoor de luchtkwaliteit op een andere plaats, die een functionele of geografische relatie met het plangebied heeft, evenredig verbetert.

Bij compenseren worden negatieve gevolgen van een activiteit buiten de activiteit of het gebied verrekend (extern gericht). Bijvoorbeeld: wanneer planten- en diersoorten schade ondervinden van de aanleg van een nieuwe weg of een nieuwe woonwijk kan ter compensatie van die schade door een regel in het omgevingsplan of een voorschrift in een projectbesluit of omgevingsvergunning worden bewerkstelligd dat elders bestaande leefgebieden van die soorten worden verbeterd of nieuwe leefgebieden worden geschapen. Een voorbeeld daarvan is de aanleg van nieuwe natuur in Rijnmond ter compensatie van de aanleg van de Tweede Maasvlakte.

Salderen en compenseren zijn niet hetzelfde als het toepassen van een gelijkwaardige maatregel als bedoeld in artikel 4.7. Daarbij is sprake van het toepassen van een andere maatregel dan de algemene regels voorschrijven, zonder dat dit leidt tot andere gevolgen voor de fysieke leefomgeving dan bij het strikt toepassen van die regels zouden optreden. In tegenstelling tot salderen en compenseren is er bij het toepassen van een gelijkwaardige maatregel dus geen sprake van een negatief gevolg voor de fysieke leefomgeving dat om saldering of compensatie vraagt.

Verhouding tot bestaande en voorgenomen regelgeving

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Planning integratie

Dit omvangrijke wetsvoorstel zal (...) worden gevolgd door diverse minder omvangrijke voorstellen. Er is niet gekozen voor integratie in één voorstel. Het is onwenselijk de Omgevingswet of de Invoeringswet Omgevingswet te belasten met onderwerpen die nog beleidsinhoudelijke vernieuwing vergen. De inhoudelijke vernieuwing van de regelgeving vereist immers gedegen inhoudelijke bespreking met de decentrale overheden en andere belanghebbenden en inhoudelijke bespreking met het parlement. (...)

In tabel 9 wordt indicatief aangegeven in welke volgorde de verschillende wetsvoorstellen behandeld zouden kunnen worden. (...) De voorkeur gaat er naar uit dat aanvullingen over bodem, geluid, grondeigendom en natuur op dezelfde dag in werking kunnen treden als de Omgevingswet. Voor de andere onderwerpen wordt latere inwerkingtreding voorzien (...)

Tabel 9: Schets van de modulaire aanpak.

Overige raakvlakken met bestaande en voorgenomen wetgeving

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

(...) De regering wil de mogelijkheden van de Awb maximaal benutten voor een efficiënte toepassing van het omgevingsrecht. Daarom zal de wijziging van de Awb worden benut om andere moderniseringen door te voeren die vooral van betekenis zijn voor de toepassing van de Omgevingswet.

Zo wordt in overeenstemming met de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State de coördinatieregeling onder de Awb zo aangepast dat deze toepasbaar wordt voor het hele omgevingsrecht. Daarbij zullen bestaande bijzondere bevoegdheden en voorzieningen in de verschillende omgevingsrechtelijke wetten, zoals doorzettingsmacht voor het coördinerend bevoegd gezag, een plek in de Awb krijgen. In het wetsvoorstel wordt deze coördinatieregeling van toepassing verklaard op daartoe aangewezen besluiten. Zo ontstaat één procedure voor de voorbereiding, totstandkoming en rechtsbescherming van samenhangende besluiten. Daarmee ontstaat meer duidelijkheid voor de betrokken burgers, bedrijven en overheden en meer samenhang in de besluitvorming. Dit verhoogt de inzichtelijkheid, de kwaliteit en de snelheid van het formele besluitvormingstraject.

Daarnaast zal het wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb voorzien in opname van een hoofdregel in de Awb dat besluiten in werking treden met ingang van de dag na hun bekendmaking. De functie daarvan is om expliciet duidelijk te maken wanneer van een beschikking gebruik kan worden gemaakt.

In voorliggend wetsvoorstel is verder zo veel mogelijk aangesloten op de Awb. Verbijzonderingen en aanvullingen op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, die nu voorkomen in wetten die in de Omgevingswet integreren, keren niet terug als daarvoor bij nader inzien geen goede reden is.

Implementatie, digitalisering, uitvoering, toezicht en handhaving

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Doel van digitalisering in de Omgevingswet

Digitalisering is een belangrijk hulpmiddel voor een goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet. Het stelt initiatiefnemers in staat om sneller te beschikken over informatie over zowel de kwaliteit van de fysieke leefomgeving als over de regels die daar gelden. Hierdoor kunnen onderzoekslasten worden verlaagd. Het stelt burgers, bedrijven en overheden in staat om eenvoudiger informatie met elkaar uit te wisselen. En digitalisering biedt kansen om besluitvorming te versnellen en te verbeteren.

Digitalisering van de Omgevingswet is gericht op twee verbeteringen. Ten eerste op betere informatievoorziening: de beschikbaarheid van de juiste informatie op het juiste moment en hergebruik van informatie. Ten tweede op het beter ondersteunen van processen van de actoren die de wet uitvoeren, zoals het ondersteunen van een digitale aanvraag. (...)

Informatiebehoefte en digitaal streefbeeld

Bij de digitalisering van de Omgevingswet staat de gebruiker centraal. (...)

Het kunnen beschikken over informatie helpt gebruikers om de Omgevingswet goed uit te voeren. De informatiebehoefte hangt af van de rol van de betrokkenen in het beleids- en uitvoeringsproces:

  • De initiatiefnemer wil informatie die voor hem eenvoudig te vinden en begrijpelijk is. (...)
  • De belanghebbende wil op de hoogte blijven en kunnen meepraten over plannen en initiatieven die gevolgen hebben voor zijn leefomgeving. (...)
  • Bij het bevoegd gezag wil de behandelaar voor het beoordelen van een specifieke vergunningaanvraag of melding, eenvoudig kunnen vinden welke regels hiervoor gelden en wat het beleid is waarmee hij in zijn beoordeling rekening moet houden. (...)

Samengevat wil iedereen eenvoudig en snel informatie op maat kunnen vinden. Voor initiatiefnemers en belanghebbenden geldt aanvullend de behoefte om eenvoudig een aanvraag te kunnen indienen en op eenvoudige wijze informatie van overheden te kunnen ontvangen. Overheden hebben in hun rol als bevoegd gezag behoefte aan toegang tot informatie van andere overheden. Dit streefbeeld van de informatiebehoefte zal dienen als «stip op de horizon» bij de uitwerking en fasering.

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Een belangrijk onderdeel van de implementatie van de stelselherziening is digitalisering. Digitalisering is zeer relevant voor een goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet.(...)

Laan van de Leefomgeving

(...) Dit concept «de Laan van de Leefomgeving» moet gaan fungeren als een digitaal stelsel ter ondersteuning bij de uitvoering van de Omgevingswet en zou moeten bestaan uit drie hoofdonderdelen: de gebruiker krijgt toegang tot de Laan via gebruikerstoepassingen, de Laaninfrastructuur leidt de vragen van de gebruiker op een veilige en efficiënte wijze door naar de informatiehuizen, de informatiehuizen geven vervolgens de nodige informatie. Dit wordt schematisch weergegeven in onderstaande afbeelding.

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel bevat enkele algemene onderwerpen: de grondslag voor een begrippenlijst, een beschrijving van het toepassingsgebied en de doelen van de Omgevingswet en de zorgplicht voor een ieder.

Afdeling 1.1 Begripsbepalingen

Artikel 1.1 (begripsbepalingen)

Tekst

De bijlage bij deze wet bevat begrippen en definities voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikel 1.1 heeft betrekking op de begrippen die in de Omgevingswet worden gehanteerd. Deze bepaling vormt de grondslag voor een bijlage die bij de wet wordt opgenomen. Die bijlage bevat definities van belangrijke begrippen die op meerdere plaatsen in de wet worden gebruikt. De definities gelden ook voor zover die begrippen in op de Omgevingswet gebaseerde regelgeving worden gebruikt, tenzij in die regelgeving een afwijkende definitie van die begrippen is opgenomen.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De inhoudelijke definities zijn vaak ontleend aan bestaande wetten die opgaan in de Omgevingswet, zoals de Waterwet en delen van de Wet milieubeheer. In overeenstemming met de uitgangspunten van het wetsvoorstel is nauwer aangesloten bij EU-recht. Zo is in de definitie van «project» aangesloten op de mer-richtlijn en is voor «grondwater» aangesloten op de kaderrichtlijn water.

Enkele algemene begrippen laten zich niet eenduidig definiëren omdat deze verschillende betekenissen hebben in het omgevingsrecht. Zo heeft het begrip «grond» in de ruimtelijke ordening betrekking op een perceel grond, terwijl het in delen van het milieurecht op een volume grond (bijvoorbeeld zand) betrekking heeft. Ook de begrippen «stoffen», «installatie» en «milieu» hebben meerdere betekenissen in het huidige omgevingsrecht. Waar nodig zullen dergelijke begrippen in een algemene maatregel van bestuur een specifiekere betekenis krijgen.

Afdeling 1.2 Toepassingsgebied en doelen

Artikel 1.2 (fysieke leefomgeving)

Tekst

1. Deze wet gaat over:
a. de fysieke leefomgeving, en
b. activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

2. De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval:
a. bouwwerken,
b. infrastructuur,
c. watersystemen,
d. water,
e. bodem,
f. lucht,
g. landschappen,
h. natuur,
i. cultureel erfgoed,
j. werelderfgoed.

3. Als gevolgen voor de fysieke leefomgeving worden in ieder geval aangemerkt gevolgen die kunnen voortvloeien uit:
a. het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan,
b. het gebruik van natuurlijke hulpbronnen,
c. activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt,
d. het nalaten van activiteiten.

4. Als gevolgen voor de fysieke leefomgeving worden ook aangemerkt gevolgen voor de mens, voor zover deze wordt of kan worden beïnvloed door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Het toepassingsgebied van de Omgevingswet wordt in de eerste plaats bepaald door artikel 1.2. Dit artikel spoort met de benaderingswijze die wordt gehanteerd in het verdrag van Aarhus. (...)

Eerste lid

In het eerste lid is vastgelegd dat deze wet betrekking heeft op enerzijds de fysieke leefomgeving (onderdeel a) en anderzijds activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (onderdeel b).

Het begrip «fysieke leefomgeving» zelf wordt niet gedefinieerd. Dit begrip geeft de buitenste randen van het toepassingsgebied van de Omgevingswet aan. In latere artikelen van de Omgevingswet wordt dit begrip verder ingekleurd en afgebakend. Hierbij is om te beginnen van belang de afbakening ten opzichte van andere wetten. (...) Verder wordt het feitelijke toepassingsgebied van de Omgevingswet bepaald door de mate waarin de (formele) wetgever regeling van een bepaald onderwerp over de fysieke leefomgeving noodzakelijk oordeelt. (...)

De Omgevingswet heeft daarnaast betrekking op activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (eerste lid, onderdeel b). Er is geen definitie van activiteit in het wetsvoorstel opgenomen. Wat hieronder wordt verstaan blijkt uit de context van de artikelen in de wet waarin het begrip activiteit wordt gebruikt. Doorgaans zal het echter gaan om een feitelijke handeling.

Tweede lid

Het tweede lid bevat in beginsel alle fysieke onderdelen van de fysieke leefomgeving.

Ter voorkoming van mogelijke rechtsvragen is er echter voor gekozen in het tweede lid een niet- uitputtende opsomming van de onderdelen van de fysieke leefomgeving op te nemen. Een limitatieve opsomming zou de vraag kunnen oproepen of een regel in – bijvoorbeeld – een omgevingsplan wel verbindend is omdat het fysieke voorwerp dat de regels beogen te beschermen naar het oordeel van een belanghebbende niet tot één van de benoemde onderdelen van de fysieke leefomgeving zou behoren. Zo zou bijvoorbeeld een belanghebbende kunnen stellen dat een dode boom geen natuur is en derhalve voor het kappen geen omgevingsvergunning nodig is. Met de gekozen open formulering hoeft in een dergelijk geval alleen de vraag beantwoord te worden of het gemeentebestuur redelijkerwijs tot het standpunt heeft kunnen komen dat dit voorwerp een onderdeel is van de fysieke leefomgeving.

Voor de toelichting op de begrippen «bouwwerken», «infrastructuur», «watersystemen», «bodem», «landschappen» en «cultureel erfgoed» wordt verwezen naar de toelichting op de begripsbepalingen.

Derde lid

Het derde lid van artikel 1.2 kleurt het toepassingsgebied van de wet nader in. Deze bepaling is opgenomen om te verhelderen welke aspecten, verband houdend met activiteiten in de fysieke leefomgeving, in ieder geval door de wet kunnen worden gereguleerd. Die regels zelf zijn neergelegd in andere hoofdstukken van de wet.

Ter toelichting op de verschillende onderdelen van het derde lid wordt het volgende opgemerkt. Het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving (onderdeel a) is de grootste, meest directe invloed die de mens kan uitoefenen op de fysieke leefomgeving. Te denken valt aan de gevolgen van activiteiten als de aanleg van een weg, het bouwen van woningen, ontgrondingen en het kappen van bomen. Onder dit onderdeel vallen ook veranderingen van het gebruik van de fysieke leefomgeving. Het gaat dan om activiteiten die niet leiden tot fysieke wijzigingen in de leefomgeving, maar wel tot veranderingen in het gebruik. Een voorbeeld is het wijzigen van de functie van een perceel van winkel naar horeca. Gebruik van natuurlijke hulpbronnen (onderdeel b) wordt hier genoemd omdat hulpbronnen vaak beperkt voorhanden zijn, door bijvoorbeeld schaarste. Gebruik van een natuurlijke hulpbron, zoals een delfstof, plant of dier uit de natuur, water of wind, sluit vaak ander gebruik van die hulpbron uit en heeft daarmee gevolgen voor andere gebruikers van de fysieke leefomgeving. Onderdeel b heeft geen betrekking op gevolgen ter plaatse van de winning, oogst, vangst of benutting van een natuurlijke hulpbron, zoals het wijzigen van onderdelen van de leefomgeving, emissies, hinder of risico’s. Die gevolgen worden gedekt door de onderdelen a en c van dit lid. Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen eveneens voortvloeien uit activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt, zoals de uitstoot van verontreinigende stoffen, het veroorzaken van geluid of stank en het werken met gevaarlijke stoffen waardoor risico’s voor mens en milieu ontstaan (onderdeel c). Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen voortvloeien uit een «doen» maar ook uit een «niet doen», zoals het achterwege laten van (voldoende) beschermende maatregelen bij het verrichten van een activiteit of door het nalaten van een activiteit (onderdeel d). Bij het nalaten van een activiteit kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het niet onderhouden van bouwwerken of installaties waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt.

Vierde lid

Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen ook betrekking hebben op gevolgen voor de mens, zo bepaalt het vierde lid van artikel 1.2 uitdrukkelijk. Beschermende regels van de Omgevingswet hebben betrekking op de fysieke leefomgeving, maar zijn uiteindelijk grotendeels gericht op het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de mens en de omgevingskwaliteit voor de mens. Zo zijn omgevingswaarden veelal gericht op het beschermen van de menselijke gezondheid.

Slechts een beperkt deel van het omgevingsrecht is exclusief gericht op bescherming van de fysieke leefomgeving door de intrinsieke waarde die de mensheid daaraan toekent. De mens wordt hier eenmalig genoemd naast de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Deze opzet betekent dat overal waar de Omgevingswet regels stelt over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen voor de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan (vergelijk artikel 1.2, eerste lid, onder b), dit ook de bevoegdheid impliceert om ook gevolgen voor de mens erbij te betrekken, voor zover de mens wordt of kan worden beïnvloed door of via de fysieke leefomgeving.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Het toepassingsgebied van de Omgevingswet omvat de «fysieke leefomgeving» en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de «fysieke leefomgeving». Het wetsvoorstel duidt de fysieke leefomgeving door het noemen van de fysieke onderdelen daarvan: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed.

In deze opsomming van wat de fysieke leefomgeving in ieder geval omvat, zijn twee hoofdonderdelen van de fysieke leefomgeving te onderscheiden: de natuurlijke omgeving en de gebouwde omgeving.

De natuurlijke omgeving, waaronder ook cultuurlandschappen moeten worden gerekend, behoort geheel tot de fysieke leefomgeving. In ieder geval behoren onderdelen van de natuurlijke omgeving zoals lucht, water, bodem en natuur tot de fysieke leefomgeving. Met lucht wordt gedoeld op zowel de buitenlucht als de binnenlucht in bouwwerken. Onder natuur worden in ieder geval in het wild levende flora en fauna en hun habitats gerekend. Maar ook aangeplante bomen en andere vaste planten kunnen vaak als natuur worden beschouwd.

Of een door de mens vervaardigd of geteeld object tot de fysieke leefomgeving behoort, zal naar de maatschappelijke opvattingen vooral worden bepaald door de mate waarin iets bestemd is om zich meerjarig op dezelfde plaats te bevinden. Een gebouw, een standbeeld of een woonboot moet dan ook worden gerekend tot de fysieke leefomgeving. Voertuigen en gehouden dieren (als bedoeld in de Wet dieren) worden niet tot de fysieke leefomgeving gerekend. Daarvoor geven andere wetten regels. Op grond van de Omgevingswet kunnen wel regels worden gesteld over het uiterlijk van bouwwerken, maar niet over het uiterlijk van het meubilair daarbinnen. Een ondergrondse afvalcontainer behoort tot de fysieke leefomgeving, een rolcontainer of vrijstaande glasbak niet. Bomen en vaste planten, met inbegrip van fruitbomen, kunnen ook tot de fysieke leefomgeving worden gerekend. De fysieke leefomgeving omvat echter niet de landbouwgewassen die slechts enkele maanden aanwezig zijn in de omgeving en dan weer worden geoogst. De beoordeling of iets tot de fysieke leefomgeving behoort is echter altijd afhankelijk van de omstandigheden in het specifieke geval.

Soms worden onderdelen van de fysieke leefomgeving daaraan onttrokken door de mens: water wordt in leidingen of flessen gebracht, lucht in installaties, grond wordt uitgegraven en zo aan de bodem onttrokken, planten worden geplukt en dieren worden bejaagd. Naar de maatschappelijke opvatting zal een stof of object na onttrekking aan de fysieke leefomgeving geen deel meer uitmaken van de fysieke leefomgeving.

Overigens kunnen uit doelmatigheidsoverwegingen ook regels die gedeeltelijk gaan over de fysieke leefomgeving onder de reikwijdte van de wet worden gebracht. Het wetsvoorstel laat aan de decentrale overheden de ruimte om in hun omgevingsplan of verordening regels op te nemen die gedeeltelijk over de fysieke leefomgeving gaan. Een ander voorbeeld is dat het wetsvoorstel betrekking heeft op alle bouwwerken, inclusief bouwwerken als tenten die naar de maatschappelijke opvatting niet gauw tot de fysieke leefomgeving zouden worden gerekend.

De Omgevingswet gaat niet alleen over de fysieke leefomgeving maar ook over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Vanwege de gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen regels worden gesteld over handelingen met stoffen of objecten die niet tot de fysieke leefomgeving behoren. Zo kunnen bijvoorbeeld regels worden gesteld over het plaatsen van voertuigen, rolcontainers of glasbakken, ook al behoren deze objecten zelf niet tot de fysieke leefomgeving. Op grond van artikel 1.2, vierde lid, worden ook gevolgen voor de mens vanuit de fysieke leefomgeving en gevolgen van menselijk activiteiten voor de mens die verlopen via de fysieke leefomgeving binnen de reikwijdte van de wet gebracht. Gevolgen vanuit de fysieke leefomgeving voor de mens zijn er bijvoorbeeld bij overstromingen. Bij gevolgen via de fysieke leefomgeving gaat het om gevolgen voor de mens, bijvoorbeeld geluidoverlast, en om gevolgen voor menselijke bezittingen die niet tot de fysieke leefomgeving behoren, bijvoorbeeld de gevolgen van emissies op landbouwgewassen. (...)

De Omgevingswet reguleert niet de directe betrekkingen tussen mensen. Steeds is de fysieke leefomgeving het medium waarlangs activiteiten van de één gevolgen hebben voor de ander. Onderwerpen als veilig verkeersgedrag, voedselveiligheid, arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn, openbare orde en woonruimteverdeling behoren niet tot de reikwijdte van het wetsvoorstel. (...)

Activiteiten in de fysieke leefomgeving

De mens voert activiteiten uit die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving of deze wijzigen. Een activiteit verandert de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor anderen of de intrinsieke waarde die de maatschappij aan onderdelen van de fysieke leefomgeving toekent. Activiteiten kunnen nadelige gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, maar kunnen ook de betekenis of de kwaliteit ervan vergroten. Meestal heeft een activiteit zowel positieve als negatieve gevolgen. Wetgeving reguleert vooral nadelige gevolgen van activiteiten in de fysieke leefomgeving. Om activiteiten in goede banen te leiden voorziet het wetsvoorstel onder meer in het toedelen van gebruiksruimte aan activiteiten, in procedures voor besluitvorming over activiteiten en grondslagen voor algemene regels voor activiteiten. Het gaat vooral om de volgende typen activiteiten:

  • wijzigingen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan, wat die leefomgeving beter bruikbaar maakt voor de initiatiefnemer, maar minder bruikbaar of minder aantrekkelijk voor anderen;
  • gebruik van natuurlijke hulpbronnen dat, gegeven een beperkt aanbod, kan leiden tot schaarste en daarmee tot een verdeelvraagstuk;
  • activiteiten die leiden tot emissies naar water, bodem, lucht en hinder van bijvoorbeeld geluid en licht, en daarmee tot risico’s voor de gezondheid van mens, dier en plant;
  • activiteiten die directe veiligheidsrisico’s met zich meebrengen zoals brand, explosies, verzakkingen of structurele schade aan bouwwerken;
  • het nalaten van activiteiten die noodzakelijk zijn om gevolgen te voorkomen, zoals onderhoud aan bouwwerken of installaties.

[Amendement (nr. 118)]

[Met dit amendement wordt lid 2, onderdeel j, toegevoegd.]

Dit amendement regelt dat waar regels (kunnen) worden gesteld inzake cultureel erfgoed eveneens regels (kunnen) worden gesteld inzake werelderfgoed, en wel met het oog op de bescherming van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed.

Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet)

Tekst

Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:
a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel beschrijft de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. (...)

Het maatschappelijke doel «het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit» (onderdeel a) benadrukt de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het doel in onderdeel b – «het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies» – ziet op het benutten van de fysieke leefomgeving door de mens.

De aanhef van het artikel bevat twee algemene eisen die fungeren als verbindende schakels tussen beide doelen.

De eerste algemene eis is dat de toepassing van de wet moet plaatsvinden met het oog op duurzame ontwikkeling. (...) De tweede algemene eis houdt in dat de twee doelen van de Omgevingswet in onderlinge samenhang moeten worden nagestreefd. Dit betekent dat bij de toepassing van de wet acht moet worden geslagen op de onderlinge verhoudingen tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving of de gevolgen van activiteiten op de leefomgeving.

Over de juridische betekenis van artikel 1.3 kan het volgende worden opgemerkt. De in deze bepaling neergelegde maatschappelijke doelen geven richting aan de uitvoering en toepassing van de Omgevingswet. Dit geldt zowel voor bedrijven en burgers (denk aan de zorgplicht van artikel 1.6) als voor bestuursorganen. Een belangrijke beperking, voor wat betreft bestuursorganen, is dat als elders in de Omgevingswet specifieke kaders voor de uitoefening van taken en bevoegdheden zijn gegeven, die kaders voorgaan. Deze meer specifieke kaders zijn dan leidend bij de uitvoering van dat onderdeel van de Omgevingswet. Die kaders worden geacht een invulling te zijn van de algemene doelbepaling van artikel 1.3. (...)

Opmerking verdient dat noch uit artikel 1.3 noch uit meer specifieke kaders voor het uitoefenen van bevoegdheden elders in de Omgevingswet conclusies kunnen worden getrokken over het onderlinge gewicht van de betrokken belangen. Doel a staat niet in de weg aan activiteiten die vooral doel b dienen, zoals de ontwikkeling van een weg ter vervulling van de maatschappelijke functie «mobiliteit». Doel b staat niet in de weg aan overheidsmaatregelen die vooral doel a dienen, zoals het vaststellen van algemene regels over activiteiten die het milieu belasten. Toepassing van de wet vereist het zoeken naar oplossingen die zoveel mogelijk tegemoet komen aan beide doelen en de belangen daarachter. En waar dat niet kan, het maken van een belangenafweging. De uitkomst van de door een bestuursorgaan te verrichten belangenafweging zal per geval verschillen. Het bestuursorgaan moet op grond van artikel 3:4, eerste lid, Awb de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De uitkomst van die belangenafweging moet worden gemotiveerd (zie afdeling 3.7 Awb). Dit is primair een bestuurlijke afweging en daarbij past een terughoudende toets door de rechter. Artikel 3:4 Awb is in beginsel ook van toepassing op het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften (de schakelbepaling van artikel 3:1, eerste lid, Awb).

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Artikel 1.3 bevat de maatschappelijke doelen van de wet. Zij zijn richtinggevend bij de uitvoering van de wet en de uitvoeringsregelgeving. De Omgevingswet stimuleert een cultuur waarbij de doelen in samenhang worden bezien en de oplossing die het meest recht doet aan alle betrokken belangen wordt gekozen. Voor burgers en bedrijven geven de doelen onder meer richting aan de zorgplicht. Voor overheden geven de doelen richting aan de bevoegdheden die bij of krachtens de Omgevingswet worden toegekend, tenzij andere delen van de wetgeving meer specifiek richting geven. (...)

Artikel 1.3 kent twee hoofddoelen. De formulering van deze doelen sluit aan bij het motto van het wetsvoorstel: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». Het ene doel is «bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit». Dit doel beklemtoont de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet is in ieder geval gericht op veiligheid en gezondheid van de mens. (...)

Het andere doel van artikel 1.3 is “doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies”. In dit doel staat een goede manier van benutting van de fysieke leefomgeving door de mens centraal. (...)

De twee doelen tonen het spanningsveld van het omgevingsbeleid. Maximale bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot een onleefbaar land. De Omgevingswet is een belangrijk instrument bij het bewaren van de balans. (...)

Verbrede reikwijdte of doelstelling

De bepalingen over reikwijdte en doelen geven richting aan de wet en vormen een kader voor de uitvoeringsregelgeving. Ze mogen echter geen beperking vormen voor doelmatige wetgeving. Soms is het wenselijk bij besluiten op grond van de Omgevingswet ook andere beleidsdoelen dan de doelen van de wet te betrekken, of de reikwijdte iets ruimer te kiezen. Dat kan een doelmatige manier zijn om die andere beleidsdoelen te bereiken. Ook kan het bijdragen aan de vermindering van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven als met één vergunning of één besluit met algemene regels kan worden volstaan.

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Gezondheid centraal in de Omgevingswet

Het belang van gezondheid heeft evenals bij de aan het woord zijnde leden de aandacht van de regering. Dit blijkt allereerst uit artikel 1.3 van het wetsvoorstel dat de maatschappelijke doelen van de wet bevat: het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving. Dit betekent dat de taak- en bevoegdheidsuitoefening van bestuursorganen daarop gericht moet zijn (...). Dat gezondheid een belangrijk aspect is binnen het nieuwe stelsel voor omgevingsrecht blijkt ook uit artikel 1.2, vierde lid, dat de gevolgen voor de mens, waaronder risico’s voor de volksgezondheid vallen, expliciet benoemt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving waarop het wetsvoorstel betrekking heeft. Dit is vergelijkbaar met de huidige bepaling in artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat de gevolgen voor de mens, tenzij voor een bepaald besluit expliciet uitgesloten, relevant zijn voor de uitoefening van taken en bevoegdheden en de besluitvorming op grond van het wetsvoorstel. Ook bevat het wetsvoorstel diverse grondslagen voor het stellen van regels met het oog op de bescherming van de gezondheid. Dit zijn onder andere de grondslagen voor de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit en zwemwater, maar ook de grondslagen voor algemene regels over de activiteit bouwen, de milieubelastende activiteiten, het gelegenheid bieden tot zwemmen en baden en de grondslagen voor een aantal van de omgevingsvergunningplichtige activiteiten. Het gezondheidsbelang blijft dus ingebakken in de te stellen nationale normen.

Decentrale overheden krijgen met de Omgevingswet nog meer kansen en mogelijkheden om het gezondheidsbelang tot zijn recht te laten komen. Uit de reikwijdte van de Omgevingswet vloeit voort dat de omgevingsvisie en het omgevingsplan ook het gehele fysieke domein omvatten en dus ook het maatschappelijke doel van de Omgevingswet: het borgen en bevorderen van een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. (...) De integratie van de verschillende domeinen is juist op het niveau van de omgevingsvisie een belangrijke kans voor het op integrale wijze borgen en bevorderen van de gezonde fysieke leefomgeving. Daarnaast krijgen gemeenten en provincies de ruimte om eigen omgevingswaarden te ontwikkelen en op te nemen in het omgevingsplan respectievelijk de omgevingsverordening. Ten eerste kan dat voor onderwerpen waarvoor het Rijk geen omgevingswaarden stelt. Zo kan een provincie er bijvoorbeeld voor kiezen om vanuit het oogpunt van een gezonde leefomgeving voor specifieke locaties zoals stiltegebieden een eigen omgevingswaarde voor geluid vast te stellen. Daarnaast is er de mogelijkheid voor gemeenten om, aanvullend op een omgevingswaarde van het Rijk, een gemeentelijke omgevingswaarde te stellen, in die gevallen dat de rijksomgevingswaarde daar ruimte voor laat, bijvoorbeeld vanuit het oogpunt van cumulatie. Naast de eventueel op te nemen omgevingswaarden kunnen in het omgevingsplan of de omgevingsverordening ook regels over activiteiten en over de toedeling van functies aan locaties (ook) worden gebaseerd op het gezondheidsbelang. Ten slotte zal de stelselherziening ook meer ruimte voor maatwerk bieden, ook dat biedt kansen voor het gezondheidsbelang. (...)

Daarnaast zijn er gezondheidsrisico’s waarvoor nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bestaan over welke van die risico’s nog acceptabel zijn of over de wijze van beperking van die risico’s. Dat geldt bijvoorbeeld voor de risico’s als gevolg van het spuiten van landbouwbestrijdingsmiddelen voor omwonenden en de verspreiding van sommige zoönosen en endotoxinen buiten het bedrijf. Er zijn op dit moment onvoldoende algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten om vanuit het Rijk met in heel Nederland algemeen toepasbare normen en regels te komen. Dit betekent echter niet dat bestuursorganen bij het nemen van besluiten in concrete situaties met deze gezondheidsrisico’s geen rekening kunnen of moeten houden. Zoals hiervoor is aangegeven dienen gezondheidsbelangen te worden meegewogen en kunnen adviezen bij deskundigen worden ingewonnen. De Omgevingswet biedt de ruimte om dit te vertalen in de wijze waarop functies aan locaties worden toegedeeld in het omgevingsplan, de in dat omgevingsplan op te nemen regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving, de inhoud van de provinciale omgevingsverordening of de door het bevoegd gezag aan een omgevingsvergunning te verbinden (maatwerk)voorschriften (waaronder omgevingsvergunningvoorschriften die verplichten tot het opstellen van protocollen hoe te handelen bij calamiteiten zoals overspills (...)). Dit biedt de gemeenten en de provincies, mits toereikend gemotiveerd, bijvoorbeeld mogelijkheden om uitbreiding van veehouderijen in te perken (...). Bij het vormgeven van de uitvoeringsregels zullen deze voorziene mogelijkheden nader worden uitgewerkt. (...)

Zonering of afstanden

De suggestie van de leden (...) dat op de Omgevingswet gebaseerde wettelijke regels over zonering het instrument bij uitstek zijn om de fysieke leefomgeving van mensen gezonder te maken, omarmt de regering slechts gedeeltelijk. Zonering tussen activiteiten met schadelijke emissies of gevolgen en gevoelige bestemmingen zoals woningen, scholen, ziekenhuizen en kantoren vindt al voor verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving plaats. Hierbij kan gedacht worden aan externe veiligheid en geluid. Die aspecten zullen in die AMvB’s onder de Omgevingswet eveneens door middel van afstanden worden geregeld. Afstanden zijn echter niet in alle gevallen de meest geschikte wijze om met gezondheidsrisico’s om te gaan. Dwingende regels over afstanden bieden geen oplossing als in besluitvorming meer gelijkwaardige belangen moeten kunnen worden gewogen en lokale afwegingen gewenst zijn. (...)

Voorzorg

(...) Uit recente jurisprudentie blijkt dat bestuursorganen, vooral de gemeenteraad bij het vaststellen van het bestemmingsplan in het besluit voorzorg kunnen toepassen. Wanneer dat niet slaagt bij de rechter, ligt dat meestal aan de onderbouwing van het besluit. Omdat de toepassing van het voorzorgbeginsel juist aan de orde is als er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bestaan waarop de overheid zich kan baseren, kan met een op de lokale situatie en het toegesneden besluit toegesneden motivering worden volstaan (...). Het inwinnen van hierop toegesneden adviezen van deskundigen zal kunnen bijdragen aan een meer succesvolle toepassing van het voorzorgbeginsel.

Uit de jurisprudentie blijkt dat de toepassing van voorzorgvoorschriften bij het toestaan van concrete initiatieven via maatwerkvoorschriften of vergunningsvoorschriften niet goed mogelijk is. Een voorbeeld hiervan zijn niet genormeerde risico’s zoals zoönosen en zendmasten (...). Er wordt gedacht aan versterking van de mogelijkheden van gemeenten met het oog op voorzorg. Insteek daarbij is dat gemeenten onder voorwaarden maatregelen kunnen treffen rondom (nog) niet genormeerde risico's. Dit wordt gedaan in de context van de mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgbeginsel (...). Deze komt er samengevat op neer dat het nemen van maatregelen op basis van voorzorg proportioneel en tijdelijk moet zijn en dat periodiek herijking moet plaatsvinden in het nieuwe stelsel op basis van onderzoeksresultaten. De regering zal in dit kader bezien hoe verder wordt omgegaan met bestaande pseudoregels voor onderwerpen als spuitzones (...) en hoogspanningslijnen. (...)

14.1.2 Artikel 1.3

De leden (...) zien verder een noodzaak tot het definiëren van het begrip «gezondheid» (...). Het is echter ongebruikelijk om in wetgeving begrippen te definiëren die gebruikt worden in dezelfde betekenis die ze in het normale spraakgebruik hebben. Ook in de huidige Wet milieubeheer en in wetten als de Arbeidsomstandighedenwet, de Gezondheidswet en de Wet publieke gezondheid wordt het begrip zonder definitie gebruikt. Een bekende definitie is overigens die uit het oprichtingsdocument van de Wereldgezondheidsorganisatie uit 1948: «Gezondheid is een toestand van volledig lichamelijk, geestelijk en maatschappelijk welzijn en niet slechts de afwezigheid van ziekte of andere lichamelijk gebreken.» Deze brede definitie maakt duidelijk dat de Omgevingswet en zijn uitvoeringsregelgeving slechts een bijdrage kan leveren aan het beschermen van de gezondheid.

De leden (...) vragen ook waarom de begrippen «activiteit» en «maatschappelijke functies» niet gedefinieerd zijn en hoe zich dit verhoudt tot de rechtsbescherming (...). Beide begrippen zijn nadrukkelijk niet beperkend bedoeld: regelgeving en besluitvorming op grond van de Omgevingswet kan gaan over alle menselijke activiteiten en over alle functies die de fysieke leefomgeving kan vervullen. Een eventuele begripsomschrijving zou dan ook zodanig veelomvattend zijn dat deze de praktijk niet meer houvast zou bieden dan het ongedefinieerde begrip. (...)

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

De leden (...) hebben vragen over het begrip «maatschappelijke functies» in relatie tot de belangenafweging bij besluitvorming. Zij vragen op welke wijze prioriteiten worden gewogen, wanneer maatschappelijke waarden boven economische waarden gaan, en wanneer waarden van burgers boven die van economie gaan.

Het maken van belangenafwegingen over activiteiten in de fysieke leefomgeving gebeurt in concrete besluiten, zoals besluiten over vergunningen, omgevingsplannen en projectbesluiten. Die belangenafweging maken bestuursorganen in het licht van het door henzelf geformuleerde beleid, met inachtneming van de beslisregels die in de uitvoeringsregelgeving plaats zullen krijgen. Die beslisregels zullen soms zo geformuleerd zijn dat bepaalde waarden – of dat nu maatschappelijke waarden zijn of economische waarden – in ieder geval in acht moeten worden genomen en dus «boven» andere waarden gaan. De voorkeur van de regering gaat er echter naar uit dat bestuursorganen zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid en daarbij behorende besluitmogelijkheden hebben. Zo kan gebiedsgericht, in samenspraak met belanghebbenden en lokaal democratisch bepaald, tot een optimale afweging van de belangen worden gekomen in het licht van de doelen van de wet.

Om de betekenis van «maatschappelijke functies» te verduidelijken is, mede naar aanleiding van de vraag van deze leden, het wetsvoorstel gewijzigd. De term, opgenomen in artikel 1.3, onder b, is bij de tweede nota van wijziging vervangen door de term «maatschappelijke behoeften». Daarmee wordt aangesloten bij het gebruik van «behoeften» in de definitie van duurzame ontwikkeling in het wetsvoorstel die is ontleend aan de Commissie-Brundlandt (de commissie gebruikt het woord «needs»). Met «maatschappelijke behoeften» wordt gedoeld op hetgeen de samenleving nodig heeft zoals voedsel, drinkwater, huisvesting, energie, riolering, gezondheidszorg, transport en recreatie. Daarnaast wordt met deze vervanging ook begripsverwarring voorkomen met de term «functie» in het begrip «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties».

(...)

De leden (...) willen weten of het wenselijk is een minimumbeschermingsniveau in de wet op te nemen. Met het wetsvoorstel wordt een breed scala van belangen behartigd, variërend van externe veiligheid, bescherming tegen overstroming en constructieve veiligheid tot «zachtere» belangen, zoals de bescherming van cultureel erfgoed en de kwaliteit van natuur en landschap. De huidige wet- en regelgeving op nationaal niveau voor de fysieke leefomgeving kent talloze bepalingen waarmee de genoemde uiteenlopende belangen tegen aantasting worden beschermd. Dat geldt evenzo voor de regelgeving van provincies, gemeenten en waterschappen. Het is naar het oordeel van de regering onmogelijk om voor al die belangen een minimumbeschermingsniveau in het wetsvoorstel op te nemen. (...) Er is op dit moment geen algemeen criterium op wetsniveau te formuleren waarin tot uitdrukking wordt gebracht wat de maximale invloed van alle (reguleerbare) factoren bij elkaar in de fysieke leefomgeving mag zijn die de gezondheid of veiligheid (kunnen) bedreigen. In het wetsvoorstel is daarom voorzien in de mogelijkheid – en voor veel aspecten een verplichting – dat op rijksniveau door middel van uiteenlopende bevoegdheden (het vaststellen van omgevingswaarden, instructieregels, algemene regels voor activiteiten enzovoort) de hoofdthema’s worden uitgewerkt om daarmee onderwerp-, aspect- en facetgericht een adequaat beschermingsniveau te bewerkstelligen. Die bij AMvB te stellen regels tezamen kunnen worden gezien als het door het Rijk gewaarborgde wettelijk minimum beschermingsniveau.

[Amendement (nr. 159)]

[Met dit amendement wordt de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu in de doelbepaling van de Omgevingswet opgenomen.]

De ambitie voor de fysieke leefomgeving, die is verwoord in artikel 21 van de Grondwet, krijgt met dit amendement een plaats in de doelbepaling van de Omgevingswet. Op deze manier wordt duidelijk dat de regels van de wet niet alleen worden gesteld met het oog op duurzame ontwikkeling maar ook met het oog op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze twee sociale grondrechten voor de huidige en toekomstige generaties worden geplaatst naast het begrip «duurzame ontwikkeling». De betekenis van dat begrip wordt daarmee meer gericht op het belang van toekomstige generaties, waarmee strakker wordt aangesloten op de definitie van de commissie-Brundtland die ook in het wetsvoorstel is opgenomen. Het verbeteren van de leefomgeving krijgt op deze manier een zichtbare plek in de doelbepaling van het wetsvoorstel.

Artikel 1.4 (verhouding tot andere wetgeving)

Tekst

Deze wet is niet van toepassing op onderwerpen met betrekking tot de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan, die bij of krachtens een andere wet uitputtend zijn geregeld, tenzij uit de bepalingen van deze wet anders blijkt.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Met artikel 1.4 wordt verduidelijkt dat de Omgevingswet het bestaan van een andere wet op het gebied van de fysieke leefomgeving respecteert. De hoofdregel die in dit artikel is vastgelegd impliceert dat de Omgevingswet terugtreedt als een andere wet op het gebied van de fysieke leefomgeving voorziet in een uitputtende regeling. Deze regel geldt niet ten aanzien van de bepalingen in de Omgevingswet die voorzien in de mogelijkheid tot afwijking of aanvulling van andere wetten. Onder meer kan hier worden genoemd de experimenteerbepaling van artikel 23.3 die het mogelijk maakt tijdelijk van bepalingen van de in het eerste lid van dat artikel genoemde wetten af te wijken.

Voor de materiële betekenis van artikel 1.4 is van belang dat de Invoeringswet Omgevingswet zal voorzien in intrekking van omgevingsrechtelijke wetten of de onderdelen daarvan die opgaan in de Omgevingswet.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De breedte van de Omgevingswet maakt dat het toepassingsgebied niet exclusief kan zijn. Binnen het toepassingsgebied zullen ook andere wetten blijven bestaan. Daarbij gaat het niet alleen om de in paragraaf 7.4 genoemde wetten die naar inzicht van de regering op een later moment in de Omgevingswet zullen worden ingebouwd. Zoals aangegeven in paragraaf 1.5 heeft het wetsvoorstel geen betrekking op de verhouding tussen de overheid en private actoren die publieke diensten verrichten, zoals spoorbedrijven, drinkwaterbedrijven en energiebedrijven. Ook blijven er in het eindbeeld van de regering wetten die bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving reguleren of specifieke belangen borgen. Voorbeelden zijn de Meststoffenwet, de Kernenergiewet en het deel van de Wet luchtvaart dat de geluidbelasting en de externe veiligheidsrisico’s van het luchtverkeer reguleert.

De Omgevingswet treedt terug als een specifieke wet voorziet in een uitputtende regeling. Dit is expliciet gemaakt in artikel 1.4, dat de lex-specialis-regel vastlegt. Onder het geldende recht bepaalt deze regel van ongeschreven recht de verhouding tussen algemene en bijzondere wetten. Meestal wordt dan uit de bedoeling van de wetgever, zoals verwoord in de memorie van toelichting, afgeleid of sprake is van een (uitputtend bedoelde) bijzondere wettelijke regeling die voorgaat boven een algemenere wet. In enkele wetten zijn de verhoudingen gedetailleerd uitgeschreven. Het brede toepassingsgebied van de Omgevingswet vormt aanleiding om deze regel wettelijk te verankeren.

Het wetsvoorstel biedt gezien het bovenstaande geen grondslag voor algemene regels op de onderwerpen over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan waarin specifieke wetten uitputtend voorzien. Ook kunnen in een omgevingsvergunning geen voorschriften worden gesteld over een onderwerp waarvoor een specifieke wet uitputtende regels stelt of waarvoor een specifieke vergunning of ontheffing vereist is (zoals de vergunning op grond van de Kernenergiewet).

Artikel 1.5 (toepassing in de exclusieve economische zone en internationaal)

Tekst

1. Deze wet is van toepassing in de exclusieve economische zone, met uitzondering van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c.

2. Een op grond van deze wet bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling gestelde regel is van toepassing in de exclusieve economische zone als dat bij die regel is bepaald.

3. Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, is ook van toepassing op in Nederland geregistreerde vaartuigen en luchtvaartuigen die zich buiten Nederland en de exclusieve economische zone bevinden.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikel 1.5 regelt de toepassing van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving in de exclusieve economische zone (EEZ). Op drie vergunningplichten na is de Omgevingswet van toepassing in de EEZ. In de EEZ is geen omgevingsvergunning vereist voor een bouwactiviteit, voor een afwijkactiviteit en voor een rijksmonumentenactiviteit. (...)

Op grond van het tweede lid moet in de betreffende algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling worden aangegeven welke bepalingen daarvan van toepassing zijn in de EEZ. Het derde lid bepaalt dat een omgevingsvergunning vereist kan zijn voor de stortingsactiviteit op zee voor Nederlandse vaartuigen en luchtvaartuigen die zich in de territoriale zee of exclusieve economische zone van een andere staat bevinden. Het derde lid is ontleend aan artikel 6.3, tweede lid, van de Waterwet.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De Noordzee kan worden ingedeeld in de territoriale zee (12-mijlszone) en de exclusieve economische zone. In de territoriale zee is de Omgevingswet volledig van toepassing. Slechts de eerste kilometer vanuit de kust is bestuurlijk ingedeeld in provincies en gemeenten. Buiten die strook worden alle relevante bevoegdheden van de Omgevingswet uitgeoefend door bestuursorganen van het Rijk.

In de exclusieve economische zone op de Noordzee heeft Nederland geen volledige rechtsmacht. Dit is vastgelegd in artikel 56 van het VN-Zeerechtverdrag. (...)

Voor algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die gebaseerd worden op de Omgevingswet geldt dat deze alleen van toepassing zijn in de exclusieve economische zone als dat in die maatregel of regeling uitdrukkelijk is bepaald. Het is daardoor mogelijk dat op grond van een artikel dat de grondslag vormt voor uitvoeringsregelgeving zowel regels worden gesteld die van toepassing zijn in de exclusieve economische zone, als regels die daar niet van toepassing zijn.

Binnen de exclusieve economische zone bevindt zich de aansluitende zone, van 12 tot 24 zeemijl van de kust. Het verdrag bevat voor deze zone enkele specifieke bepalingen voor de kuststaat, bijvoorbeeld op het gebied van monumenten. Deze specifieke bepalingen voor de aansluitende zone zijn niet van belang voor de toepassing van de Omgevingswet.

Het wetsvoorstel omvat naast grondslagen voor uitvoeringsregelgeving ook enkele meer directe bevoegdheden voor Ministers. Hoewel deze bevoegdheden niet nader zijn ingeperkt in het wetsvoorstel, zal een Minister zich er bij het toepassen van een bevoegdheid van moeten vergewissen dat hij binnen de grenzen van het zeerecht blijft.

Afdeling 1.3 Zorg voor de fysieke leefomgeving

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De algemene zorgplicht (afdeling 1.3 van het wetsvoorstel) houdt in dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. Deze zorgplicht bouwt voort op zorgplichten die in verschillende wetten zijn opgenomen (zoals in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 6.8 van de Waterwet en artikel 1a van de Woningwet). De functies van de zorgplicht zijn:

  • bewust maken van de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor de behartiging of het ontzien van bepaalde belangen,
  • bieden van een leidraad voor gedrag, wanneer geen concrete gedragsbepalingen voorhanden zijn of deze niet toereikend blijken,
  • bieden van een maatstaf voor de beoordeling van gedrag, en
  • bieden van een rechtvaardigingsgrond voor bestuursrechtelijke handhaving in gevallen van onmiskenbare strijd met de zorgplicht (vangnetfunctie).

Het is de verwachting dat de zorgplicht in de praktijk een beperkte, maar nuttige functie zal vervullen bij het waarborgen van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De vangnetfunctie van de voorgestelde zorgplicht en de ervaringen met de bestaande zorgplichten voor onderdelen van de fysieke leefomgeving in de huidige wetgeving, waarop in het wetsvoorstel is voortgebouwd, rechtvaardigen de verwachting dat van de artikelen 1.6 en 1.7 geen groter juridiserend effect zal uitgaan dan van de huidige zorgplichtbepalingen in afzonderlijke wetten. (...)

Als leidraad voor gedrag neemt een zorgplicht niet de plaats in van nader uitgewerkte regels in wetten, algemene maatregelen van bestuur, verordeningen, omgevingsplannen of vergunningvoorschriften. Dat zou weliswaar optisch leiden tot minder regels, maar het leidt uiteindelijk tot vergroting van rechtsonzekerheid en ontwikkeling van pseudoregelgeving. (…)

De artikelen 1.6 en 1.7 hebben een zeer brede reikwijdte en vormen een open norm. Daarom lenen de bepalingen zich niet voor strafrechtelijke handhaving. (…)

Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat deze artikelen de uit het burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid en ook de mogelijkheden van overheden om als rechtspersoon met gebruikmaking van het privaatrecht de naleving van rechtsregels te bevorderen, onverlet laten.

Artikel 1.6 (zorgplicht voor een ieder)

Tekst

Een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Artikel 1.6 van het wetsvoorstel bepaalt dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. (…)

De reikwijdte van de zorgplicht is gelijk aan de reikwijdte van het wetsvoorstel zoals deze wordt omschreven in de artikelen 1.2 en 1.3. Wel wordt de reikwijdte van de zorgplicht via de werking van artikel 1.4 begrensd door specifiekere regelgeving over de fysieke leefomgeving. Daarmee is de reikwijdte breder dan de reikwijdte van de zorgplichten van de huidige wetgeving. Ten eerste omvat de zorgplicht meer onderdelen van de fysieke leefomgeving: naast het milieu (Wet milieubeheer), bouwwerken (Woningwet), de bodem (Wet bodembescherming en Waterwet) en natte rijkswaterstaatswerken (Waterbesluit) geldt de zorgplicht van het wetsvoorstel ook voor infrastructuur en andere watersystemen. Op de tweede plaats is er een thematische verbreding. De zorgplicht voor bouwwerken omvat niet langer alleen de veiligheid en gezondheid – zoals in de huidige Woningwet – maar ook de omgevingskwaliteit van die bouwwerken. Tot slot dekt de zorgplicht de veiligheid van de fysieke leefomgeving in de volle breedte, terwijl op dit moment alleen een zorgplicht bestaat voor de veiligheid van bouwwerken en het milieu.

Eigen verantwoordelijkheid

De zorgplicht heeft allereerst een belangrijke signaalfunctie en is daarom opgenomen in het begin van het wetsvoorstel. De verantwoordelijkheid voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit is niet een exclusieve zaak van de overheid, maar ieders verantwoordelijkheid. Dat komt vooral tot uitdrukking in de positieve verplichting van artikel 1.6. Burgers, bedrijven en overheden die activiteiten uitvoeren of laten uitvoeren zijn in beginsel vrij te bepalen welke mate van zorg zij voldoende achten. Bedrijven kunnen dit bijvoorbeeld invullen via milieuzorgsystemen of, breder beschouwd, maatschappelijk verantwoord ondernemen (...)

De zorgplicht van artikel 1.6 heeft geen betrekking op overheidstaken en impliceert geen verplichting om hogere prestaties te leveren dan op grond van hoofdstuk 2 wordt geëist. De zorgplicht geldt overigens onverkort bij het feitelijke handelen van de overheid. (…)

Specifieke zorgplichten

Voor een aantal onderwerpen is een concretere omschrijving van de zorgplicht gewenst. Dat geeft degenen die activiteiten in de fysieke leefomgeving uitvoeren meer houvast over de inhoud van de zorgplicht. (...)

De specifieke zorgplichten zullen worden opgenomen in algemene maatregelen van bestuur. Ze kunnen worden gebaseerd op de grondslag voor algemene regels in artikel 4.3 van het wetsvoorstel. Daardoor is het volledige juridische kader voor algemene regels ook van toepassing op de specifieke zorgplichten. Zo zal een bevoegd gezag worden aangewezen op grond van paragraaf 4.1.3. Artikel 4.5 biedt de mogelijkheid te bepalen dat het bevoegd gezag de verplichtingen nader kan concretiseren door middel van een maatwerkvoorschrift. De grotere concreetheid van de specifieke zorgplichten maakt het mogelijk dat deze strafrechtelijk worden gehandhaafd in onmiskenbare gevallen, of wanneer een opgelegd maatwerkvoorschrift niet wordt nageleefd. Voorbeelden zijn de zorgplicht voor degene die een inrichting drijft (nu artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer) en de zorgplichten rond bouwwerken (nu artikel 1a van de Woningwet). Ook de strafrechtelijk handhaafbare zorgplicht voor bodem (nu artikel 13 van de Wet bodembescherming) kan bij de integratie van deze wet een plaats krijgen in een algemene maatregel van bestuur. Omdat de algemene zorgplicht en de specifieke zorgplichten elkaar aanvullen is onderstaande toelichting ook van toepassing op de specifieke zorgplichten. (...)

Vangnetfunctie

Het is niet mogelijk, noch wenselijk, alle theoretisch mogelijke activiteiten te reguleren. De algemene zorgplicht fungeert als vangnet. Het vangnet is vooral van belang bij activiteiten of gevolgen van activiteiten die onmiskenbaar in strijd zijn met de zorgplicht, maar die niet nader zijn gereguleerd omdat de wetgever ze niet heeft voorzien. Het kan bijvoorbeeld gaan om activiteiten die in Nederland nog niet voorkomen of om nieuwe technische ontwikkelingen die niet vergunningplichtig zijn en waarvoor de geldende algemene regels niet voldoen. Een ander voorbeeld zijn activiteiten die in het algemeen geen problemen veroorzaken en daarom niet zijn gereguleerd, maar die in specifieke gevallen onacceptabele gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. (...)

Als het bevoegd gezag constateert dat wordt gehandeld in strijd met de zorgplicht, kan het degene die de activiteit verricht aanspreken en een beroep doen op diens eigen verantwoordelijkheid, zo nodig onder aankondiging van vervolgstappen. Het bevoegd gezag kan samen met de initiatiefnemer concretiseren wat in het licht van de zorgplicht wordt verlangd en afspreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken tot een acceptabel niveau of ongedaan te maken en – als dat niet mogelijk is – om vast te stellen of de activiteit op de betrokken plaats redelijkerwijs nodig is. Dat zal meestal voldoende zijn als de initiatiefnemer onbewust schade veroorzaakt aan de fysieke leefomgeving. Waar nodig kan het bevoegd gezag direct handhavend optreden in situaties dat er onmiskenbare strijd is met de zorgplicht. Voorwaarde is dat degene die de activiteit verricht weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat concreet handelen of nalaten kan leiden tot nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving en dus weet of zou moeten weten dat hij daarmee handelt in strijd met de zorgplicht. Het bevoegd gezag kan – eventueel na een waarschuwing – een last afgeven waarin concreet staat aangegeven wat van betrokkene wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom of inzet van bestuursdwang (...). Deze last kan inhouden dat de werkzaamheden of activiteiten worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Heeft de betrokkene de schade al aangericht, dan kan worden gelast om herstelwerkzaamheden te verrichten.

In minder duidelijke gevallen is bestuursrechtelijke handhaving van de algemene zorgplicht alleen mogelijk als de overtreding voortduurt nadat eerst afspraken zijn gemaakt over de invulling van de zorgplicht. Op dat moment is er immers alsnog sprake van onmiskenbare strijd met de zorgplicht.

De artikelen 1.6 en 1.7 hebben een zeer brede reikwijdte en vormen een open norm. Daarom lenen de bepalingen zich niet voor strafrechtelijke handhaving. Een voorbeeld waar een bestuursrechtelijke punitieve sanctie op grond van artikel 1.6 aan de orde zou kunnen zijn is de situatie dat een professional nalaat te waarschuwen als hij ziet dat bij een activiteit van een ander een ongewoon voorval dreigt.

Artikel 1.7 (activiteit met nadelige gevolgen)

Tekst

Een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, is verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen,
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken,
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Artikel 1.6 van het wetsvoorstel bepaalt dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. In het meer concrete artikel 1.7 is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Voor zover dat niet mogelijk is, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

Van iemand die bedrijfsmatig activiteiten verricht, mag verwacht worden dat hij de mogelijke nadelige gevolgen van zijn activiteit voor de fysieke leefomgeving kent. Het gaat immers vaak om veel grootschaliger activiteiten dan activiteiten van burgers. Een bedrijf kan zich dus niet, althans minder dan een burger, beroepen op onwetendheid als het nalaat om preventief maatregelen te treffen om gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken, waardoor er eerder sprake kan zijn van strijd met de zorgplicht.

Naarmate de burger een activiteit op grotere schaal uitvoert, wordt zijn verantwoordelijkheid om zich in de nadelige gevolgen van die activiteit te verdiepen groter. Dat geldt ook voor activiteiten die afwijken van normale huishoudelijke werkzaamheden. Om in te gaan op het voorbeeld dat de leden gebruiken: als een hobbyist in zijn garage een motorblok volledig uit elkaar haalt en daarbij bijvoorbeeld professionele ontvetters gebruikt, is zijn verantwoordelijkheid om over de milieugevolgen daarvan na te denken groter dan die van iemand die bij het tankstation de daar gekochte koelvloeistof zelf in het reservoir giet.

[Memorie van antwoord (nr. E)]

De leden (...) stellen verschillende vragen over de beste beschikbare technieken (BBT). (...)

De regering onderschrijft dat toepassing van de beste beschikbare technieken (BBT) niet beperkt moet zijn tot bedrijven met bepaalde risico’s. De zorgplicht, opgenomen in artikel 1.7 van het wetsvoorstel, spreekt die gedachte ook uit. (...)

Het begrip beste beschikbare technieken, zoals dat in de richtlijn industriële emissies is omschreven, is een nadere uitwerking van de verplichting «alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken», afgestemd op het milieudomein.

Uit het feit dat het uitgangspunt dat degene die een activiteit verricht nadelige gevolgen moet voorkomen, of zoveel mogelijk beperken, in de zorgplicht is opgenomen, blijkt al dat de regering van mening is, dat de verantwoordelijkheid voor de toepassing van de beste beschikbare technieken om het milieu beschermen primair ligt bij degene die de activiteit uitvoert. Bij uitwerking en toepassing van regels neemt de overheid de verantwoordelijkheid op zich om dit uitgangspunt in de algemene rijksregels te vertalen naar concrete verplichtingen als doelvoorschriften en middelvoorschriften. Artikel 4.22 van het wetsvoorstel geeft daartoe voor de milieubelastende activiteiten ook een expliciete opdracht, door te bepalen dat de algemene rijksregels er in ieder geval toe moeten strekken dat beste beschikbare technieken worden toegepast.

Artikel 1.8 (verhouding tot specifieke regels)

Tekst

Aan de verplichtingen, bedoeld in de artikelen 1.6 en 1.7, wordt in ieder geval voldaan, voor zover bij wettelijk voorschrift of besluit specifieke regels zijn gesteld met het oog op de doelen van de wet, en die regels worden nageleefd.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel wordt de verhouding tussen de zorgplichten in de artikelen 1.6 en 1.7 tot andere regels of voorschriften die over een activiteit met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn gesteld, verduidelijkt. Het voorziet erin dat voor zover met betrekking tot een activiteit met het oog op die doelen andere, meer specifieke regels gelden die worden nageleefd, daarmee ook is voldaan aan de zorgplichten. Die specifieke regels moeten zijn gesteld “bij wettelijk voorschrift of besluit». Hiertoe behoren alle specifieke regels of voorschriften die zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of krachtens een andere wet of in autonome regelgeving van decentrale overheden. De specifieke regels kunnen ook een meer specifieke zorgplicht inhouden.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Artikel 1.8 brengt de lex-specialis-regel tot uitdrukking: de specifieke regel gaat voor op de algemene regel. De wettelijke zorgplicht treedt terug als over een activiteit met het oog op een bepaald belang specifieke zorgplichten bestaan of specifieke regels of voorschriften zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of krachtens een andere wet of in decentrale regelgeving. Redelijkerwijs kan er immers geen sprake zijn van handhaving van de zorgplicht als iemand zich houdt aan de regels of voorschriften die de overheid heeft gesteld voor zijn activiteit. Dat geldt ook als deze regels of voorschriften zijn gesteld door decentrale overheden. Als bijvoorbeeld een gemeente een activiteit heeft gereguleerd via een verbod of vergunningplicht, en daarbij bepaalde gevallen heeft vrijgesteld van het verbod of vergunningplicht, dan kan die activiteit plaatsvinden binnen die regels, en kunnen omwonenden in gangbare situaties geen (succesvol) verzoek doen tot handhaving van naleving van de zorgplicht.

Tot de specifieke regels die leiden tot het terugtreden van de algemene zorgplichten behoren ook de hiervoor genoemde specifieke zorgplichten. Voorzien is dat voor onderwerpen die in belangrijke mate door rijksregelgeving worden gestuurd, zoals bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten, dergelijke specifieke zorgplichten zullen gelden. Deze specifieke zorgplichten hebben een brede reikwijdte en omvangrijke doelgroep. Daardoor worden belangrijke onderwerpen onttrokken aan de werking van de algemene zorgplicht: de specifieke zorgplicht neemt deze rol over. Wel blijft de algemene zorgplicht gelden voor anderen dan de normsubjecten van dergelijke specifieke zorgplichten. Zo is het goed denkbaar dat een specifieke zorgplicht alleen gericht is tot de initiatiefnemer van een activiteit; de algemene zorgplicht blijft dan van belang voor derden.

Ook algemene regels met het oog op een specifiek belang en vergunningvoorschriften leiden tot het terugtreden van de algemene zorgplicht. Dat terugtreden is zeer specifiek. Als een aspect uitputtend is geregeld, is de zorgplicht niet van toepassing. Het feit dat over een activiteit met het oog op een bepaald belang een regel is gesteld, maakt echter niet dat deze activiteit geheel aan de zorgplicht wordt onttrokken. Vaak is van een activiteit immers maar een deelaspect gereguleerd omdat dit aspect in de praktijk wel eens problemen oplevert. Voor andere aspecten, die zelden problemen veroorzaken, geldt de zorgplicht onverkort.

De aard van de bepalingen in andere wetten, uitvoeringsregelgeving of decentrale regelgeving bepaalt de gevolgen voor de werking van de zorgplicht:

  • Sommige algemene regels of voorschriften gaan over een specifieke feitelijke handeling. Door die na te leven wordt voldaan aan de zorgplicht voor die feitelijke handeling. (...)
  • Andere algemene regels of voorschriften omvatten een uitputtend bedoeld pakket aan doel- of middelvoorschriften gericht op een specifieke activiteit in verband met een specifiek belang. Door die regels na te leven wordt voldaan aan de zorgplicht voor zover het die activiteit en dat belang betreft. (...)
  • Een derde type regels dat van belang is voor de toepassing van de zorgplicht is de vrijstelling: het bestuur is zich bewust van de mogelijke gevolgen van de activiteit en heeft daarom algemene regels of een vergunningvereiste ingesteld, maar heeft welbewust gekozen om deze niet te laten gelden voor bepaalde gevallen. Vaak gaat het dan om kleinere gevallen of specifieke doelgroepen waarvan de activiteiten in het algemeen geen onacceptabele gevolgen voor de fysieke leefomgeving veroorzaken. Omwille van de rechtszekerheid kan de zorgplicht niet worden ingeroepen in de gangbare situaties die bij het stellen van de regels zijn voorzien.

Hoofdstuk 2 Taken en bevoegdheden van bestuursorganen

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel bevat bepalingen over de taken en bevoegdheden van de overheid op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het deelt specifieke taken toe aan gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk. Het bevat bepalingen over omgevingswaarden, instructieregels en instructies waarmee de provincies en het Rijk de doorwerking van hun beleid voor de fysieke leefomgeving kunnen vormgeven. Tot slot bevat het enkele bepalingen over bijzondere bevoegdheden voor het beheer van de fysieke leefomgeving.

Afdeling 2.1 Algemene bepalingen

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Artikel 21 van de Grondwet draagt de overheid op om te zorgen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze zorg is een collectieve taak van alle bestuursorganen gezamenlijk. Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel bevat algemene bepalingen over de behartiging van die taak en bepalingen over de organisatie van de overheidstaken, waarbij taken en bevoegdheden aan de verschillende bestuursorganen worden toegedeeld. Uitgangspunt bij de toedeling van taken is subsidiariteit. Voor facultatieve («kan») bevoegdheden van een bestuursorgaan van een provincie of het Rijk geldt daarom dat deze alleen kunnen worden ingezet als dat vereist is met het oog op een provinciaal of nationaal belang dat niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of als dat nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden of de naleving van een internationaalrechtelijke verplichting. Voor de op grond van de voorgestelde wet verplichte uitvoering van bevoegdheden of taken is deze afweging al op het niveau van de formele wet gemaakt. Als de wetgever de afweging heeft gemaakt hoeft de subsidiariteitsafweging niet meer gemaakt te worden bij de uitoefening van die taken en bevoegdheden.

De regeling van taken en bevoegdheden in het wetsvoorstel is gebaseerd op de bestaande taakverdeling in de fysieke leefomgeving. Voor tastbare componenten zoals het watersysteem en infrastructuur is deze taakverdeling scherp vastgelegd omwille van de noodzakelijke afbakening tussen algemeen en functioneel bestuur. Voor andere opgaven, die zich niet houden aan lokale of regionale grenzen, is sprake van co-actorschap van meerdere overheden en een coördinerende taak voor de Minister, zoals bij luchtkwaliteit. De bestuurlijke taakverdeling rond luchthavens, wegen en spoorwegen wordt overigens bepaald in de relevante sectorwetten; de Omgevingswet is hier volgend. (…)

[Nader rapport (nr. 4)]

Voor de onderlinge taakverdeling over de verschillende bestuurslagen geldt binnen ons staatsrechtelijk bestel het uitgangspunt dat de beleidsbepaling en -uitvoering in handen is van het daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Daarbij geldt voor de relatie Rijk – provincie – gemeente een subsidiariteitsbeginsel dat is verwoord in de Provinciewet (artikel 115, tweede lid) en de Gemeentewet (artikel 117, tweede lid). Dit subsidiariteitsbeginsel houdt in dat indien een onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd, dit gedaan kan worden door de provincie of het Rijk. Voor het regionale waterbeheer geldt op grond van de Waterschapswet dat deze taak is belegd bij de waterschappen, organisaties van functioneel bestuur.

Het meest geschikte niveau voor de beleidsbepaling en beleidsuitvoering is in beginsel de gemeente als het gaat om ontwikkelingen die passen bij de aard en schaal van de gemeente. Die voorkeur voor het decentrale niveau houdt onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij de normstelling en uitvoering rekening te houden met gebiedseigen relevante feiten en omstandigheden. Daarmee hebben ze vaak ook meer mogelijkheden tot het maken van integrale afwegingen. Dit sluit bovendien aan bij het Europees handvest inzake lokale autonomie van de Raad van Europa. Het Rijk en de provincies respecteren dit door uit te gaan van het subsidiariteitsbeginsel «decentraal, tenzij». Het wetsvoorstel is vanuit dit beginsel opgebouwd. Het betekent dat de gemeente als eerste «aan de lat staat» bij het (doen) realiseren van de maatschappelijke doelen die in artikel 1.3 van het wetsvoorstel zijn opgenomen. Dit element is expliciet in artikel 2.3 verwoord. (...)

Het is niet mogelijk om op voorhand voor alle gevallen vast te stellen welk bestuursorgaan waarvoor verantwoordelijk moet zijn. Dit is deels ook afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. In veel gevallen kan het subsidiariteitsbeginsel daarom pas worden toegepast bij het uitoefenen van een bevoegdheid door het Rijk of de provincie. Artikel 2.3 bevat daartoe de door het Rijk of de provincie te maken subsidiariteitsafweging.

Artikel 2.1 (uitoefening taken en bevoegdheden)

Tekst

1. Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld.

2. Het bestuursorgaan houdt daarbij rekening met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

3. Bij de op grond van deze wet gestelde regels kan de toepassing van het eerste en tweede lid worden uitgewerkt of begrensd. Deze uitwerking of begrenzing kan in ieder geval betrekking hebben op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. het beschermen van de gezondheid,
c. het beschermen van het milieu,
d. het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening,
e. het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden,
f. het behoud van cultureel erfgoed,
g. het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed,
h. de natuurbescherming,
i. het tegengaan van klimaatverandering,
j. de kwaliteit van bouwwerken,
k. de evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
l. het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten,
m. het beheer van infrastructuur,
n. het beheer van watersystemen,
o. het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen,
p. het beheer van natuurlijke hulpbronnen,
q. het beheer van natuurgebieden,
r. het gebruik van bouwwerken,
s. het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen.

4. Bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in ieder geval rekening gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste en tweede lid

Het eerste lid bepaalt dat de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen geschiedt met het oog op de maatschappelijke doelen waarop het wetsvoorstel gericht is. Daarbij staan de samenhang en samenhangende benadering voorop. Het vereiste van samenhang houdt in dat alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving (hierna: fysieke leefomgeving) en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen gezamenlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid. Het voorgestelde tweede lid brengt dit tot uitdrukking. Daarbij is vanzelfsprekend ruimte voor een onderlinge weging van de verschillende belangen. Dit is bij uitstek een bestuurlijke afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan worden toegekend dan aan een ander belang. Het begrip «betrokken belangen» in het tweede lid omvat overigens niet alleen de belangen van burgers en bedrijven, maar ook de belangen die andere overheidsorganen gelet op de aan hun toevertrouwde taken moeten behartigen. Bestuursorganen moeten bij de voorbereiding van een besluit of de voorbereiding of verantwoording van een taak of maatregel gemotiveerd rekenschap geven van deze belangenafweging. Dit sluit aan bij het geldende algemene bestuursrecht.

Het laatste zinsdeel van het eerste lid laat overigens wel ruimte om de uitoefening van taken en bevoegdheden niet altijd gericht te laten zijn op alle doelen uit artikel 1.3. Bij die taken en bevoegdheden kunnen daarvoor specifieke regels worden gesteld. Een voorbeeld waarbij dit geldt zijn de gedoogplichten, waarvoor in artikel 10.11 de toepassingscriteria zijn vastgelegd.

In het licht van het brede spectrum aan belangen die aan de orde zijn in het wetsvoorstel is in het eerste lid tot uitdrukking gebracht dat de functionele begrenzingen van de uitoefening van bevoegdheden en taken van de waterschappen, zoals neergelegd in de Waterschapswet, onverlet blijven.

Derde lid

De maatschappelijke doelen van de wet omvatten verschillende aspecten. Niet elke taak- of bevoegdheidsuitoefening is per definitie op alle aspecten gericht. De plaatsing van een dakkapel bijvoorbeeld of de verplaatsing van een duiker is van een andere orde dan de ontwikkeling van een binnenstedelijk gebied of een mainport. Op grond van het derde lid kunnen de onderdelen, aspecten of belangen worden geduid en begrensd, in ieder geval met het oog op de in dat lid opgenomen onderwerpen. Het betreft hier veelal de in nu geldende wetgeving geregelde onderwerpen en doeleinden. Voor de uitleg van de in het derde lid genoemde aspecten wordt continuïteit beoogd ten opzichte van de huidige wetgeving. Deze zijn abstract omschreven in de vorm van een doeleinde (“met het oog op”). Als er in de wet is bepaald dat met het oog op het waarborgen van de veiligheid regels kunnen worden gesteld betekent dat dat bij die regels kan worden bepaald wat een aanvaardbaar veiligheidsniveau is. Het waarborgen van de veiligheid is een begrenzing van het doel waarvoor de regels worden gesteld. De wet schrijft daarmee geen veiligheidsniveau voor.

Op verschillende plaatsen is in het wetsvoorstel nader geduid welke aspecten een rol spelen bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden. De uitwerking of begrenzing kan van belang zijn in verband met de rechtszekerheid, uitvoerbaarheid of met het oog op Europeesrechtelijke verplichtingen. Een voorbeeld hiervan is een gebonden toestemming waarvoor specifieke beoordelingsregels gelden, zoals een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Voorspelbaarheid en rechtszekerheid rechtvaardigen voor deze vergunningen daarop toegesneden beoordelingsregels, gericht op onder meer het waarborgen van de veiligheid en de kwaliteit van bouwwerken. Daarnaast kan de aanduiding van te betrekken aspecten wenselijk zijn met het oog op specifieke beheertaken, wegens de daarbij betrokken specifieke belangen en de bekostiging daarvan, bijvoorbeeld uit heffingen. Dit vergt een zorgvuldige motivering. Ook met het oog op de implementatie van Europeesrechtelijke en andere internationale verplichtingen kunnen uitdrukkelijk op bepaalde aspecten toegesneden rechtsgrondslagen van belang zijn.

De aspecten, genoemd in het derde lid, zijn niet wederzijds uitsluitend maar hebben vaak een bepaalde overlap. Zo is het beschermen van het milieu een breed begrip, dat ook (elementen van) bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid en het tegengaan van klimaatverandering omvat. In het wetsvoorstel is steeds gestreefd naar een zo concreet mogelijke formulering van de bij een bepaalde taak of bevoegdheid te betrekken aspecten. In verschillende artikelen zijn die aspecten nog concreter gemaakt dan in de opsomming van het derde lid (bijvoorbeeld: het beschermen van het mariene milieu), of zijn aanvullende specifieke aspecten opgenomen (zoals het beschermen tegen wateroverlast).

Het behoud van cultureel erfgoed, genoemd in onderdeel e [f], heeft een bredere betekenis dan het bieden van (wettelijke) bescherming. Het houdt bijvoorbeeld ook in het behouden van cultureel erfgoed door er feitelijk rekening mee te houden bij het beheer of gebruik van de fysieke leefomgeving.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Gemeenten, waterschappen (met inachtneming van de Waterschapswet), provincies en het Rijk zijn allen belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. Die overheidszorg voor de fysieke leefomgeving krijgt vorm door het uitoefenen van taken en bevoegdheden door de bestuursorganen en openbare lichamen of onder hun verantwoordelijkheid door andere organisaties of personen. Die kernopdracht is geformuleerd in artikel 2.1, eerste lid, van het wetsvoorstel. (...) Die taken en bevoegdheden worden daarbij uitgevoerd met oog voor de onderlinge samenhang van de relevante onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Het wetsvoorstel bewerkstelligt hiermee een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving en doorbreekt daarmee de kaders en sectoren die de huidige omgevingsrechtelijke wetgeving kenmerken. Integrale omgevingszorg is dus het uitgangspunt.

Toch is het soms nodig om een begrenzing aan te brengen in de belangen en aspecten die een bestuursorgaan moet afwegen of bij een besluit moet betrekken. Dit is vooral van belang voor het formuleren van de beoordelingsaspecten voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Bijvoorbeeld: bij een aanvraag voor het plaatsen van een bouwwerk dat is voorzien in het omgevingsplan kan de afweging beperkt blijven tot de kwaliteit van dat bouwwerk en hoeven andere zijdelingse of ver weg gelegen belangen niet aan de orde te komen. Artikel 2.1 biedt daarom de ruimte om in de wet zelf, de uitvoeringsregelgeving en decentrale regelgeving het beoordelingskader voor besluiten te verbijzonderen. Dit maakt maatwerk mogelijk en voorkomt onnodige bestuurlijke lasten en problemen in de uitvoering.

[Amendement (nr. 103)]

[Met dit amendement wordt lid 3, onderdeel d, toegevoegd.]

Het artikel bevat een uitgebreide opsomming van diverse belangen, maar daarin ontbreekt het belang van de bescherming van de drinkwatervoorziening. De Drinkwaterwet, maar ook de Europese Drinkwaterrichtlijn, vergt dat bestuursorganen zorgen voor het veiligstellen van een duurzame drinkwatervoorziening. Dit betekent dat dit belang volwaardig moet worden meegenomen door bestuursorganen bij besluiten over ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving.

[Amendement (nr. 118)]

[Met dit amendement wordt lid 3, onderdeel g, toegevoegd.]

Dit amendement regelt dat waar regels (kunnen) worden gesteld inzake cultureel erfgoed eveneens regels (kunnen) worden gesteld inzake werelderfgoed, en wel met het oog op de bescherming van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed.

[Amendement (nr. 150)]

[Met dit amendement wordt lid 4 toegevoegd.]

Dit amendement regelt dat bij de evenwichtige toedeling van functies van locaties in ieder geval rekening wordt gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid.

[Amendement (nr. 157)]

[Met dit amendement wordt lid 3, onderdeel s, toegevoegd.]

Dit amendement strekt ertoe te bevorderen dat de openbare delen van de fysieke leefomgeving ook toegankelijk zijn voor personen met een handicap. Mensen met een beperking bevinden zich niet alleen in woningen en gebouwen, maar moeten zich ook daartussen kunnen voortbewegen. (...)

Het artikel bevat een uitgebreide opsomming van diverse belangen, maar daarin ontbreekt het belang van het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte. Onderdeel I voegt dit belang aan die opsomming toe.

Artikel 2.2 (afstemming en samenwerking)

Tekst

1. Een bestuursorgaan houdt bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet rekening met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en stemt zonodig met deze andere bestuursorganen af.

2. Bestuursorganen kunnen taken en bevoegdheden gezamenlijk uitoefenen. Daarbij wordt niet voorzien in een overdracht van taken of bevoegdheden.

3. Een bestuursorgaan treedt bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden slechts in de taken en bevoegdheden van een ander bestuursorgaan voor zover dat nodig is voor de uitvoering van zijn eigen taken en bevoegdheden.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Met de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving zijn diverse overheden en bestuursorganen belast. Veelal is sprake van een gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan (co-actorschap). De eis dat de zorg ook in (inhoudelijke) samenhang plaatsvindt, volgt uit artikel 1.3 in samenhang met artikel 2.1, tweede lid. Het eerste lid van artikel 2.2 regelt dat bestuursorganen met elkaars verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving rekening houden. Dit vormt een uitwerking van de algemene verplichting van artikel 2.1 tot samenhangende overheidszorg. Dit vervangt deels bestaande verplichtingen tot rekening houden met belangen waar andere besturen voor verantwoordelijk zijn (zoals momenteel in artikel 3.8 van de Waterwet) en voorziet daarnaast in een algemene en aanvullende verplichting voor die gevallen waarin geen sprake is van een specifieke wettelijke verplichting tot het vragen om of rekening houden met een advies. In zekere zin is hierbij sprake van een externe integratie van domeinbelangen en een meer gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de overheidssector als geheel.

Artikel 2.2 is vooral een bestuurlijk beginsel en opdracht aan het bestuur. Het artikel beoogt niet een verdergaande juridisering of uitbreiding van aansprakelijkheid. De algemene bepaling in het eerste lid voorkomt de noodzaak om elders in de wet of op de wet gebaseerde uitvoeringsregelingen uitgebreide afstemmingsbepalingen op te nemen. Een goed voorbeeld van het rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuurorganen is het al in een vroeg stadium voeren van overleg tussen het gemeentebestuur en de waterbeheerder als een wijziging van een omgevingsplan aan de orde is. Ook kan genoemd worden het kennis nemen van het beleid en de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving die andere bestuursorganen in hun schriftelijke openbare documenten zoals omgevingsvisies of programma’s hebben geformuleerd en deze afwegen ten opzichte van de andere betrokken belangen bij de uitoefening van een taak of een bevoegdheid.

De open formulering voorkomt onnodige bureaucratie. De verplichting is aan te merken als inspanningsverplichting. Dit ligt besloten in de formulering: rekening houden met. Daaruit volgt dat de verplichting haar begrenzing vindt in wat redelijkerwijs uitvoerbaar en financieel haalbaar is en ook niet (significant) ten koste gaat van het door dat bestuur of bestuursorgaan te behartigen belang. Er kan met andere woorden gemotiveerd en tot op zekere hoogte voorbij worden gegaan aan die andere belangen met een beroep op het gewicht van het «eigen» te behartigen belang of de kosten of haalbaarheid van het rekening houden met andere belangen, maar dit heeft zijn grenzen. Bij een evident voorbijgaan aan die belangen, zonder toereikende motivering, kan de vraag aan de orde komen in hoeverre sprake is van bestuurlijke onzorgvuldigheid. Op grond van artikel 3:2 Awb heeft een bestuur de verplichting om actief te inventariseren welke belangen bij een taak of bevoegdheid zijn betrokken. In de toelichting op een besluit of bij de verantwoording van de uitoefening van een taak dient te worden gemotiveerd op welke wijze aan de belangeninventarisatie en het rekening houden met uitvoering is gegeven.

Tweede lid

Er zijn veel voorbeelden waar behoefte is aan een gezamenlijk besluit, van omgevingsvisie, programma, omgevingsverordening of omgevingsplan (bijvoorbeeld instructieregels voor waterschappen waarvan het beheergebied in meerdere provincies ligt, of gebiedsontwikkeling die op het grondgebied van meerdere gemeenten plaatsvindt). Het tweede lid voorziet in een mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening. Het gaat daarbij niet om (extra) besluiten over de uitoefening van bevoegdheden of taken, maar om het gezamenlijk nemen van één besluit of het gezamenlijk uitvoeren van één taak met betrekking tot het gemeenschappelijke grondgebied. Er vindt daarbij geen overdracht van bevoegdheid plaats. De voorgestelde regeling sluit aan op het toenemende belang van een integrale aanpak op meerdere bestuurlijke niveaus (co-actorschap) en neemt onduidelijkheid weg of gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening wel mogelijk is.

De bevoegdheid tot het nemen van een gezamenlijk besluit of een gezamenlijke taakuitoefening is te onderscheiden van de mogelijkheden tot samenwerking en bevoegdheidsoverdracht waarin de Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet. De bevoegdheid uit dit artikellid onderscheidt zich van de samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen doordat het gaat om het gezamenlijk nemen van één besluit of het gezamenlijk uitoefenen van één taak. Daarnaast is er op grond van dit artikel ook geen sprake van overdracht van taken of bevoegdheden zoals dat op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen aan een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan mogelijk is.

Ook dient van deze mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening onderscheiden te worden de mogelijkheid die artikel 2.8 aan de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en provinciale staten biedt tot delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten. Hierbij is wel sprake van overdracht van de bevoegdheid.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De fysieke leefomgeving houdt niet op bij de grens van een gemeente, waterschap of provincie. Besluiten binnen de ene gemeente kunnen gevolgen hebben voor andere gemeenten, of het nu gaat om woningbouw, bedrijfsterreinen, luchtkwaliteit of natuurbehoud. Water verplaatst zich via watersystemen op of onder de grond dwars door grenzen van gemeenten, provincies en waterschappen. Ingrepen in het watersysteem kunnen gevolgen hebben voor andere aspecten van de fysieke leefomgeving en daarmee raken aan de verantwoordelijkheden van andere overheden en zo de functionele verantwoordelijkheid van de waterbeheerder overstijgen. Veel opgaven kunnen alleen worden opgelost met een integrale aanpak op meerdere niveaus. De thema’s lucht-, bodem- en waterverontreiniging zijn daarvan een voorbeeld. Vraagstukken zoals bevolkingsgroei en -krimp, en herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen vergen regionale antwoorden. De overheidszorg kan eigenlijk alleen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van beleid en afstemming van besluiten en feitelijke handelingen. De overheidsinstanties staan met elkaar voor een doelmatige en doeltreffende bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Zij zijn daarvoor gezamenlijk verantwoordelijk en dienen dit gezamenlijk op te pakken. In één woord: co-actorschap.

Dit sluit aan bij de constitutionele inrichting van het openbaar bestuur in ons land waarin gelijkwaardigheid van de bestuursorganen is verankerd. Nederland kent geen hiërarchie van bestuurslagen. Het bestuur op nationaal niveau is niet hoger of meer democratisch gelegitimeerd dan dat op decentraal niveau. Vandaar ook het algemene beleidsstreven naar samenwerking om op die manier tot grotere effectiviteit en kwaliteit te komen. (...)

De vrij algemene formulering van artikel 2.2 is erop gericht onnodige bureaucratie te voorkomen en bestuursorganen de ruimte te bieden voor maatwerkoplossingen. De verschillende overheden kunnen deze afstemming dan ook op veel verschillende manieren vorm geven. Overheden kunnen bijvoorbeeld ter behartiging van een of meer bepaalde belangen tot een meer of minder vergaande samenwerking komen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Samenwerken kan ook op een andere manier, zoals via privaatrechtelijke samenwerkingsvormen (stichting, besloten vennootschap) of privaatrechtelijke overeenkomsten. Overheden kunnen gezamenlijk een gemeenschappelijk orgaan of openbaar lichaam in het leven roepen of convenanten en bestuursovereenkomsten zoals een waterakkoord sluiten, maar ook op een andere manier afspreken dat zij hun beleid of besluitvorming afstemmen. Ook kunnen zij in het kader van het co-actorschap een gezamenlijk besluit nemen. Deze figuur is in artikel 2.2, tweede lid, opgenomen. Deze bepaling maakt het mogelijk dat bestuursorganen bijvoorbeeld samen een omgevingsvisie, een programma of een verordening vaststellen. Het is een verbreding van de mogelijkheden die nu in de Waterschapswet en de Wet ruimtelijke ordening zijn opgenomen voor specifieke besluiten.

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

De stelselherziening omgevingsrecht gaat uit van onderling vertrouwen en transparantie tussen de te onderscheiden overheidsinstanties. Om die reden wordt zeer terughoudend omgegaan met het juridisch verplichten van overleg tussen overheden. Dat betekent echter niet dat het wetsvoorstel niets zegt over de wenselijkheid van overleg en afstemming tussen de verschillende met de zorg voor de fysieke leefomgeving belaste bestuursorganen. In artikel 2.2 is opgenomen dat de bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden. Dit rekening houden krijgt vorm door kennis te nemen van elkaars beleid en regelgeving en door daarover het gesprek aan te gaan en in gesprek te blijven. Hierbij is bewust gekozen voor een vrij algemene formulering die erop is gericht om onnodige bureaucratie te voorkomen en bestuursorganen de ruimte te bieden voor maatwerkoplossingen bij de onderlinge afstemming en samenwerking.

[Amendement (nr. 35)]

[Met dit amendement wordt lid 3 toegevoegd]

Met dit amendement wordt een lid toegevoegd aan artikel 2.2. In dit lid wordt tot uitdrukking gebracht het principe van de «minst belastende interventie», op het moment dat bestuursorganen in de bevoegdheden van andere bestuursorganen treden. Dit is een verdere uitwerking van het principe «decentraal tenzij» wat al in de wet wordt geregeld (onder andere artikel 2.3).

Bestuursorganen moeten bij het uitoefenen van hun taken en bevoegdheden niet onnodig in de taken of bevoegdheden van andere bestuursorganen treden. Dat wordt geregeld met het nieuwe derde lid. Zo is bijvoorbeeld voorstelbaar dat bij het vaststellen van instructieregels waar mogelijk met zo open mogelijke formuleringen wordt gewerkt. De gemeente c.q. de provincie heeft dan zelf de mogelijkheid om invulling te geven aan deze open formulering en heeft daarbij afwegingsruimte, terwijl het doel achter de instructieregel wel wordt bereikt.

[Amendement (nr. 37)]

Met dit amendement wordt in lid 1 de afstemming tussen bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden expliciet in de wet vastgelegd.]

Uit artikel 2.2, eerste lid, volgt al dat bestuursorganen rekening houden met de belangen van andere bestuursorganen. Impliciet volgt hieruit dat overleg tussen bestuursorganen nodig is. Dit amendement maakt dit overleg om af te stemmen expliciet.

Wetstechnisch wordt dit vormgegeven door aan artikel 2.2, eerste lid, een zinsnede toe te voegen.

[Memorie van antwoord (nr. E)]

De leden (...) vragen (...) welke betekenis moet worden toegekend aan artikel 2.2, derde lid, van het wetsvoorstel in relatie met artikel 2.3 van het wetsvoorstel.

Artikel 2.2 van het wetsvoorstel gaat over de minst belastende interventie en artikel 2.3 over subsidiariteit. Het derde lid van artikel 2.2 is bij amendement aan het wetsvoorstel toegevoegd. (…)

De betekenis van artikel 2.2, derde lid, in verhouding tot artikel 2.3 is dat dit het beginsel van de «minst belastende interventie» dat al in artikel 2.3 van het wetsvoorstel was vervat expliciet maakt. (…) Met het in artikel 2.3 vervatte beginsel van proportionaliteit is door de regering dus hetzelfde resultaat beoogd als de opstellers van het amendement met het beginsel van minst belastende interventie beogen.

De werking van het in het derde lid van artikel 2.2 opgenomen beginsel van «minst belastende interventie» is wel anders en breder dan het in artikel 2.3 vervatte subsidiariteitsbeginsel en proportionaliteitsbeginsel. Artikel 2.3, tweede en derde lid, geldt alleen voor taken en bevoegdheden waarvoor dat expliciet is bepaald, artikel 2.2 geldt in alle gevallen. Artikel 2.2, derde lid, heeft daarmee net als het eerste lid van dat artikel het karakter van een bestuurlijk beginsel. (…) De werking van artikel 2.2, derde lid, is verder niet beperkt tot de bestuursorganen van de provincies en het Rijk. Dit bij amendement aan het wetsvoorstel toegevoegde artikellid heeft ook betekenis voor de bestuursorganen van de gemeenten en waterschappen. Ook zij dienen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden zo min mogelijk te treden in de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Dit betekent voor gemeenten bijvoorbeeld dat zij hun taak tot het behoeden van de staat en werking van de openbare wegen in hun gemeente, op zodanige manier uitoefenen dat het waterschap, de provincie en het Rijk niet worden belemmerd om hun taak tot het behoeden van de staat en werking van de wegen die bij hen in beheer zijn goed uit te oefenen.

Artikel 2.3 (algemene criteria verdeling van taken en bevoegdheden)

Tekst

1. De uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet wordt overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld.

2. Een bestuursorgaan van een provincie oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig is:
a. met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of
b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.

3. Een bestuursorgaan van het Rijk oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig is:
a. met het oog op een nationaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of
b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.

4. Bestuursorganen van het Rijk oefenen ook de taken en bevoegdheden uit voor het niet provinciaal en gemeentelijk ingedeelde gebied.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel geeft de algemene staatsrechtelijke beginselen van decentralisatie en subsidiariteit concreet vorm. De integrale overheidszorg voor de fysieke leefomgeving ligt in eerste instantie bij de gemeenten en vervolgens bij de provincie en het Rijk (...).

Het eerste lid brengt tot uitdrukking dat, tenzij daarover andere regels zijn gegeven (bij deze of een andere wet), het gemeentebestuur als eerste aan de lat staat voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet. Hiermee is het uitgangspunt «decentraal, tenzij» verankerd. Dit lid laat onverlet dat op basis van andere artikelen van deze wet taken of bevoegdheden aan andere organen worden toegedeeld. Dat geldt ook voor de relatie met het functioneel bestuur, dit artikel doet niets af aan de bevoegdheidstoedeling die volgt uit de Waterschapswet en de specifieke artikelen over bevoegdheden in het kader van het waterbeheer op grond van deze wet.

Het tweede en derde lid begrenzen de uitoefening van taken of bevoegdheden door provincies en het Rijk. Die begrenzingen gelden waar dat in het wetsvoorstel of de daarop gebaseerde uitvoeringregelgeving is bepaald. (...)

Bij imperatief gestelde (verplicht uit te oefenen) taken of bevoegdheden is artikel 2.3 daarom niet van toepassing verklaard.

Een onbedoeld dubbele subsidiariteitsafweging bij de toepassing van een taak of bevoegdheid of bij bepaalde ondersteunende instrumenten moet worden voorkomen. Daarom is voor ondersteunende bevoegdheden zoals handhavingsbevoegdheden, het opleggen van heffingen of gedoogplichten of procedurele bevoegdheden het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing. Voorbeelden hiervan zijn de handhaving van een algemeen verbindend voorschrift die volgt uit toepassing van een bevoegdheid tot het stellen van algemene regels waarop het beginsel al is toegepast, of de toepassing van een handhavingsmiddel ter ondersteuning van de naleving van een vergunning waarvoor het bestuursorgaan met toepassing van de subsidiariteitscriteria al als bevoegd gezag is aangewezen. In deze gevallen volgt de bevoegdheid tot handhaving uit die andere bevoegdheid en speelt subsidiariteit verder geen rol meer.

Naast de subsidiariteitsafweging moeten bestuursorganen van de provincie en het Rijk ook proportioneel handelen. Dit is in artikel 2.3 tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat zij een taak of bevoegdheid alleen uitoefenen als dat nodig is wegens de in dit artikel genoemde belangen.

Nationaal of provinciaal belang

Of sprake is van een nationaal of provinciaal belang moet het betreffende bestuursorgaan motiveren bij de toepassing van de wettelijke bevoegdheid waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. De aanwezigheid van een dergelijk belang kan voorafgaand aan de inzet van de bevoegdheid blijken uit het voornemen van de provincie of het Rijk tot het realiseren van bepaalde ontwikkelingen - en daarmee uit te voeren projecten - dat is aangekondigd in een beleidsnota, omgevingsvisie of programma. Vereist is dit echter niet. Ook op andere wijzen kan blijken van een nationaal of provinciaal belang. Dit is in de tekst van het wetsvoorstel bewust niet nader ingevuld. Ook is goed voorstelbaar dat de aanwezigheid van het nationaal of provinciaal belang voor het eerst wordt vastgesteld in het kader van de motivering van het besluit waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Bij de toepassing van een wettelijke bevoegdheid waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen, moet niet alleen sprake zijn van een provinciaal of nationaal belang maar moet bovendien gemotiveerd worden dat het belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd. Dit betekent dat als voor de motivering van de inzet van een bevoegdheid verwezen wordt naar bijvoorbeeld een omgevingsvisie of programma, deze verwijzing alleen als motivering van de toepassing van artikel 2.3 kan dienen voor zover die visie of dat programma een afweging over subsidiariteit en proportionaliteit bevat, die de inzet van de betreffende bevoegdheid rechtvaardigt. Als de visie of het programma alleen in algemene zin de aanwezigheid van het belang bepaalt, moet de provincie of het Rijk bij de motivering van het betreffende besluit voorzien in een afweging en motivering waarom het doelmatiger en doeltreffender is om dit belang met de inzet van die specifieke provinciale- of rijksbevoegdheid te behartigen.

Tweede lid, onder a (provincie)

De uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen van de provincie moet volgens onderdeel a, als dat bij de regeling van die taak of bevoegdheid in het wetsvoorstel is bepaald, betrekking hebben op een provinciaal belang dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd. Provinciale belangen zijn bijvoorbeeld aan de orde bij de gemeenteoverstijgende problematiek van bedrijfsterreinen, kantoren en woningbouwprogrammering, de natuurbescherming en het behoeden van de staat en werking van provinciale infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten. Bij een provinciaal belang valt ook te denken aan een belang waarbij meer dan één waterschap direct betrokken is. Wanneer een kwestie ook de rijkswateren raakt, is echter sprake van een nationaal belang.

Het enkele feit dat een belang aan de orde is binnen meer dan één gemeente (bijvoorbeeld twee gemeenten) en dus gemeentegrensoverschrijdend is, maakt nog niet dat er sprake is van een provinciaal belang dat de uitoefening van taken of bevoegdheden door de provincie rechtvaardigt. Daarvoor moet er sprake zijn van een belang dat de belangen van de betreffende gemeenten overstijgt en dat door die (twee) gemeenten niet doelmatig of doeltreffend kan worden behartigd.

De inzet van een provinciale bevoegdheid kan ook gericht zijn op een nationaal belang. Regelmatig is er sprake van gedeelde belangen van het Rijk en de provincies. Nationale belangen zijn ook provinciale belangen, zodat provincies de behartiging van zo’n belang aan zich kunnen trekken. Dit speelt bijvoorbeeld bij het programma Ruimte voor de rivier, waar de provincie als gebiedsregisseur haar bevoegdheid ook inzet voor nationale belangen als waterveiligheid. Deze nationale belangen zijn ook provinciale belangen. Een ander voorbeeld is de ontwikkeling van windturbineparken ter verwezenlijking van nationale belangen op het gebied van energietransitie. Als provincies de instructieregels die zijn opgenomen in een algemene maatregel van bestuur aanvullen of uitwerken of onder bij de maatregel te stellen voorwaarden in een afwijkende regeling voorzien, doen zij dit ook met het oog op een nationaal belang. Daarnaast is het mogelijk dat de provincie ook met het oog op een nationaal belang gebruik maakt van haar bevoegdheid tot het geven van een instructie met een instructiebesluit. Dit vergt echter wel dat de provincie bij het inzetten van die bevoegdheid motiveert dat er ook sprake is van een provinciaal belang dat de inzet van die bevoegdheid rechtvaardigt.

Handelen van het Rijk, met het oog op een nationaal belang, begrenst de bevoegdheid van de provincie om provinciale of nationale belangen te behartigen. Deze begrenzing houdt in dat, conform de huidige situatie, een provincie nationale belangen kan behartigen, zolang geen strijdigheid ontstaat met de behartiging van nationale belangen door het Rijk. Dit vloeit al voort uit artikel 118 van de Provinciewet.

Op grond van een instructiebesluit of instructieregel of kenbaar gemaakt nationaal beleid, een bestuurlijke afspraak of in gevallen waarin het Rijk een bepaald nationaal belang niet behartigt, kan of moet de provincie dus (onder andere) nationale belangen behartigen. Dit sluit aan bij de bestaande praktijk waarbij provincies ook nationale belangen behartigen.

Tweede lid, onder b (provincie)

Het criterium in het tweede lid, onder b, maakt het mogelijk dat een provincie een bevoegdheid aanwendt wanneer dat aangewezen is in verband met een doelmatige of doeltreffende uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen of van de overheidszorg als zodanig. Dit sluit aan bij artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet.

Derde lid (Rijk)

Op de uitoefening van bevoegdheden door bestuursorganen van de rijksoverheid waarvoor dat in het wetsvoorstel is bepaald is het voorgaande mutatis mutandis van toepassing. Het moet gaan om een nationaal belang dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of om doelmatigheid of doeltreffendheid van de uitoefening van taken of bevoegdheden of de uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen of van de overheidszorg als zodanig. Aard en schaalniveau van de problematiek en gewenste interventie evenals de vereiste deskundigheid en ervaring zijn ook hier van belang. Deze criteria sluiten aan bij artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 115, tweede lid, van de Provinciewet.

Vierde lid (Rijk)

Hierin is bepaald dat buiten het gemeentelijk of provinciaal ingedeeld gebied in beginsel bestuursorganen van het Rijk met de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van deze wet belast zijn. Dat geldt bijvoorbeeld in de exclusieve economische zone en in het grootste deel van de territoriale zee.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Uit het oogpunt van subsidiariteit zijn de gemeenten en – waar het waterbeheer betreft – de waterschappen de bestuurlijke hoofdrolspelers in het omgevingsrecht. Toch spelen ook het Rijk en de provincies belangrijke rollen in de zorg voor de fysieke leefomgeving. (...) In het huidige omgevingsrecht vinden we in ieder geval vijf typen gevallen waarin de zorg voor de fysieke leefomgeving wordt belegd bij het Rijk of de provincies:

  • Schaalniveau (fysieke onderdelen). Het gaat daarbij om onderwerpen met een zodanig geografisch schaalniveau dat de gemeente deze zorg niet doelmatig of doeltreffend kan behartigen. Zo zijn beheertaken voor de rijkswateren en de hoofdinfrastructuur bij het Rijk belegd en beheertaken voor andere infrastructuur en beschermde (natuur)gebieden bij de provincie. (...)
  • Schaalniveau (beleidsmatige onderdelen). Een tweede argument vormen beleidsmatige belangen op een hoger geografisch schaalniveau. Dit speelt bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening. (...)
  • Gelijk speelveld of beschermingsniveau. Soms blijkt nationale of internationale normstelling wenselijk omwille van een ‘gelijk speelveld» voor bedrijven of een «gelijk beschermingsniveau» voor burgers of intrinsieke waarden. (...)
  • Complexe initiatieven. Tot slot zijn er initiatieven van bedrijven en uitvoerende overheden die omwille van hun schaalgrootte, maatschappelijk belang, gevolgen voor de fysieke leefomgeving of bestuurlijke complexiteit tot de zorg van het Rijk of de provincie worden gerekend. (...)
  • Nationale veiligheid. Voor bijvoorbeeld militaire activiteiten gelden bijzondere vereisten voor de vertrouwelijkheid van de voorbereiding van een besluit.

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Onder het criterium «als het belang niet op doelmatige of doeltreffende wijze kan worden behartigd» kunnen in antwoord op de vraag van de leden (…) ook gevallen gevat worden waarin het belang niet doelmatig of doeltreffend door de gemeentebesturen wordt behartigd omdat zij daartoe niet bereid zijn en er sprake is van een bestuurlijke patstelling (omdat de gezichtspunten van de gemeenten en de provincie uiteen lopen). In dergelijke gevallen biedt de behartiging van een provinciaal belang door de provincie meerwaarde. Hiervan dient overigens onderscheiden te worden die gevallen waarbij gemeenten in gebreke blijven bij de uitoefening van wettelijke medebewindstaken. In die gevallen dient gebruik te worden gemaakt van de interbestuurlijke toezichtsinstrumenten.

[Tweede nota van wijziging (nr. 24)]

[Met deze wijziging wordt in artikel 2.3, lid 2, onderdeel b, en lid 3, onderdeel b, ‘doelmatige of doeltreffende uitoefening’ vervangen door ‘doelmatige en doeltreffende uitoefening’.]

De zinsnede «doelmatige of doeltreffende uitoefening» wijkt onbedoeld af van de regeling in onderdeel a van beide leden, waar doelmatig en doeltreffend staat. Ook in artikel 117 van de Gemeentewet en artikel 115 van de Provinciewet zijn deze criteria cumulatief. Met deze wijziging wordt hierbij aangesloten.

[Memorie van antwoord (nr. E)]

Anders dan de leden veronderstellen, kan onder de Omgevingswet bij de uitoefening van normstellende bevoegdheden door de provincies of het Rijk, niet worden volstaan met een verwijzing naar de in een omgevingsvisie of programma opgenomen doelstellingen of benoemde belangen. Dit voldoet niet aan de eisen die de toepasselijkheid van het in artikel 2.3 vervatte subsidiariteitsbeginsel aan de motivering van de toepassing van een bevoegdheid stelt. Bij de toepassing van een bevoegdheid die de vrije regelbevoegdheden van andere overheden beperkt, moet gemotiveerd worden waarom de inzet van die bevoegdheid in dat specifieke geval gelet op het subsidiariteitsbeginsel gerechtvaardigd is. Deze motivering kan door de rechter worden getoetst. Bij verwijzing naar een beleidsdocument, zoals een omgevingsvisie of een programma, is de motivering alleen toereikend als dat beleidsdocument al de motivering bevat waarom de inzet van die betreffende normstellende bevoegdheid gerechtvaardigd is. Een enkele verwijzing naar een in een beleidsdocument benoemd provinciaal of nationaal belang voldoet dus niet. (…)

De leden (…) vragen de regering preciezer te duiden wat verstaan moet worden onder de begrippen «doelmatig» en «doeltreffend» in artikel 2.3 van het wetsvoorstel.

Artikel 2.3 van het wetsvoorstel sluit aan bij de regeling van het subsidiariteitsbeginsel in de Gemeentewet (artikel 117) en de Provinciewet (artikel 115). In die wetsartikelen worden de begrippen «doelmatig» en «doeltreffend» met hetzelfde oogmerk (beperken van de centralisatie) gehanteerd. Deze begrippen zijn destijds niet toegelicht, zodat voor de betekenis en uitleg van die begrippen moet worden aangesloten bij de betekenis die daaraan in het normale taalgebruik wordt toegekend. In het voorstel voor de Omgevingswet is daarvan ook uitgegaan. Dit betekent voor de toepassing van artikel 2.3 dat als de gemeentebesturen of provinciebesturen het betreffende belang niet op een efficiënte of praktische wijze kunnen behartigen of het gewenste resultaat niet op een efficiënte of praktische wijze kunnen bereiken (doelmatig), dit een reden kan zijn om voor een bepaald onderwerp van zorg voor de fysieke leefomgeving de betreffende bevoegdheid in te zetten. Daarnaast betekent het dat als de gemeentebesturen of provinciebesturen het betreffende belang niet zo kunnen behartigen dat het gewenste doel wordt bereikt (doeltreffend), ook dit een goede reden kan zijn. Beide criteria dienen steeds in samenhang toegepast worden. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een niet doelmatige en doeltreffende uitoefening van een taak of bevoegdheid als die uitoefening door gemeentebesturen substantieel duurder is of leidt tot vertraging of versnippering bij de uitvoering van het beleid. Het gaat dus om een efficiëntie- en effectiviteitsafweging in relatie tot het te bewerkstelligen doel en in relatie tot de inzet van de betreffende bevoegdheid.

Afdeling 2.2 Omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Om invulling te geven aan hun taken stellen overheden regels op over de fysieke leefomgeving. Het streefbeeld is om deze te bundelen in één regeling per overheid om zo de toegankelijkheid en het overzicht van de regels over de fysieke leefomgeving te vergroten. Daartoe introduceert afdeling 2.2 van het wetsvoorstel het omgevingsplan, waarin de gemeentelijke regels bijeen worden gebracht, de waterschapsverordening voor de regels van het waterschap en de omgevingsverordening voor de provinciale regels. (...) Verder kan worden bepaald dat geen integratie vereist is van verordeningen die vereist zijn krachtens bijzondere wetten die mede over de fysieke leefomgeving gaan, bijvoorbeeld het luchthavenbesluit van een luchthaven van regionale betekenis. Eventueel kan via de Invoeringswet Omgevingswet in de bijzondere wet worden bepaald dat integratie niet vereist is. (...)

Om bovenstaande nadelen te ondervangen, streeft de regering met dit wetsvoorstel naar één gebiedsdekkende regeling per overheid: voor de gemeente het omgevingsplan, voor de provincie de omgevingsverordening en voor het waterschap de waterschapsverordening. Deze hebben een breder, meer integraal karakter dan de bestaande regelingen. Regels over goede ruimtelijke ordening (zoals bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen) worden geïntegreerd met regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand. (...) Het samenvoegen in één regeling stimuleert de afstemming van individuele regels. (...)

Integratie zal ook leiden tot minder regels. (...)

De integratie maakt ook een daadwerkelijk integrale benadering van de fysieke leefomgeving mogelijk.

Artikel 2.4 (omgevingsplan)

Tekst

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Het eerste lid draagt de gemeenteraad op om één omgevingsplan vast te stellen waarin de regels die gaan over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Welke regels over de fysieke leefomgeving het gemeentebestuur moet of kan stellen, wordt bij of krachtens andere artikelen van dit wetsvoorstel bepaald. Zo biedt artikel 4.1 bijvoorbeeld de mogelijkheid om regels over activiteiten te stellen, ter invulling van de gemeentelijke overheidszorg voor de fysieke leefomgeving, verplicht artikel 4.2 tot het in het omgevingsplan stellen van dergelijke regels door functies aan locaties toe te delen en biedt artikel 2.11 de mogelijkheid tot het opnemen van omgevingswaarden. Op grond van artikel 4.6 kan het Rijk bij algemene regels als bedoeld in artikel 4.3 aanvullende mogelijkheden geven om in het omgevingsplan maatwerkregels te stellen.

Het eerste lid legt het eindbeeld vast, te weten één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente. Met het overgangsrecht, dat in de Invoeringswet Omgevingswet zal worden opgenomen, zal een eerste stap worden gezet op de weg naar dat eindbeeld door alle geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen van rechtswege aan te merken als één omgevingsplan. Zoals al in het algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven, zullen gemeenten bij inwerkingtreding van de Omgevingswet dus van rechtswege beschikken over één gebiedsdekkend omgevingsplan.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Bijzondere positie van het omgevingsplan

Om meerdere redenen vormt het omgevingsplan een bijzondere figuur binnen de instrumenten van de Omgevingswet voor het decentraal vaststellen van algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Net als de omgevingsverordening van de provincie en de waterschapsverordening van het waterschap, is het gemeentelijk omgevingsplan een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Het omgevingsplan heeft dan ook veel overeenkomsten met een normale verordening. Tegelijkertijd verschilt het karakter van een groot deel van de in het omgevingsplan opgenomen regels van die uit een doorsnee verordening. Het merendeel van de regels uit het omgevingsplan heeft namelijk betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houdt verband met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard. Om die reden is er aan vastgehouden dat, net als bij het bestemmingsplan, het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan (of een deel daarvan) appellabel is. Dit in tegenstelling tot het besluit tot vaststelling van een omgevingsverordening of waterschapsverordening. Verder geldt voor het omgevingsplan dat er altijd bij omgevingsvergunning voor een concrete activiteit van kan worden afgeweken. Deze omgevingsvergunning voor de zogenoemde «afwijkactiviteit» is in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel, geregeld. Dit «buitenplanse» omgevingsvergunningenstelsel geeft veel flexibiliteit aan het omgevingsplan en bestaat niet voor de omgevingsverordening of de waterschapsverordening. (...)

Alle regels in het omgevingsplan zijn appellabel en van al die regels kan door middel van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden afgeweken. Hiermee wordt voor een deel van de regels van het omgevingsplan afgeweken van de generieke lijn van de Awb over appellabiliteit van algemeen verbindende voorschriften. (...)

Digitaliseringswinst van het omgevingsplan

Het omgevingsplan wordt, zoals in afdeling 16.1 van het wetsvoorstel wordt bepaald, in digitale vorm opgesteld, vastgesteld en beschikbaar gesteld. De werkwijze die op grond van de Wro voor bestemmingsplannen van toepassing is wordt daarbij zo veel mogelijk voortgezet. Dat betekent dat iedere gebruiker op internet per perceel, geocoördinaat of adres de regels van de gemeente kan vinden. (...) Het omgevingsplan wordt gewijzigd zodra daar aanleiding voor is. Als het Rijk of een provincie een projectbesluit vaststelt, strekt dat projectbesluit tot wijziging van het omgevingsplan (...). Daarnaast is een specifieke plicht om te actualiseren voorgeschreven bij het met een omgevingsvergunning afwijken van het omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat dan ook altijd een digitale, actuele, geconsolideerde versie van de door de gemeenteraad gestelde regels die geheel of in hoofdzaak gaan over de fysieke leefomgeving. Ook interventiebesluiten (zoals een besluit van gedeputeerde staten dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel blijft uitmaken van het omgevingsplan (...)) en rechterlijke uitspraken die van invloed zijn op de status van de regels moet de gebruiker op eenvoudige wijze kunnen zien.

De digitaliseringsverplichting voor het omgevingsplan wordt bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling uitgewerkt.

[Amendement (nr. 20)]

[Met dit amendement wordt de mogelijkheid geschrapt om meerdere omgevingsplannen in één gemeente te hebben.]

Voorts wordt met dit amendement de mogelijkheid geschrapt om meer omgevingsplannen in één gemeente te hebben. Omgevingsplannen kunnen continu voor deelgebieden worden aangepast als ontwikkelingen daartoe aanleiding geven. Het is daarom niet noodzakelijk om in een gemeente meerdere losse omgevingsplannen te hebben. Door het schrappen van lid 2 wordt ook voorkomen dat de huidige praktijk van «postzegelplannen» blijvend wordt gefaciliteerd. (…)

De mogelijkheid van meer omgevingsplannen per gemeente is desondanks in de wet geïntroduceerd als overgangsmaatregel zodat de bestaande bestemmingsplannen ook gefaseerd kunnen worden omgezet in het nieuwe gemeentebrede Omgevingsplan waarbij een deel van de gemeente al een integraal Omgevingsplan heeft en een ander deel nog werkt met een Omgevingsplan dat bestaat uit een bundeling van oude bestemmingsplannen. (…) Indiener sluit een dergelijke overgangsbepaling niet uit, maar deze dient dan een plaats te krijgen bij de overgangsbepalingen in de Invoeringswet Omgevingswet.

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

Met het omgevingsplan zoekt de regering nadrukkelijk naar mogelijkheden om de regeling voor het bebouwen en gebruiken van gronden minder gedetailleerd «dicht te timmeren» en als «keurslijf» in te richten. De regels in een omgevingsplan zouden daarvoor een meer open normstelling moeten kunnen bevatten. Open normen leggen minder in detail vast en scheppen meer ruimte voor zelfregulering door partijen zelf. Het werken met open normen, als onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningverlening, biedt voor het bevoegd gezag meer beoordelingsruimte. Het omgevingsplan kan daarmee beter functioneren als bestendig beoordelingskader voor ontwikkelingen die zich aandienen. De regels in een omgevingsplan moeten daarvoor de mogelijkheid voor een nadere afweging kunnen bieden. De functie van de vergunning, als instrument om de toelaatbaarheid van activiteiten te kunnen beoordelen en afwegen, kan daardoor worden geoptimaliseerd. Door te werken met een minder gedetailleerd en meer open geformuleerd normenstelsel kan het omgevingsplan worden geflexibiliseerd en kunnen onderzoeksopgaven voor een belangrijk deel verschuiven naar de fase van vergunningverlening en beperkt worden tot de concrete activiteit die men wil gaan verrichten. De vraag of een bepaalde functie zonder meer aan de in het plan opgenomen randvoorwaarden voldoet, zal daarbij wel pas in het stadium van de verlening van de vergunning volledig beantwoord kunnen worden.

De vraag of en in hoeverre gewerkt kan worden met open normen zal mogelijk afhankelijk zijn van de concrete omstandigheden op een locatie, zoals de aanwezigheid van belangen van derden, eigendomsposities, de ruimtelijke context en de ruimte die internationale verplichtingen hiertoe laten. Momenteel wordt in het kader van de uitvoeringsregelgeving bezien of het mogelijk is om de grenzen van de mogelijkheden om in een omgevingsplan te werken met open normstellingen te verduidelijken. (…)

Onderwerpen die regulering van het gedrag van personen in de openbare ruimte betreft, die een sterk persoonsgebonden (en niet-zaaksgerelateerd) karakter hebben die mede een motief hebben de openbare orde en veiligheid te beschermen, komen in het algemeen niet in aanmerking om in het omgevingsplan te worden gereguleerd. Denk hierbij onder meer aan wildplassen, alcoholgebruik, stallen van fietsen, regulering van het toezicht op inrichtingen tot het verschaffen van nachtverblijf, maatregelen tegen overlast en baldadigheid, maatregelen ter bestrijding van heling van goederen, drugsoverlast, bestuurlijke ophouding, toezicht op speelgelegenheden, bijzondere bepalingen over horecabedrijven als bedoeld in de Drank- en horecawet en toezicht op openbare inrichtingen. Veelal betreft het hier ook regels met aan de burgemeester toebedeelde taken en bevoegdheden. Het is niet beoogd om dergelijke onderwerpen binnen het domein van het omgevingsrecht en het omgevingsplan te trekken. Ook bij regels die betrekking hebben op subsidies en leges ligt het niet voor de hand om te bepalen dat deze in een omgevingsplan moeten worden opgenomen. Het in het omgevingsplan brengen van dergelijke specifieke regels zou juist kunnen leiden tot een desintegratie van verordeningen waarin dergelijke onderwerpen nu samenhangend zijn gereguleerd.

Bij onderwerpen die wel voor opname in het omgevingsplan in aanmerking komen, kan gedacht worden aan regels over de veiligheid op de weg, de bruikbaarheid van de weg, de bescherming van het milieu en natuurschoon, de zorg voor het uiterlijk van de gemeente, het innemen van ligplaatsen en het havenbeheer. Ten aanzien van enkele onderwerpen bestaat het beeld dat slechts de locatiespecifieke of zaaksgebonden onderdelen geregeld moeten worden in het omgevingsplan. De openbare orde aangelegenheden blijven in de algemene plaatselijke verordening. Hierbij wordt gedacht aan locaties voor het afsteken van vuurwerk, het houden van evenementen, het houden van markten en het innemen van standplaatsen.

Artikel 2.5 (waterschapsverordening)

Tekst

Het algemeen bestuur van het waterschap stelt één waterschapsverordening vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel draagt het algemeen bestuur van het waterschap op om één waterschapsverordening vast te stellen die de regels bevat over de fysieke leefomgeving. Gelet op het functionele karakter van het waterschap hebben deze regels niet betrekking op de gehele fysieke leefomgeving, maar alleen op het watersysteem binnen het beheergebied van het waterschap en bij een aantal waterschappen ook op de wegen, die bij hen in beheer zijn.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Ieder waterschap heeft een – door het algemeen bestuur vastgestelde – verordening ter uitvoering van de waterbeheertaken die bij wet zijn opgedragen. Deze verordening, die is gebaseerd op zowel de Waterschapswet (artikel 56) als de Waterwet (en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving), is in de praktijk bekend als de «keur». De keur wordt gehanteerd om het watersysteem en de daartoe behorende waterstaatswerken op orde te houden. De keur omvat vooral burgerbindende algemene regels en vergunningstelsels. Centraal in de keur staan de zogenoemde keurzones waar gebods- en verbodsbepalingen kunnen gelden. Binnen het kader van de Omgevingswet is de keur gelijk te stellen aan de waterschapsverordening. (...)

De regels over digitale vaststelling en beschikbaarheid zullen ook van toepassing zijn op de waterschapsverordening.

Het peilbesluit en de legger, waarvoor de grondslag in afdeling 2.6 van het wetsvoorstel is opgenomen, hoeven niet in de waterschapsverordening te worden opgenomen. Omdat het wel van belang wordt geacht dat alle burgerbindende regels van het waterschap bijeen worden gebracht, moet de aanwijzing van beperkingengebieden wel in de waterschapsverordening en niet in de legger plaats hebben.

Artikel 2.6 (omgevingsverordening)

Tekst

Provinciale staten stellen één omgevingsverordening vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Op grond van dit artikel stellen provinciale staten één omgevingsverordening vast met de regels die gaan over de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel bevat op verschillende plaatsen, vooral in hoofdstuk 2, bevoegdheden en verplichtingen om in de omgevingsverordening regels te stellen.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Uit een oogpunt van afstemming, kenbaarheid en beschikbaarheid is het wenselijk dat ook de provinciale omgevingsrechtelijke regels worden gebundeld in één omgevingsverordening. De omgevingsverordening omvat drie soorten regels. Ten eerste regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven, zoals algemene regels en vergunningstelsels. Ten tweede regels die gericht zijn tot het uitvoerend bestuur, zoals omgevingswaarden en beoordelingsregels voor vergunningaanvragen. Ten derde – en daarin verschilt het van het omgevingsplan en de waterschapsverordening – omvat het instructieregels over de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. (...)

Bij provincies is het aantal regelingen beperkter en komen regels met een gecombineerd motief in mindere mate voor, waardoor integratie van alle omgevingsgerelateerde regels eenvoudiger is. Een mogelijkheid van meerdere verordeningen hoeft daarom niet te worden geboden.

Artikel 2.7 (uitsluiten van verplichte opname)

Tekst

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening worden opgenomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin de regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening worden opgenomen. Het is denkbaar dat bepaalde regels wel over de fysieke leefomgeving gaan maar dat opname in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening door het karakter van die regels toch niet voor de hand ligt. Voorbeelden daarvan zijn de legesverordening, of regels die gaan over de fysieke leefomgeving maar waarbij een ander motief doorslaggevend is, zoals de openbare orde.

Artikel 2.8 (delegatie)

Tekst

De gemeenteraad, het algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten kunnen de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap respectievelijk gedeputeerde staten.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel maakt het mogelijk dat de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en provinciale staten de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening bij delegatiebesluit delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten. Het delegatiebesluit vormt een afzonderlijk besluit, dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de verordening. Het delegatiebesluit geeft de reikwijdte van de bevoegdheid. Het bepaalt binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden de bevoegdheid kan of moet worden uitgeoefend en, voor zover nodig, binnen welke termijn. Het delegerende orgaan kan bij het delegatiebesluit bepalen op welke wijze het dagelijks bestuur van de betrokken decentrale overheid uitvoering moet geven aan de gedelegeerde bevoegdheid. Daarnaast beschikt het delegerende orgaan over de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de gedelegeerde bevoegdheid (op grond van artikel 4:81, eerste lid, Awb).

De mogelijkheid om delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening via delegatie in of aan te vullen of te wijzigen, biedt ruimte voor toedeling van bevoegdheden op maat. Met delegatie kunnen deze bestuursorganen er immers voor zorgen dat de uitvoering van het beleid, ook als dat een aanpassing van het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening betreft, bij het uitvoerende orgaan neergelegd wordt. Ook vanuit het oogpunt van efficiency kan delegatie wenselijk zijn. Uit de woorden «delen van» blijkt dat de hierboven genoemde bestuursorganen hun regelgevende bevoegdheden op grond van artikel 2.8 niet integraal kunnen overdragen. Het is aan de democratisch meest gelegitimeerde organen – de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap – om te bepalen of en op welke wijze toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid tot delegatie.

Artikel 2.8 is geen voortzetting van artikel 3.6 Wro. Dat artikel heeft een beperktere strekking. Als het college van burgemeester en wethouders op grond van een delegatiebesluit een besluit tot aanpassing van de regels van een omgevingsplan neemt, dan wordt dat omgevingsplan daadwerkelijk gewijzigd. Het besluit is dus geen zelfstandige planfiguur zoals bij artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, Wro het geval is. Dit voorkomt dat er een gelaagdheid in regelgeving ontstaat, zoals nu bij de uitwerking of wijziging van het bestemmingsplan.

De grotere reikwijdte van de delegatiebevoegdheid en het feit dat het delegatiebesluit geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de verordeningen, maakt dat de jurisprudentie over artikel 3.6 Wro niet of niet zonder meer toepasbaar is op het voorgestelde artikel 2.8. Anders dan bij artikel 3.6 Wro, hoeft niet al op het tijdstip van het vaststellen van het delegatiebesluit te zijn aangetoond dat de gedelegeerde aanpassingen van het omgevingsplan zullen voldoen aan het wettelijke kader. Evenmin hoeft al bij het vaststellen van het delegatiebesluit te worden ingegaan op de wijze waarop de rechtszekerheid voor belanghebbenden zal zijn geborgd in de aan te passen delen. Verder kan, anders dan onder de Wro, delegatie afhankelijk worden gemaakt van een onzekere, toekomstige gebeurtenis.

De aanpassing van het omgevingsplan door het college van burgemeester en wethouders op grond van het delegatiebesluit moet aan dezelfde eisen voldoen als een door de gemeenteraad aangebrachte wijziging. Als op grond van het delegatiebesluit een deel van het omgevingsplan wordt gewijzigd, kan daartegen op dezelfde wijze in rechte worden opgekomen als tegen de vaststelling van het plan door het algemeen bestuur zelf. Zo nodig kunnen daarbij ook gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op de genoemde onderwerpen (voldoen aan het wettelijke kader, rechtszekerheid, voorwaardelijke delegatie). Tegen het delegatiebesluit zelf kunnen echter geen rechtsmiddelen worden aangewend.

Afdeling 2.3 Omgevingswaarden

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Omgevingswaarden zijn maatstaven voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen. Het wetsvoorstel vereist het stellen van omgevingswaarden voor milieu en waterveiligheid. De waarden zijn primair gericht tot de overheid. De overheid moet met inzet van beleids- en bestuursinstrumenten deze waarden bereiken of inspanningen verrichten om die te halen. Het Rijk, provincies en gemeenten kunnen (en voor een deel: moeten) omgevingswaarden stellen om kernwaarden als veiligheid, gezondheid en kwaliteit van ecosystemen te waarborgen. Het wetsvoorstel schrijft monitoring van omgevingswaarden voor. Als daarbij blijkt dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde, dan is de overheid verplicht de programmasystematiek toe te passen. Omgevingswaarden werken niet rechtstreeks door naar besluiten. Wel kunnen instructieregels worden gesteld die het bevoegd gezag verplichten een omgevingswaarde op een bepaalde wijze te betrekken bij een besluit. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan omgevingswaarden waar sprake is van een directe relatie tussen bron en gevolgen. (...)

Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld tegen op nationaal of provinciaal niveau vastgestelde omgevingswaarden (op grond van afdeling 2.3). Die vaststelling geschiedt namelijk bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk bij omgevingsverordening. Omgevingswaarden op gemeentelijk niveau worden opgenomen in het omgevingsplan.

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Beleidsdoelen: bestuurlijk of juridisch vastleggen

Wanneer een beleidsdoel inhoudt dat op een bepaald moment een onderdeel van de fysieke leefomgeving ten minste een bepaalde kwaliteit of staat moet hebben, biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om dat kwaliteitsdoel juridisch te verankeren. Zo’n beleidsdoel, vastgelegd in een omgevingsvisie, heeft een bestuurlijke status. Maar de vastlegging van een dergelijk beleidsdoel in een omgevingswaarde in een AMvB geeft daaraan een juridische status, dit als gevolg van de procedure van totstandkoming van die AMvB en de juridische gevolgen die aan een omgevingswaarde zijn verbonden. Het wetsvoorstel verbindt aan omgevingswaarden rechtsgevolgen: 1. er moet worden gemonitord of de omgevingswaarde wordt gerealiseerd en 2. als blijkt dat dit niet het geval is of er een dreiging is dat de vastgestelde kwaliteit niet wordt gehaald moet er een programma worden vastgesteld. Daarmee moet worden verzekerd dat die kwaliteit alsnog tijdig wordt behaald. (...)

Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen. De omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen (bijvoorbeeld: de jaargemiddelde concentratie en gemiddelde stedelijke achtergrondconcentratie van stof a mag niet meer bedragen dan zoveel eenheden). Onder omgevingswaarden vallen ook normen die een begrenzing vastleggen van de depositie (immissie) van een bepaalde stof in de fysieke leefomgeving en normen die de belasting van de fysieke leefomgeving door activiteiten maximeren (bijvoorbeeld: alle bronnen in dit gebied mogen vanaf moment x samen niet meer dan y-kiloton van stof z emitteren). Omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld door gemeenten, provincies en het Rijk.

Het wetsvoorstel verbindt twee beleidsmatige rechtsgevolgen aan het vaststellen van een omgevingswaarde. Het eerste rechtsgevolg van het vaststellen van een omgevingswaarde is de plicht tot monitoring. Elke omgevingswaarde moet door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt en worden beoordeeld of aan die omgevingswaarde wordt voldaan. De regeling van de monitoring van omgevingswaarden is in afdeling 20.1 van het wetsvoorstel opgenomen. Blijkt uit die monitoring dat niet aan de omgevingswaarde wordt voldaan of dreigt te worden voldaan, dan moet een actief beleid worden vastgesteld en opgenomen in een programma. Dat is het tweede rechtsgevolg. Die programmaplicht ligt in beginsel bij het college van burgemeester en wethouders als die (dreigende) overschrijding van de omgevingswaarde binnen het grondgebied van de gemeente plaats vindt. Dat programma bevat een pakket met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen. Voor omgevingswaarden voor watersystemen geldt dat de programmaplicht berust bij de waterbeheerder. Wordt de omgevingswaarde gesteld door de provincie dan kan de provincie ervoor kiezen om de programmaplicht bij zichzelf te leggen. Wordt de omgevingswaarde door het Rijk gesteld dan kan het Rijk ervoor kiezen de programmaplicht bij gedeputeerde staten of bij zichzelf te leggen. Dit is vastgelegd in artikel 3.9 [3.10], tweede lid van het wetsvoorstel. Een vastgestelde omgevingswaarde heeft in principe geen directe doorwerking naar besluiten, zoals projectbesluiten of omgevingsvergunningen. Met andere woorden: die besluiten hoeven niet aan de omgevingswaarden te worden getoetst. Als een omgevingswaarde, vastgesteld door het Rijk of provincie, ook moet doorwerken naar concrete besluiten, dan zal die doorwerking gestalte moeten krijgen door middel van instructieregels of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. Daarbij kan dan worden bepaald op welke manier de omgevingswaarde moet worden betrokken bij daarbij aangewezen besluiten. (...)

Het wetsvoorstel bevat (...) een beperkte opsomming van verplichte omgevingswaarden op rijksniveau. Een deel daarvan is rechtstreeks afgeleid van de EU-verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijnen luchtkwaliteit, de kaderrichtlijn water en de grondwaterrichtlijn. Daarnaast kent het wetsvoorstel ook de verplichting voor het Rijk om omgevingswaarden voor waterveiligheid (bescherming van het land tegen overstromingen) vast te stellen. Deze verplichting vloeit niet voort uit een EU-richtlijn, maar kent een nationale achtergrond. Gelet op het maatschappelijk grote belang en omdat deze normen voor waterveiligheid nu al worden gemonitord en door middel van programma’s worden verwezenlijkt, heeft de regering ervoor gekozen deze vast te leggen als omgevingswaarden.

Het wetsvoorstel vereist dat in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving de volgende categorieën van omgevingswaarden worden opgenomen:

(...)

In antwoord op die vraag merkt de regering allereerst op dat wanneer het Rijk een omgevingswaarde stelt én hierbij is bepaald dat deze niet voor aanvulling of afwijking in aanmerking komt – dus een uitputtend karakter heeft –, het voor gemeenten of provincies niet mogelijk is voor dat onderwerp ook een omgevingswaarde vast te stellen. Dit vloeit voort uit de zogenoemde voorrangsregel die geldt voor regelgeving op de te onderscheiden overheidsniveaus. Kort gezegd houdt dit in dat een AMvB vóór de omgevingsverordening of een omgevingsplan gaat.

Wanneer het Rijk voor een bepaald beleidsdoel geen omgevingswaarde heeft vastgesteld, kan een gemeente of provincie er voor kiezen om voor dat beleidsdoel wel een omgevingswaarde vast te stellen. Een voorbeeld is «de nachtdonkerte» of specifiek voor de provincie kan gedacht worden aan een omgevingswaarde voor «stilte in stiltegebieden» wegens de provinciale taak voor stiltegebieden. Als het Rijk voor een bepaald beleidsdoel wel één of meerdere omgevingswaarden heeft vastgesteld, moet daarbij in de AMvB die de omgevingswaarde bevat, bepaald worden of de provincies en de gemeenten daarvoor een afwijkende ofwel strengere of minder strenge omgevingswaarde mogen vaststellen. Dit is bijvoorbeeld denkbaar voor de stof benzeen. Daarvoor geldt momenteel een grenswaarde van 5 μg/m3. De achtergrondconcentratie is in Nederland ongeveer 1 tot 4 μg/m3. Door lokale omstandigheden, bijvoorbeeld de aanwezigheid van veel industrie, schepen of de verkeerssituatie (bijvoorbeeld in het Rotterdamse havengebied), kan de hoeveelheid benzeen in de lucht soms hoger zijn dan de gemiddelde achtergrondconcentratie en soms ook hoger dan de grenswaarde die momenteel voor benzeen is vastgesteld. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde voor benzeen, zal daarom moeten worden bepaald of op decentraal niveau een strengere waarde kan worden vastgesteld maar ook onder welke omstandigheden een iets minder strenge omgevingswaarde zou kunnen gelden. Ook moet bij de vaststelling van de omgevingswaarde door het Rijk bepaald worden of er een aanvullende omgevingswaarde door de provincies en gemeenten mag worden vastgesteld. Daarmee wordt bedoeld dat voor hetzelfde beleidsdoel of aspect van de fysieke leefomgeving, in aanvulling op de omgevingswaarde(n) van het Rijk nog een omgevingswaarde kan worden vastgesteld. Dit is bijvoorbeeld denkbaar bij de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit. Het Rijk stelt bij AMvB voor meerdere stoffen in de lucht een omgevingswaarde vast waaraan moet worden voldaan. Het stofje «roet» behoort daar niet toe. Het ligt in de rede om het voor provincies en gemeenten mogelijk te maken om voor andere stoffen in de buitenlucht zoals «roet» aanvullende omgevingswaarden voor luchtkwaliteit vast te stellen. (...)

In antwoord daarop merkt de regering op dat de vaststelling van een omgevingswaarde (…) een juridische status geeft aan een beleidsambitie van de desbetreffende overheid. De realisatie van een omgevingswaarde kan alleen gestalte krijgen door het uitoefenen van bevoegdheden of door het treffen van voorzieningen en dergelijke. De beleidsambitie kan dan ook alleen gelden voor die onderdelen van de fysieke leefomgeving waarvoor het vaststellend orgaan verantwoordelijkheden draagt en bevoegdheden heeft. Bij de vaststelling van een lokale omgevingswaarde door een gemeente zal die gemeente dus goed moeten bezien of zij het in haar macht heeft om die waarde te bereiken. Een voorbeeld is de binnenstedelijke luchtkwaliteit. Een gemeentelijke omgevingswaarde voor fijnstof in de directe nabijheid van een autosnelweg, die in het beheer van het Rijk is, is niet zo zinvol als de fijnstofdepositie van de snelweg niet door de gemeente zelf kan worden bepaald of beïnvloed. (...)

Denkbaar is dat een omgevingswaarde in een bepaald gebied op enig moment bereikt is. Als dan bij de desbetreffende regeling is bepaald (bijvoorbeeld op grondslag van artikel 5.17 [5.18], eerste lid), dat een omgevingsvergunning niet kan worden verleend als door het afgeven daarvan een resultaatsverplichtende omgevingswaarde zal worden overschreden en op dat moment geen programma als bedoeld in paragraaf 3.2.4 van het wetsvoorstel (programmatische aanpak) is vastgesteld, kan die vergunning in dat concrete geval niet worden verleend. Dan is er geen bestuurlijke afwegingsruimte meer. Het is dan ook zaak dat de desbetreffende overheid tijdig actie onderneemt – zo nodig met andere overheidsinstanties – om te voorkomen dat de omgevingswaarde wordt overschreden.

[Memorie van antwoord (nr. E)]

De leden (…) vragen of de regering bereid is om de belangrijkste omgevingswaarden of normen in de wet op te nemen, in ieder geval de normen die nu ook in de wet geregeld zijn, zoals die voor luchtkwaliteit, waterkwaliteit, geluidhinder, veiligheid primaire waterkeringen enzovoort.

Voor de beantwoording van deze vraag is het van belang te benadrukken dat het wetsvoorstel uitgaat van de gelijkwaardigheid en complementariteit van omgevingswaarden. Er is binnen het stelsel geen hiërarchie of onderscheid in belangrijke en niet belangrijke omgevingswaarden. Alle omgevingswaarden worden daarom op hetzelfde niveau geregeld.

§ 2.3.1 Algemene bepalingen

Artikel 2.9 (omgevingswaarden)

Tekst

1. Op grond van deze afdeling worden omgevingswaarden vastgesteld met het oog op de doelen van de wet.

2. Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan:
a. de gewenste staat of kwaliteit,
b. de toelaatbare belasting door activiteiten,
c. de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen.

3. Een omgevingswaarde wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikelen 2.9 tot en met 2.15 (algemeen)

De artikelen 2.9 tot en met 2.15 bevatten de grondslagen voor omgevingswaarden en de invulling daarvan bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur. Omgevingswaarden zijn waarden voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Deze kunnen door het gemeentebestuur (artikel 2.11), de provincie (artikel 2.12) of het Rijk (artikel 2.14) worden vastgesteld. Voor de vaststelling door de provincie of het Rijk zijn de begrenzingen van artikel 2.3 van toepassing. De provincies (artikel 2.13) en het Rijk (artikel 2.15) worden voor een aantal onderwerpen verplicht om omgevingswaarden vast te stellen.

Het vaststellen van een omgevingswaarde heeft op grond het wetsvoorstel twee rechtsgevolgen. Allereerst zal het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld ook een programma moeten vaststellen als op het bij de omgevingswaarde vastgestelde moment niet wordt voldaan of naar verwachting niet zal worden voldaan aan die waarde. Dit is geregeld in artikel 3.9 [3.10] van het wetsvoorstel. Dat programma zal dan een pakket betreffen met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen. Hoofdstuk 3 bevat de regeling van programma’s.

Op de tweede plaats moet voor iedere op grond van afdeling 2.3 vastgestelde omgevingswaarde door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de belasting door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving is. Het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld (of een ander of andere bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan of instantie; zie hiervoor artikel 20.2) moet op basis hiervan beoordelen of aan die omgevingswaarde wordt voldaan. De regeling van de monitoring van omgevingswaarden is in hoofdstuk 20 opgenomen. Beide elementen vloeien voort uit de opzet van de EU-kwaliteitsnormen.

Artikel 2.9 (omgevingswaarden)

Een omgevingswaarde is in bestuurskundige termen een effectgericht beleidsinstrument. Met behulp van een omgevingswaarde wordt een bepaalde kwaliteit tot uitdrukking gebracht waaraan een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaald moment en een bepaalde plaats moet voldoen of waarmee eisen worden gesteld aan de staat van de leefomgeving of een onderdeel daarvan. Omgevingswaarden kunnen daarnaast de toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving, al dan niet in verband met gereguleerde menselijke activiteiten, beschrijven.

Omgevingswaarden worden vastgesteld als dat nodig is met het oog op: a. de gewenste staat of kwaliteit, b. de toelaatbare belasting door activiteiten of c. de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. In het algemeen gaat het om specifieke eisen die, hoewel vaak ingegeven vanuit een breed scala aan belangen, uit hun aard geen integraal karakter kunnen hebben. De Europese eisen voor luchtkwaliteit zijn bijvoorbeeld specifiek gericht op concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht ter bescherming van de gezondheid en het milieu.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Omgevingswaarden kunnen volgen uit Europese of andere internationale verplichtingen maar ook uit nationale, provinciale of lokale beleidsdoelen. Ze kunnen worden vastgesteld door de gemeente, de provincie en het Rijk. De strekking van de meeste EU-richtlijnen is dat de kwaliteitsdoelen die daarin zijn vervat moeten worden gehaald of dat daarvoor een inspanningsverplichting geldt. (...)

De betekenis van omgevingswaarden

Omgevingswaarden zijn te zien als een wettelijke concretisering van de maatschappelijke doelen zoals die in artikel 1.3 staan. Zij specificeren de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving. Omgevingswaarden dienen als referentiekader bij de inzet van bevoegdheden van de overheid en de wijze van de taakuitoefening. Zij bieden duidelijkheid over de staat of kwaliteit die onderdelen van de fysieke leefomgeving op enig moment moeten hebben, of die moeten worden behouden of moeten worden nagestreefd. Zij gelden als een juridisch bindend kwalitatief beleidsdoel voor de overheid die de omgevingswaarde heeft vastgesteld, dat met de inzet of aanwending van de bevoegdheden die aan dat bestuur zijn toegedeeld moet worden gehaald of nagestreefd. Daartoe kan een breed arrangement van bevoegdheden of taken worden aangewend, ook die welke buiten het bereik van de Omgevingswet liggen. Zo kunnen subsidies of voorlichtingscampagnes het doelbereik dichterbij brengen. Ook overheidsinvesteringen of het treffen van voorzieningen kunnen bijdragen. Verkeersmaatregelen of een concessie waarbij aardgasbussen verplicht worden gesteld kunnen bijvoorbeeld bijdragen aan het verminderen van de fijnstofproblematiek in een straat of wijk. Om omgevingswaarden te bereiken kunnen soms ook feitelijke handelingen nodig zijn. Ook kan daaruit volgen dat de overheid algemene regels moet gaan stellen voor activiteiten. Het leveren van bijdragen aan het bereiken of in stand houden van omgevingswaarden is overigens geen exclusieve taak van de overheid zelf. Ook andere maatschappelijke actoren kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren en behouden van een kwalitatief goede fysieke leefomgeving. Dat gebeurt ook, bijvoorbeeld door middel van afspraken tussen overheid en belanghebbenden. Het is echter uitsluitend de overheid die er op kan worden aangesproken dat de omgevingswaarde wordt bereikt. Andere maatschappelijke actoren kunnen daarop niet worden aangesproken. Voor hen ontstaat pas een juridisch bindende werking als een omgevingswaarde is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning, algemene regels of bijvoorbeeld een maatwerkvoorschrift.

Omgevingswaarden worden bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan vastgesteld en juridisch gekwalificeerd (bijvoorbeeld of de waarde een resultaatsverplichting inhoudt of een inspanningsverplichting) met de ingangstermijnen en de locaties die van toepassing zijn.

Er zijn verschillende typen omgevingswaarden:

  • Objectgerichte omgevingswaarden zoals de veiligheidseisen voor een primaire waterkering. De omgevingswaarde («veiligheidsnorm» in de Waterwet) wordt op dit moment uitgedrukt in de gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste waterstand waarop de waterkering moet zijn berekend of de gemiddelde kans per jaar op een overstroming van het gebied dat door de waterkering wordt beschermd.
  • Omgevingswaarden voor het hele land of voor een bepaald gebied. De omgevingswaarde is dan uitgedrukt in meetbare eenheden (kwantiteiten), bijvoorbeeld een maximale concentratie van stoffen in onderdelen van de fysieke leefomgeving (water, bodem, lucht) of voor geur maximale hoeveelheden geureenheden («odour units») per m3. Die waarden kunnen worden toegespitst op een bepaald soort gebieden, die een bijzondere functie hebben die beschermd moet worden. Te denken is aan een grondwaterbeschermingsgebied met het oog op de waterwinning of een natuurgebied met specifieke kenmerken of functies.
  • In objectieve kwalitatieve termen geformuleerde omgevingswaarden voor objecten of gebieden, in gevallen waarin niet zo gemakkelijk meetbare eenheden kunnen worden opgenomen, maar wel heldere maatstaven kunnen worden gehanteerd. Te denken is aan een geobjectiveerde beschrijving van kwaliteiten waaraan een natuurgebied moet voldoen zodat dit kan functioneren als biotoop voor een specifieke soort.

Dit biedt de mogelijkheid tot maatwerk en daardoor nauw aan te sluiten bij hetgeen EU-richtlijnen vereisen (bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water, de richtlijn luchtkwaliteit en de nec-richtlijn). (...)

Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen over de keuze hoe een bestuursorgaan beleidsdoelstellingen vastlegt. Het staat een bestuursorgaan vrij om beleidsdoelstellingen te stellen en deze direct in rechtsregels vast te leggen of deze in een beleidsdocument op te nemen (bijvoorbeeld een omgevingsvisie of een ander beleidsdocument). Als een bestuursorgaan een beleidsdoelstelling een wettelijke status wil geven, dan biedt het wetsvoorstel daartoe verschillende mogelijkheden. Een beleidsdoelstelling kan dus in de vorm van een omgevingswaarde (met specifieke rechtsgevolgen) of een instructieregel worden vastgelegd, maar een doelstelling kan bijvoorbeeld ook worden vertaald in een beoordelingsregel voor vergunningen of in algemene regels voor activiteiten.

Een voorbeeld kan dat verduidelijken. Steeds meer wordt erkend dat nachtduisternis voor de natuur en de mens van grote waarde is in verband met het bioritme van mens en dier en het ecologisch evenwicht. Stel dat een provincie een beleid tot bescherming en waar mogelijk verbetering van de nachtelijke duisternis vaststelt voor een gebied dat nog door een grote mate van die duisternis wordt gekenmerkt. Voor dat beleid zou de provincie een omgevingswaarde «nachtduisternis» voor een concreet gebied kunnen vastleggen. Om die omgevingswaarde te bereiken of te behouden kunnen veel middelen worden ingezet, zoals het stellen van instructieregels voor omgevingsplannen waarin nieuwe activiteiten worden toegestaan met lichtuitstraling tot gevolg, het doven of dimmen van de straatverlichting, het verbieden van lichtuitstraling door stallen of glastuinbouw, of campagnes om erfverlichting en reclameverlichting weg te halen. Het voordeel van die aanpak is dat de betrokken overheden kunnen zoeken naar die middelen en methoden die het meest passend zijn om de beleidsdoelstelling te realiseren dat in de omgevingswaarde is genormeerd.

De desbetreffende provincie zou in plaats daarvan ook de keuze kunnen maken om de beleidsdoelstelling een onderdeel te laten zijn van de provinciale omgevingsvisie. Die beleidsdoelstelling kan dan voor een deel worden omgezet in instructieregels, waarbij aan de omgevingsplannen specifieke eisen worden gesteld, bijvoorbeeld over het toelaten van glastuinbouw of het verbinden van specifieke gebruiksregels aan activiteiten in het desbetreffende gebied. Ook kan worden gedacht aan de inzet van direct tot burgers gerichte algemene regels als dat bijdraagt aan het doelbereik [Zie overigens de wettelijke beperking die is opgenomen in artikel 4.2, tweede lid van het wetsvoorstel.], of het uitvoeren van feitelijke maatregelen door de provincie zelf (zoals het dimmen van verlichting langs provinciale wegen).

Artikel 2.10 (aard, termijn en locaties van omgevingswaarden en onderbouwing)

Tekst

1. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt bepaald:
a. of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich brengt,
b. het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen aan de verplichting moet worden voldaan,
c. de locaties waarop de omgevingswaarde van toepassing is.

2. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden op grond van deze of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat bij de regeling waarbij een omgevingswaarde wordt vastgesteld, ook wordt aangegeven:

a. de juridische kwalificatie van de waarde en de verplichting die deze met zich brengt. Dit kan een resultaatsverplichting zijn om een in de omgevingswaarde aangegeven maximale of minimale waarde niet te overschrijden (vroeger: grenswaarde), al dan niet met geclausuleerde afwijkingsmogelijkheid. Daarnaast kan een omgevingswaarde een inspanningsverplichting inhouden om een bepaalde waarde te bewerkstelligen, of een andere aan te geven realisatieverplichting. Bij deze juridische kwalificatie van de omgevingswaarde kan in zijn algemeenheid worden aangegeven wat de mogelijkheden tot afweging (zowel in zichzelf als ten opzichte van andere waarden) zijn en wat de mogelijkheden zijn voor afwijking of uitstel (bijvoorbeeld in het kader van Europeesrechtelijke derogatie). Daar waar het echter gaat om het afwegen of afwijken bij specifieke besluiten of taken dient dat te worden bepaald bij de instructieregels, instructies of beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning waarmee de omgevingswaarde doorwerking wordt gegeven.

b. het tijdstip (van ingang) waarop de verplichting ingaat of de termijnen waarbinnen aan de verplichting voldaan moet zijn.

c. de geografische gelding van de omgevingswaarde (de locatie of locaties waar deze van toepassing is of de aanwijzing van de locaties waar moet worden vastgesteld of aan een waarde wordt voldaan).

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt dat bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken. Dit betreft de inzet van taken en bevoegdheden van het overheidslichaam dat de omgevingswaarde vaststelt. Dat betekent niet dat dat overheidslichaam alleen aan zet is om de omgevingswaarde te verwezenlijken. Via de bevoegdheid tot het vaststellen van instructieregels, instructies en beoordelingsregels kunnen het Rijk en de provincie andere overheden aanzetten om via bijvoorbeeld het opnemen van regels in omgevingsplannen of het verlenen van omgevingsvergunningen bij te dragen aan het bereiken van een omgevingswaarde. Daarnaast zijn algemene regels denkbaar voor burgers en bedrijven, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan het bereiken van omgevingswaarden. Als geen instructieregels, algemene regels of andere juridische instrumenten worden ingezet, hebben omgevingswaarden geen doorwerking naar andere partijen dan het overheidslichaam dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld.

Het artikel biedt mogelijkheden voor flexibiliteit en differentiatie. Zo zijn bij een omgevingswaarde voor de luchtkwaliteit andere handelingen en bevoegdheden van belang dan bij een omgevingswaarde voor waterveiligheid. Voor het bereiken van sommige omgevingswaarden kan het (conform de systematiek van de Europese richtlijnen) voldoende zijn om een programma van maatregelen op basis van hoofdstuk 3 vast te stellen (zoals in het waterbeheer) zonder een doorwerking naar individuele besluiten of handelingen via instructieregels, instructies of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen.

§ 2.3.2 Omgevingswaarden gemeente

Artikel 2.11 (omgevingswaarden gemeente)

Tekst

1. Bij omgevingsplan kunnen omgevingswaarden worden vastgesteld.

2. Bij omgevingsplan kunnen geen omgevingswaarden worden vastgesteld in aanvulling op of in afwijking van omgevingswaarden die bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld, tenzij bij de omgevingsverordening of de maatregel anders is bepaald.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om wanneer dat met het oog op de doelstellingen van de Omgevingswet nodig is, omgevingswaarden in het omgevingsplan op te nemen. Het gaat hierbij om omgevingswaarden voor effecten van activiteiten en bronnen binnen die gemeente op de omgevingskwaliteit van een daarbij te bepalen gebied. Daarbij kan worden gedacht aan een omgevingswaarde voor geur. Het is vanzelfsprekend dat die omgevingswaarde beïnvloedbaar of beheersbaar moet zijn door inzet van beleidsinstrumenten van het gemeentebestuur, bijvoorbeeld door het treffen van bron- of effectgerichte maatregelen voor activiteiten binnen het gemeentelijk grondgebied.

Los van deze beperkingen kan de bevoegdheid van het gemeentebestuur om omgevingswaarden vast te stellen zijn beperkt door een regeling op provinciaal of landelijk niveau. Voor een omgevingswaarde die op provinciaal of nationaal niveau is vastgesteld, kan het gemeentebestuur geen afwijkende of aanvullende waarde vaststellen, tenzij bij de vaststelling van de omgevingswaarde bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur anders wordt bepaald. Dit is in het tweede lid geregeld. Het begrip «afwijkende omgevingswaarde» maakt het, mits bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur toegestaan, mogelijk om een andere ofwel vervangende omgevingswaarde te geven. Dit kan dus een hogere of lagere eenheid zijn dan de eenheid waarin de omgevingswaarde gesteld door de provincie of het Rijk is uitgedrukt. Ook kan het een zwaardere of lichtere kwalificatie in objectieve termen betreffen. Het begrip «aanvullende omgevingswaarde» opent, mits toegestaan, ook de mogelijkheid om naast de omgevingswaarde van de provincie of het Rijk voor hetzelfde aspect van de fysieke leefomgeving een andere omgevingswaarde te stellen. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. De provincie geeft een omgevingswaarde voor stof x in de buitenlucht en geeft aan dat bij omgevingsplan aanvullende omgevingswaarden voor de buitenlucht kunnen worden gesteld. Dan kan een gemeentebestuur, wanneer zij dat nodig vindt, dus een omgevingswaarde voor stof y in de buitenlucht vaststellen.

§ 2.3.3 Omgevingswaarden provincie

Artikel 2.12 (omgevingswaarden provincie)

Tekst

1. Bij omgevingsverordening kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, omgevingswaarden worden vastgesteld.

2. Bij omgevingsverordening kunnen geen omgevingswaarden worden vastgesteld in aanvulling op of in afwijking van omgevingswaarden die bij algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld, tenzij bij de maatregel anders is bepaald.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Ook provincies kunnen omgevingswaarden vaststellen. Deze worden dan in de omgevingsverordening opgenomen. De toelichting op artikel 2.11 is mutatis mutandis ook van toepassing op de provinciale bevoegdheid om omgevingswaarden vast te stellen. De bevoegdheid van provincies om omgevingswaarden te stellen vindt haar beperking in omgevingswaarden van het Rijk. Uitsluitend wanneer het Rijk bij de algemene maatregel van bestuur waarbij de omgevingswaarde is vastgesteld heeft bepaald dat bij omgevingsverordening aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kunnen worden gesteld, heeft de provincie op dat aspect van de fysieke leefomgeving nog een eigen bevoegdheid. Daarnaast gelden de subsidiariteitscriteria uit artikel 2.3, tweede lid.

Artikel 2.13 (verplichte omgevingswaarden provincie voor watersystemen)

Tekst

1. Bij omgevingsverordening worden met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het voorkomen of beperken van wateroverlast in ieder geval omgevingswaarden vastgesteld voor:
a. de veiligheid van bij de verordening aangewezen andere dan primaire waterkeringen, voor zover die niet bij het Rijk in beheer zijn,
b. de gemiddelde overstromingskans per jaar van bij de verordening aangewezen gebieden met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit waarop regionale wateren moeten zijn ingericht.

2. Bij of krachtens de verordening worden voor de toepassing van het eerste lid, onder a, voor daarbij aan te geven locaties nadere regels gesteld over de vaststelling van het waterkerend vermogen van de daar bedoelde waterkeringen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Het eerste lid, onder a, regelt dat provincies voor niet-primaire waterkeringen (ook wel regionale keringen genoemd) omgevingswaarden voor veiligheid vaststellen, vergelijkbaar met de normen voor primaire waterkeringen. Provincies bepalen in de omgevingsverordening voor welke niet- primaire waterkeringen omgevingswaarden voor veiligheid opportuun zijn. Het gaat om waterkeringen die bescherming bieden in een gebied waar ook bovenregionale belangen aan de orde zijn. Een goed voorbeeld is de waterkering langs de ringvaart rond de Haarlemmermeer, waar onder meer Schiphol is gelegen. De omgevingswaarde kan op verschillende manieren worden uitgedrukt, bijvoorbeeld als overschrijdingskans of als overstromingskans.

Onderdeel b vormt de basis voor normering van regionale wateren met het oog op beperking van wateroverlast. De norm wordt uitgedrukt als gemiddelde overstromingskans van gebieden en geeft daarmee de hoogst toelaatbaar geachte kans op overstroming weer. Provincies bepalen evenals bij normen voor niet-primaire keringen zelf voor welke gebieden een overstromingskans wordt vastgesteld.

Tweede lid

Op basis van het tweede lid moeten provincies voor de krachtens het eerste lid genormeerde niet- primaire keringen nadere regels vaststellen over de vaststelling van het waterkerend vermogen van die keringen. Op dit moment gebeurt dat in de vorm van de verhouding tussen waterstanden en een omgevingswaarde voor de veiligheid, waarvan de beheerder moet uitgaan bij de beoordeling van het waterkerende vermogen. Naast waterstanden kunnen andere waarden worden vastgesteld voor andere factoren die het waterkerende vermogen van de kering beïnvloeden, zoals golfslag.

§ 2.3.4 Omgevingswaarden Rijk

Artikel 2.14 (omgevingswaarden Rijk)

Tekst

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, derde lid, omgevingswaarden worden vastgesteld.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Het Rijk kan bij algemene maatregel van bestuur omgevingswaarden vaststellen. Het Rijk kan alleen omgevingswaarden vaststellen als dat met het oog op de doelstellingen van de wet nodig is. Dit is een bestuurlijke afweging. Daarbij gelden de subsidiariteitscriteria van artikel 2.3, derde lid.

De uitwerking van de omgevingswaarden leent zich gezien het detailniveau en grote invloed van Europese regels voor uitwerking op het niveau van een algemene maatregel van bestuur (...). Omgevingswaarden zijn van bijzondere betekenis voor het beleid ten aanzien van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de beleidscyclus. Met de voorhangbepaling van artikel 23.5 is gewaarborgd dat het parlement rechtstreeks invloed kan uitoefenen op de juridische uitwerking van het kwaliteitsbeleid voor de leefomgeving in Nederland.

Artikel 2.15 (verplichte omgevingswaarden Rijk)

Tekst

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het milieu en het beheer van natuurlijke hulpbronnen in ieder geval omgevingswaarden vastgesteld voor:
a. de kwaliteit van de buitenlucht, waaronder de depositie en concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht, ook in verband met de blootstelling van de mens aan die stoffen, ter uitvoering van de richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht,
b. de chemische en ecologische kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen en de chemische kwaliteit en kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen, ter uitvoering van de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn en de richtlijn prioritaire stoffen,
c. de kwaliteit van zwemwater, ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn,
d. de veiligheid van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen primaire waterkeringen, voor elk bij de maatregel aangewezen dijktraject,
e. de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen, voor zover die in beheer zijn bij het Rijk.

2. Bij ministeriële regeling worden voor de toepassing van het eerste lid, onder d en e, voor daarbij aan te geven locaties nadere regels gesteld over de vaststelling van het waterkerend vermogen.

3. De nadere regels, bedoeld in het tweede lid, worden voor primaire waterkeringen steeds na ten hoogste twaalf jaar herzien.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt voor welke onderdelen van de fysieke leefomgeving bij algemene maatregel van bestuur omgevingswaarden moeten worden vastgesteld. De in dit lid verplichte normstelling vloeit direct voort uit EU-richtlijnen of andere internationaalrechtelijke verplichtingen.

Eerste lid, onder a

Het eerste lid, onder a, bepaalt dat het Rijk, ter uitvoering van de richtlijn luchtkwaliteit in verband met de blootstelling van de mens aan stoffen, omgevingswaarden moet vaststellen voor de kwaliteit van de buitenlucht. Dit zijn omgevingswaarden voor de depositie en concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht. Voor luchtkwaliteit geldt op grond van de richtlijn luchtkwaliteit een uitgebreid stelsel van grens- en richtwaarden, alarmdrempels en plandrempels, voor stoffen in de buitenlucht die uit het oogpunt van gezondheid voor de mens en deels ook behoud van de natuur in de gaten gehouden moeten worden. Bijlage 2 van de Wet milieubeheer bevat op dit moment de voor de verschillende stoffen geldende waarden. De omzetting naar het stelsel van dit wetsvoorstel betekent dat vooral de grens- en richtwaarden als omgevingswaarden zullen worden aangemerkt. (...)

Eerste lid, onder b

Dit onderdeel geeft de grondslag voor het vaststellen van omgevingswaarden voor de chemische en ecologische kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen en de chemische kwaliteit en kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen, ter uitvoering van de kaderrichtlijn water. (...)

Eerste lid, onder c

Artikel 5, derde lid, van de zwemwaterrichtlijn bevat een verplichting voor de lidstaten om ervoor zorg te dragen dat aan het einde van 2015 alle zwemwateren een zwemwaterkwaliteit hebben die in overeenstemming is met de kwaliteitsklasse «aanvaardbaar» uit de richtlijn. (...) Dit onderdeel biedt een grondslag voor regeling hiervan onder de Omgevingswet. Hoofdstuk 2 bevat, ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn, de toedeling van de taak tot het nemen van beheersmaatregelen voor het zwemwater aan gedeputeerde staten, de grondslag voor de verplichting tot aanwijzing door gedeputeerde staten van zwemwateren als zwemlocaties en de grondslag voor het zwemverbod of negatief zwemadvies. Dit hoofdstuk regelt ook de grondslag voor het bij algemene maatregel van bestuur stellen van regels over de wijze van uitoefening van de taken en bevoegdheden van gedeputeerde staten over zwemwater. Hoofdstuk 20 biedt de grondslag voor de uit de richtlijn voorvloeiende monitorings- en informatieverplichtingen. Hoofdstuk 16 voorziet in de publieke participatie bij de aanwijzing van zwemlocaties door afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren. Op enkele andere plaatsen in het wetsvoorstel staan verdere grondslagen ter uitvoering van de richtlijn.

Eerste lid, onderdeel d

Dit onderdeel verplicht het Rijk om omgevingswaarden vast te stellen voor de veiligheid van primaire waterkeringen. (...)

Eerste lid, onder e

Het laatste onderdeel verplicht het Rijk om omgevingswaarden vast te stellen voor andere dan primaire waterkeringen, voor zover die in beheer zijn bij het Rijk. Dit is een voortzetting van de regeling in artikel 2.4 van de Waterwet.

Tweede en derde lid

Op grond van het tweede lid worden nadere regels gesteld over de vaststelling van het waterkerend vermogen van primaire waterkeringen en van niet-primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk. De verhouding tussen de overschrijdingskans, de hoogwaterstanden en het waterkerend vermogen is bepalend voor de sterkte van de kering. De vaststelling hiervan kan leiden tot hoge kosten die voor rekening van het Rijk komen. Daarom voorziet het tweede lid erin dat de Minister van Infrastructuur en Milieu nadere regels vaststelt over de vaststelling van het waterkerend vermogen van primaire waterkeringen en van andere waterkeringen in beheer bij het Rijk.

Afdeling 2.4 Toedeling van taken en aanwijzing van locaties

§ 2.4.1 Toedeling van specifieke taken aan gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk

Artikel 2.16 (gemeentelijke taken voor de fysieke leefomgeving)

Tekst

1. Bij het gemeentebestuur berusten, naast de elders in deze wet en op grond van andere wetten aan dat bestuur toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving, de volgende taken:
a. op het gebied van het beheer van watersystemen en waterketenbeheer:
1°. de doelmatige inzameling van afvloeiend hemelwater, voor zover de houder het afvloeiend hemelwater redelijkerwijs niet op of in de bodem of een oppervlaktewaterlichaam kan brengen, en het transport en de verwerking daarvan,
2°. het treffen van maatregelen in het openbaar gemeentelijke gebied om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de op grond van deze wet aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken, voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet op grond van artikel 2.17, 2.18 of 2.19 tot de taak van een waterschap, een provincie of het Rijk behoort,
3°. de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater,
4°. het beheer van watersystemen, voor zover toegedeeld bij omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.18, tweede lid, of bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid,
5°. de zuivering van stedelijk afvalwater, in gevallen waarin toepassing is gegeven aan artikel 2.17, derde lid,
b. het behoeden van de staat en werking van openbare wegen, voor zover niet in beheer bij een waterschap, een provincie of het Rijk, voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die wegen.

2. Op grond van het eerste lid, onder a, onder 3°, wordt stedelijk afvalwater ingezameld en getransporteerd naar een zuiveringtechnisch werk als dat vrijkomt:
a. op de percelen, gelegen binnen een bebouwde kom van waaruit stedelijk afvalwater met een vervuilingswaarde van ten minste tweeduizend inwonerequivalenten als bedoeld in de richtlijn stedelijk afvalwater wordt geloosd, door middel van een openbaar vuilwaterriool,
b. op andere percelen, voor zover dit doelmatig kan worden uitgevoerd door middel van een openbaar vuilwaterriool.

3. In plaats van een openbaar vuilwaterriool en een zuiveringtechnisch werk kunnen andere passende systemen in beheer bij een gemeente, een waterschap of een rechtspersoon die door een gemeente of waterschap met het beheer is belast, worden toegepast, als daarmee hetzelfde niveau van het beschermen van het milieu wordt bereikt.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Het eerste lid benoemt de taken van het gemeentebestuur op het terrein van de fysieke leefomgeving. Dit vangt aan met een in algemene bewoordingen gestelde verwijzing naar de uitoefening van taken uit de overige onderdelen van het wetsvoorstel of andere wetgeving. Op de eerste plaats moet hierbij worden gedacht aan taken als onderdeel van, of volgend uit een bevoegdheidsuitoefening, zoals het ontwikkelen van beleid voor de fysieke leefomgeving in het kader van de voorbereiding en vaststelling van een omgevingsvisie of het ontwikkelen van beleid voor het beschermen van het milieu, het toedelen van maatschappelijke functies aan gebruik van de grond, enzovoorts die in het omgevingsplan verder worden gereguleerd. Hoewel dat dus niet direct bij lezing van artikel 2.16 blijkt, behoort de aloude taak om tot een goede ruimtelijke ordening te komen en het gebruik van de grond en de bouwwerken te reguleren tot de kerntaken van het gemeentebestuur. De vaststelling van het omgevingsplan en de daarin op te nemen regels (zie de artikelen 2.4 en 4.2, eerste lid) moeten strekken tot het realiseren van de doelen die zijn benoemd in artikel 1.3. Opgemerkt wordt dat het omgevingsplan en de daarin op te nemen regels niet alleen de ruimtelijke ordening betreffen, zoals die door de Wro werden ingekaderd (‘ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening’) maar dat deze nu ook strekken tot het verwezenlijken van de (bredere) doelstellingen van de wet, zoals een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Vanzelfsprekend omvat de taak van het gemeentebestuur het uitoefenen van toezicht op de naleving van de bij of krachtens deze wet geldende regels (voor zover dat toezicht niet aan andere bestuursorganen is toebedeeld). Wat taken op grond van andere wetten betreft kan men onder meer denken aan de beheertaak van wegen op grond van de Wegenwet.

Artikel 2.16 deelt verder enkele specifieke taken aan het gemeentebestuur toe.

Eerste lid, onder a

Dit onderdeel strekt ertoe om de taken van het gemeentebestuur op het gebied van het beheer van watersystemen en waterketens af te bakenen en te verhelderen ten opzichte van die van de waterschappen en het Rijk. (...)

De zogenaamde hemelwaterzorgplicht, die nu in artikel 3.5 van de Waterwet is opgenomen, is als eerste taak in onderdeel a opgenomen. Deze taak omvat het aanbieden van een inzamelvoorziening, waarin hemelwater kan worden geloosd. (...) De wijze van verwerking van het hemelwater door het gemeentebestuur laat het wetsvoorstel open. Dat kan door opvangvijvers, het inbrengen in de grond, het al dan niet na zuivering lozen op oppervlaktewater, enzovoorts.

De grondwaterzorgplicht, nu opgenomen in artikel 3.6 van de Waterwet, is als tweede watertaak in onderdeel a opgenomen. Het is aan het gemeentebestuur om waterhuishoudkundige maatregelen te treffen die nodig zijn om de structurele nadelige gevolgen van een te hoge of te lage grondwaterstand (bijvoorbeeld paalrot, schimmelvorming door natte kruipruimtes) te voorkomen of te beperken. Die taak wordt begrensd door criteria van doelmatigheid. Het grondwaterpeil kan ook worden beïnvloed door de waterbeheerder. Zoals het gemeentebestuur met toepassing van artikel 2.2 besluitvorming over het toekennen van functies aan de grond met het oog op locatieontwikkelingen dient af te stemmen met de waterbeheerder, zo zal de waterbeheerder met toepassing van dat artikel besluiten over het waterpeil dienen af te stemmen met het gemeentebestuur.

De derde watertaak is de taak om stedelijk afvalwater in te zamelen en te transporteren. Deze wordt bij de toelichting bij het tweede en derde lid toegelicht.

Een vierde gemeentelijke taak is het beheer van watersystemen voor zover dat bij omgevingsverordening of bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid, aan het gemeentebestuur is toebedeeld. Dit is een voortzetting van de huidige regeling in de Waterwet. Gemeenten krijgen soms het beheer van bijvoorbeeld vaarwegen of havens toebedeeld.

Tot slot heeft het gemeentebestuur de zuivering van stedelijk afvalwater als taak, in die gevallen dat het gemeentebestuur en het waterschapsbestuur hebben besloten dat zuivering door de gemeente doelmatiger is.

Eerste lid, onder b

Ook het behoeden van de staat en werking van openbare wegen, die niet in het beheer zijn van waterschap, provincie of Rijk, voor nadelige gevolgen van activiteiten op of in de directe nabijheid van die wegen vormt een taak van het gemeentebestuur. Het beheer van de openbare weg zelf is – behalve in gevallen van particulier beheer – wel een taak van het gemeentebestuur op grond van de Wegenwet, maar deze taak valt niet onder het bereik van het huidige wetsvoorstel.

Van een openbare weg is sprake, wanneer die weg openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Daarvan is sprake als de weg 30 jaar feitelijk voor iedereen toegankelijk geweest óf 10 jaar feitelijk voor iedereen toegankelijk is en het onderhoud door het gemeentebestuur is geschied of door bestemming door de rechthebbende. Alle wegen die op de wegenlegger staan worden geacht openbaar te zijn, tenzij bewezen wordt dat de weg niet (meer) openbaar is.

Tweede lid

Het tweede lid is een continuering van de gemeentelijke taak voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. Dit afvalwater bestaat uit huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater. Aan de inzameling en het transport daarvan geven de gemeenten in de praktijk invulling door de aanleg en het beheer van een openbaar vuilwaterriool. Die taak vloeit ook voort uit de EU-richtlijn stedelijk afvalwater en sluit aan bij de taken van de waterschappen voor het zuiveren van stedelijk afvalwater (zie artikel 2.17). (...)

Derde lid

Het derde lid is een voortzetting van artikel 10.33, tweede lid, van de Wet milieubeheer. De inzamel- en zuiveringstaken voor stedelijk afvalwater kunnen door gemeente of waterschap ook worden ingevuld door andere systemen dan een openbaar vuilwaterriool en een zuiveringstechnisch werk, mits op deze wijze dezelfde graad van milieubescherming wordt bereikt.

Artikel 2.17 (waterschapstaken voor de fysieke leefomgeving)

Tekst

1. Bij het waterschapsbestuur berusten, naast de elders in deze wet en op grond van andere wetten aan dat bestuur toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving, de volgende taken:
a. op het gebied van het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer:
1°. het beheer van watersystemen, voor zover aan het waterschap toegedeeld bij provinciale verordening als bedoeld in artikel 2.18, tweede lid, of bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid,
2°. de zuivering van stedelijk afvalwater, gebracht in een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringtechnisch werk,
b. het behoeden van de staat en werking van openbare wegen voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die wegen, voor zover het beheer van die wegen bij provinciale verordening is toegedeeld aan het waterschap.

2. Het waterschapsbestuur kan een andere rechtspersoon belasten met de exploitatie van een zuiveringtechnisch werk.

3. Het waterschapsbestuur en het gemeentebestuur kunnen, in afwijking van het eerste lid, bij gezamenlijk besluit bepalen dat de zuiveringstaak, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 2°, tot de taak van de gemeente behoort, als dat doelmatiger is voor de zuivering van het stedelijk afvalwater.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Net als artikel 2.16, eerste lid, bevat dit lid een in algemene bewoordingen gestelde verwijzing naar taken in de overige onderdelen van het wetsvoorstel of andere wetgeving. Bij taken op grond van andere wetgeving kan vooral gedacht worden aan de algemene taakomschrijving van waterschappen in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet en de specifieke taak voor het voorkomen van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door bever- en muskusratten, genoemd in het derde lid van dat artikel.

Bij de in het wetsvoorstel opgenomen taken kan allereerst gewezen worden op die welke in de artikelen 2.39 (verplichting tot het vaststellen van een legger) en 2.41 (verplichting tot het vaststellen van een peilbesluit) zijn opgenomen. Verder heeft het waterschap tot taak een waterschapsverordening vast te stellen (momenteel een keur genoemd). Ook de taken die voortvloeien uit hoofdstuk 5 (omgevingsvergunningen voor activiteiten die van invloed zijn op de waterkwaliteit of waterkwantiteit) en uit afdeling 19.4 (gevaar voor waterstaatswerken) moeten worden vermeld. De taken van het waterschap zijn de taken die nu ook uit de wetgeving volgen, zoals de taken krachtens de Waterwet in samenhang met artikel 1 van de Waterschapswet (onder andere de taken in de artikelen 3.2 en 3.4 van de Waterwet).

Het eerste lid, onder a

Dit onderdeel is in vereenvoudigde vorm een voortzetting van de artikelen, die hiervoor bij de toelichting op het eerste lid zijn vermeld. De kerntaak is, zo bepaalt het eerste lid, onder a, onder 1°, het beheer van watersystemen die bij provinciale verordening aan de zorg van het waterschap zijn toegewezen. Deze provinciale verordeningen zijn verordeningen per waterschap, waarin op grond van de Waterschapswet onder meer ook de regeling van het bestuur en de reglementering wordt opgenomen. Omwille van de ruime strekking worden deze verordeningen niet geïntegreerd in de omgevingsverordening. Verder kan het beheer van watersystemen ook bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid, aan het waterschap worden opgedragen. Deze mogelijkheid [is] met ingang van 1 juli 2014 opgenomen in artikel 3.1, zesde lid, van de Waterwet.

De beheertaak omvat de uitvoering van werken en werkzaamheden aan waterstaatswerken in het licht van de wettelijke normen, doelen en functies die voor die watersystemen gelden (de zogenaamde actieve beheertaak). Het gaat hier om handelingen die zijn gericht op de gesteldheid en bruikbaarheid van het waterstaatswerk, zoals de aanleg, wijziging of het onderhoud. Het gaat ook om waterhuishoudkundige handelingen, zoals het peilbeheer of het vasthouden, bergen of afvoeren van water. Het beheer is steeds gericht op het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. Het beheer betreft ook het veilig en doelmatig gebruik, in overeenstemming met de krachtens de wet aan het watersysteem toegedeelde functies. Bij dit laatste gaat het om de functies van het watersysteem voor de drinkwatervoorziening, voedselvoorziening, industrie, visserij, transport, recreatie enzovoorts. Beheer kan daarnaast ook gericht zijn op de overige relevante doelen van het wetsvoorstel, zoals de natuurbescherming of het beschermen van landschappelijke waarden enzovoorts. Verder gaat het om actief beheren van de chemische, ecologische en bacteriële kwaliteit van watersystemen en de chemische grondwaterkwaliteit en grondwaterkwantiteit en nauw daaraan gerelateerd en onder 2° opgenomen: het zuiveren van stedelijk afvalwater en (de regeling voor) het beheer van zuiveringstechnische werken.

Beheer van het watersysteem omvat ook de regeling van activiteiten van derden in het watersysteem door middel van het stellen van algemene regels (het vaststellen van de waterschapsverordening), vergunningverlening, toezicht en handhaving (het zogenaamde passieve beheer). De laatst genoemde taken zijn elders in het wetsvoorstel geregeld en elders in deze toelichting beschreven.

Eerste lid, onder b

Tot de waterschapstaken wordt ook het behoeden van de staat en werking van openbare wegen voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die wegen gerekend. Deze taak is echter beperkt tot die openbare wegen waarvoor deze taak bij provinciale verordening is toegedeeld aan het waterschap.

Tweede en derde lid

Een specifieke taak op het gebied van het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer is de taak tot zuivering van stedelijk afvalwater, gebracht in een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringstechnisch werk. Deze taak berust bij de waterschappen (zie het eerste lid, onder a, onder 2°). Het tweede lid regelt dat het bestuur van het waterschap een andere rechtspersoon met deze taak kan belasten. Het derde lid regelt dat het waterschapsbestuur en het gemeentebestuur bij gezamenlijk besluit kunnen bepalen dat de zuiveringstaak door het gemeentebestuur wordt uitgevoerd.

Artikel 2.18 (provinciale taken voor de fysieke leefomgeving)

Tekst

1. Bij het provinciebestuur berusten, naast de elders in deze wet en op grond van andere wetten aan dat bestuur toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving, de volgende taken:
a. met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid: de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen,
b. het voorkomen of beperken van geluidhinder in stiltegebieden,
c. het beschermen van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden, met het oog op de winning daarvan voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water,
d. op het gebied van het beheer van watersystemen en het zwemwaterbeheer:
1°. het beheer van watersystemen, voor zover dat aan de provincie is toegedeeld bij omgevingsverordening als bedoeld in het tweede lid of bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid,
2°. het houden van toezicht op het beheer van watersystemen voor zover dat is toegedeeld aan de waterschappen, met uitzondering van het beheer van primaire waterkeringen,
3°. het nemen van beheersmaatregelen als bedoeld in artikel 2, zevende lid, van de zwemwaterrichtlijn,
e. het behoeden van de staat en werking van de volgende infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur:
1°. burgerluchthavens van regionale betekenis,
2°. lokale spoorweginfrastructuur,
3°. wegen in beheer bij de provincie.

2. Bij provinciale verordening wordt, met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet, het beheer van regionale wateren toegedeeld aan waterschappen of bij omgevingsverordening aan andere openbare lichamen.

3. Bij of krachtens omgevingsverordening kunnen gronden binnen regionale wateren worden aangewezen als drogere oevergebieden.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

In artikel 2.18, eerste lid, worden de taken van de provincie benoemd. Daarmee wordt een overzicht gegeven van die taken met waar nodig een verwijzing naar de betrokken overige onderdelen van het wetsvoorstel en andere wetgeving.

De opsomming omvat in de eerste plaats de op grond van het wetsvoorstel of een andere wet aan de provincie toegedeelde taken. In het wetsvoorstel zijn op veel plaatsen taken specifiek benoemd, zoals de vaststelling van bepaalde omgevingswaarden of de vaststelling van een provinciale omgevingsvisie. Ook kan daarbij worden gedacht aan taken als de monitoring, behorend bij het stellen van een provinciale omgevingswaarden of de verlening van omgevingsvergunningen en de handhaving daarvan door middel van bestuursdwang met feitelijk ingrijpen. Het takenpakket van de provincie omvat naast deze meer algemene beleidstaken ook meer specifieke zorg- en beheertaken, genoemd in het tweede lid. Dat zijn de taken die niet elders in de wetgeving, al dan niet als onderdeel van een bevoegdheidsuitoefening, zijn geregeld. Het gaat hier om bestaande zorg- of beheertaken.

Eerste lid, onder a

Een kerntaak van de provincie is het ontwikkelen en coördineren van het beleid voor de fysieke leefomgeving.

De gebiedsgerichte coördinatie is een bestaande taak die volgt uit de schakelfunctie die de provincie heeft tussen enerzijds gemeenten en waterschappen en anderzijds de rijksoverheid (verticale coördinatie) en daarnaast uit de brede coördinerende rol van de provincie op het gebied van de fysieke leefomgeving, die nu vooral zijn beslag krijgt in het kader van de Wro. Deze taak sluit ook aan bij de bestaande ontwikkeling en praktijk, waarin de provincie als gebiedsregisseur optreedt, vooral als provinciale (en soms nationale) belangen zijn betrokken. (...) De begrenzing van deze taak wordt geregeld in artikel 2.3, tweede lid. Voor gebiedsontwikkeling die niet gemeenteoverstijgend is en ook geen betrekking heeft op een belang waarvoor de provincie een eerste verantwoordelijkheid heeft, blijft het gemeentebestuur bevoegd. Daarnaast zijn er de vormen van gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld mainportontwikkeling) met een primair nationaal belang.

Eerste lid, onder b

Tot de bestaande (functionele) taken behoort ook de aanwijzing van de zogenaamde stiltegebieden en het beschermen van die gebieden tegen geluidoverlast van bronnen binnen en buiten dat gebied door het treffen van fysieke maatregelen en het stellen van regels in de omgevingsverordening. De opdracht om hierover regels te stellen geschiedt via instructieregels van het Rijk aan de provincie op grond van artikel 2.27. De door de provincie te stellen regels kunnen zich onder andere richten tot gemeenten om bepaalde regels in het omgevingsplan op te nemen die het beschermen van de stilte in die gebieden effectueren (getrapte instructieregels, met toepassing van artikel 2.22). De regels in de omgevingsverordening kunnen zich ook rechtstreeks richten tot burgers en bedrijven (artikel 4.2, tweede lid) als dat doeltreffender en doelmatiger is dan het stellen van instructieregels.

Eerste lid, onder c

Dit onderdeel continueert de taak die provincies nu al hebben voor het beschermen van grondwaterlichamen en oppervlaktewaterlichamen, die niet in beheer zijn bij het Rijk, waaruit water voor de bereiding van drinkwater wordt gewonnen. De beschermende taak voor grondwaterlichamen met die functie omvat allereerst de aanwijzing van grondwaterbeschermingsgebieden. Voor die gebieden stelt de provincie in haar omgevingsverordening regels die ertoe strekken de kwaliteit van het te ontrekken water te beschermen zodat het geschikt is als grondstof voor de drinkwatervoorziening en andere hoogwaardige toepassingen. Dit wordt nader ingekleed via instructieregels op grond van artikel 2.27. De door de provincie te stellen regels kunnen zich richten tot gemeenten om bepaalde regels in het omgevingsplan op te nemen die het beschermen van de bodem in die gebieden effectueren (getrapte instructieregels, met toepassing van artikel 2.22). De regels kunnen zich ook richten tot burgers en bedrijven (artikel 4.3). Het betreft dan veelal handelingen met stoffen of het verrichten van activiteiten die de kwaliteit van het grondwater negatief kunnen beïnvloeden. Deze bodembeschermingsregels variëren, al naar gelang de afstand tot het innamepunt. Veelal kiezen de provincies voor een gradatie van beperkende regels en kent een grondwaterbeschermingsgebied daarbinnen dus gebieden of zones met oplopende beperkingen.

Eerste lid, onder d

Het is mogelijk – zie ook de toelichting op het tweede lid – dat de provincie het beheer van bepaalde watersystemen aan zich houdt. (...) De toedeling van het beheer van watersystemen aan andere overheidslichamen dan het waterschap wordt wel geïntegreerd in de omgevingsverordening, in tegenstelling tot de toedeling van het waterbeheer aan waterschappen (zie de toelichting op artikel 2.17, eerste lid, onder a). De provincie kan overigens ook bij ministeriële regeling op grond van artikel 2.20, derde lid, worden belast met het beheer van bepaalde watersystemen.

De provincie heeft ook de taak het generieke toezicht uit te oefenen op het beheer van de watersystemen en niet-primaire waterkeringen in beheer bij een waterschap of ander openbaar lichaam. De provincies stellen de beleidskaders, strategische doelen en gekwantificeerde opgaven voor watersystemen vast, die niet bij het Rijk in beheer zijn.

Het generiek toezicht op de uitvoering daarvan door de waterschappen berust – in lijn met de Waterschapswet – bij de provincie, in het bijzonder bij gedeputeerde staten. Mocht dat aan de orde zijn dan kunnen door gedeputeerde staten de generieke toezichtbevoegdheden (zoals ingrijpen bij taakverwaarlozing) en de specifieke bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel (zoals indeplaatstreding als bedoeld in artikel 2.36, eerste lid) worden ingezet.

Ook berust bij de provincie de taak tot het nemen van maatregelen als bedoeld in artikel 2, zevende lid van de zwemwaterrichtlijn. Dit betreft:
a. de vaststelling en actualisering van een zwemwaterprofiel;
b. de vaststelling van een tijdschema voor controle;
c. de controle van het zwemwater;
d. de beoordeling van de zwemwaterkwaliteit;
e. de indeling van het zwemwater;
f. een beschrijving en beoordeling van oorzaken van verontreiniging die het zwemwater kunnen aantasten en schade toebrengen aan de gezondheid van de zwemmers;
g. het verstrekken van informatie aan het publiek;
h. de uitvoering van maatregelen om blootstelling van zwemmers aan verontreiniging te voorkomen;
i. de uitvoering van maatregelen om de gevaren van verontreiniging te verminderen.

Deze taak hangt samen met de opdracht aan gedeputeerde staten tot aanwijzing van zwemlocaties. Over de wijze van uitvoering van deze maatregelen door gedeputeerde staten worden bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.30 regels gegeven.

Eerste lid, onder e

Dit onderdeel kent aan de provincies allereerst de taak tot het behoeden van de staat en werking van de burgerluchthavens van regionale betekenis voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur toe. Deze taak sluit aan bij de taakverdeling in de Wet luchtvaart.

De taken, bedoeld onder 2° en 3° van dit onderdeel, betreffen het behoeden van de lokale spoorweginfrastructuur en openbare wegen die in beheer zijn bij de provincie (de provinciale wegen) voor nadelige gevolgen van activiteiten in de directe nabijheid daarvan.

De taaktoedeling voor wegen in beheer bij de provincie sluit aan bij de regeling in de Wegenwet.

Lokale spoorweginfrastructuur als bedoeld onder 2° zijn spoorwegen die uitsluitend of overwegend bestemd zijn voor het verrichten van openbaar personenvervoer voor lokale of interlokale verbindingen. In het normale spraakgebruik worden dit metro- of tramwegen genoemd. (...) Via een instructieregel op grond van artikel 2.24 kan worden geregeld dat de gemeentebesturen aan wie deze taak is gedelegeerd in hun omgevingsplan regels stellen ter bescherming van de staat en werking van de lokale spoorweginfrastructuur, zoals het vastleggen van een beperkingengebied en de daarbij behorende vergunningplicht of algemene regels. Het beheer van de openbare weg of lokale spoorweg zelf valt overigens niet onder het bereik van het wetsvoorstel.

Tweede lid

In het tweede lid is in vereenvoudigde vorm het huidige artikel 3.2 van de Waterwet overgenomen. Dit betreft de toedeling bij provinciale verordening van beheertaken voor de watersystemen aan het waterschap met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet, of aan een ander openbaar lichaam, zoals een recreatieschap. De hoofdregel is dat watersystemen, die niet bij het Rijk in beheer zijn, door de provincie worden toebedeeld aan de waterschappen met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet. In dat artikel is (ook) het decentralisatiebeginsel opgenomen, dat waterstaatskundige taken door de provincie worden opgedragen aan een waterschap, tenzij dit niet verenigbaar is met een goede waterstaatskundige verzorging. De verordening, bedoeld in artikel 2 van de Waterschapswet, regelt naast de toedeling van het beheer van watersystemen aan het waterschap ook de taken, inrichting, samenstelling van het bestuur en verdere reglementering van het waterschap. Gelet op deze inhoud ligt het niet voor de hand om de verordening te integreren in de omgevingsverordening. Voor zover het beheer aan andere overheidslichamen wordt opgedragen, past dit wel in de omgevingsverordening.

In de praktijk leidt dit ertoe dat de waterschappen het regionale watersysteembeheer en de zuivering van stedelijk afvalwater uitvoeren en dat provincies het beheer van bepaalde regionale vaarwegen en havens aan zich houden of soms lokale vaarwegen en havens in beheer geven aan een gemeente. Voor zover die laatste situaties zich voordoen, zijn de bepalingen die betrekking hebben op het vaststellen van een legger (zie artikel 2.39) of van een waterbeheerprogramma (zie artikel 3.6[3.7]) niet van toepassing.

Derde lid

Voor een goede toepassing van vooral de waterkwaliteitstaken kan het nodig zijn drogere oevergebieden aan te wijzen die gelegen zijn binnen een oppervlaktewaterlichaam. In dergelijke gebieden gelden wel de bepalingen die het beheer van watersystemen betreffen, maar niet de regels die betrekking hebben op lozingen. De meeste drogere oevergebieden bevinden zich overigens in het rivierbed van de grote rivieren. De regels die betrekking hebben op waterveiligheid blijven ook van toepassing op die gebieden. Ten opzichte van de regeling van drogere oevergebieden in de Waterwet zijn geen wijzigingen aangebracht.

Artikel 2.19 (rijkstaken voor de fysieke leefomgeving)

Tekst

1. Bij Onze Minister of Onze Minister die het aangaat berusten, naast de elders in deze wet en op grond van andere wetten aan het Rijk toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving, de in het tweede en derde lid genoemde taken.

2. De volgende taken voor watersystemen berusten bij Onze Minister:
a. het beheer van rijkswateren die op grond van artikel 2.20, tweede lid, onder a, zijn aangewezen,
b. het voorkomen of tegengaan van landwaartse verplaatsing van de kustlijn, voor zover dat volgens Onze Minister nodig is om te voldoen aan een omgevingswaarde voor de veiligheid van primaire waterkeringen als bedoeld in artikel 2.15, eerste lid, onder d,
c. het houden van toezicht op het beheer van primaire waterkeringen door een waterschap of een ander openbaar lichaam,
d. het tot stand brengen en beschikbaar stellen van technische leidraden voor het ontwerp en het beheer van primaire waterkeringen.

3. De volgende taken voor infrastructuur en andere voorzieningen berusten bij Onze daarbij genoemde Minister:
a. bij Onze Minister: het behoeden van de staat en werking van de volgende infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur:
1°. de luchthaven Schiphol en overige burgerluchthavens van nationale betekenis,
2°. hoofdspoorweginfrastructuur en bijzondere spoorweginfrastructuur,
3°. wegen in beheer bij het Rijk,
4°. communicatie-, navigatie- en radarapparatuur buiten luchthavens als bedoeld onder 1°,
b. bij Onze Minister van Defensie: het behoeden van de staat en werking van de volgende infrastructuur of andere voorzieningen voor de landsverdediging en nationale veiligheid voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur of andere voorzieningen:
1°. militaire luchthavens,
2°. laagvliegroutes voor jacht- en transportvliegtuigen,
3°. militaire terreinen,
4°. munitieopslagplaatsen,
5°. radarstations en zend- en ontvangstinstallaties buiten militaire luchthavens.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Het eerste lid bevat een in algemene bewoordingen gestelde verwijzing naar taken in de overige onderdelen van het wetsvoorstel of andere wetgeving. (...)

De specifieke taken, die niet elders in de voorgestelde wet of andere wet zijn geregeld, zijn opgenomen in het tweede lid.

Tweede lid

Het tweede lid bevat de rijkstaken met een beheersmatig karakter, die niet elders in het wetsvoorstel of andere wetgeving zijn geregeld.

Tweede lid, onder a

Onderdeel a bepaalt dat het Rijk, in het bijzonder de Minister van Infrastructuur en Milieu, rijkswateren beheert (die beheertaak wordt krachtens mandaat door Rijkswaterstaat uitgeoefend). Het begrip rijkswateren is gedefinieerd als: watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk. Dit betekent dat deze beheertaak, conform de definitie voor watersysteem, het samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken omvat.

De aanwijzing van deze rijkswateren geschiedt op basis van artikel 2.20. Wegens de betrokken nationale en internationale belangen en om doelmatigheidsredenen blijft de nu bestaande taaktoedeling op basis van de bestuurlijke organisatie van het waterbeheer in de Waterwet (vooral artikel 3.1 en 3.2) en de Waterschapswet, in een wat vereenvoudigde vorm in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Hierbij wordt continuïteit beoogd voor praktijk en uitvoering. Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat dit alle beheertaken inclusief de uitoefening van daartoe toegekende bevoegdheden in het hoofdwatersysteem omvat, ook als het gaat om activiteiten of maatregelen die op zichzelf van beperkte omvang zijn. De toedeling van het beheer voor het watersysteem als zodanig is bepalend en omvat alle daarop betrekking hebbende activiteiten en maatregelen. Dit beheer omvat zowel het waterstaatkundige beheer als waterkwaliteitsbeheer en waterkwantiteitsbeheer. Tot het watersysteem en waterstaatswerken onder de zorg van het Rijk behoren onder meer de grote rivieren, het IJsselmeer, de Noordzee en de Waddenzee en circa 10% van de primaire waterkeringen, zoals de Afsluitdijk (de meeste keringen zijn in beheer bij de waterschappen).

Tweede lid, onder b

De zorg voor de handhaving van de basiskustlijn, die nu in artikel 2.7 van de Waterwet is opgenomen, blijft bij de Minister van Infrastructuur en Milieu. Dit biedt de wettelijke basis voor zandsuppleties langs de kust. Deze taak vloeit direct voort uit de veiligheidsnorm voor primaire waterkeringen langs de kust, die doorgaans in het beheer van waterschappen zijn. De kustlijnzorg strekt ertoe de beheerstaak van de waterschappen mogelijk te maken en te ondersteunen. (...)

Tweede lid, onder c

(...) Dit toezicht wordt uitgeoefend door de Inspectie Leefomgeving en Transport. Het omvat toezicht op het beheer van de primaire waterkeringen door de waterschappen en Rijkswaterstaat. Het bestuurlijk toezicht op het tegengaan van wateroverlast inclusief de niet-primaire waterkeringen die in beheer zijn bij de waterschappen, en op het waterkwaliteitsbeheer van watersystemen die niet in het beheer bij het Rijk zijn, berust bij de provincie (zie ook artikel 2.18, eerste lid, onder d, onder 2°).

Tweede lid, onder d

Dit onderdeel continueert de verplichting die op dit moment is opgenomen in artikel 2.6 van de Waterwet. Materieel gaat het hier om adviezen van het Expertise Netwerk Waterveiligheid.

Derde lid, onder a

Het voorgestelde onderdeel belast de Minister van Infrastructuur en Milieu met het behoeden van de staat en werking van de in dit onderdeel genoemde infrastructuur voor de nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur. Dit betreft de luchthaven Schiphol en overige burgerluchthavens van nationale betekenis, hoofdspoorwegen en bijzondere spoorwegen en wegen in beheer bij het Rijk. Ter invulling van deze taak zullen beperkingengebieden rond die infrastructuur worden ingesteld. Het gaat hier om het reguleren van activiteiten (anders dan het beoogde gebruik van de infrastructuur zelf) op, onder, rond of boven die infrastructuur in het beperkingengebied, met het doel deze infrastructuur te behoeden voor aantasting van de goede staat ervan (integriteit) als gevolg van de activiteit. Het «behoeden van de staat en de werking» moet overigens ruim worden opgevat, zodat ook aan activiteiten in een beperkingengebied die het beheer zouden kunnen bemoeilijken regels kunnen worden gesteld. De overige zorg ten aanzien van die infrastructuur zelf en het gebruik ervan blijft geregeld in de Wet luchtvaart en de wegen- en verkeerswetgeving.

Derde lid, onder b

De Minister van Defensie is belast met de taak tot bescherming van de integriteit van de in dit onderdeel genoemde infrastructuur voor nationale veiligheid in verband met activiteiten op, binnen en in de nabijheid van die infrastructuur. Voor deze voorzieningen zullen algemene beschermende bepalingen worden gesteld in de vorm van instructieregels krachtens artikel 2.28, onder d [e], en artikel 2.29. Deze regels zijn nu opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

[Nota van wijziging (nr. 13)]

[Met deze wijziging wordt lid 3, onderdeel a, subonderdeel 4°, toegevoegd.]

De onderdelen (...) voorzien in de regeling van taken en de verplichting tot het opstellen van instructieregels voor communicatie-, navigatie- en radarapparatuur buiten de luchthaven Schiphol en andere luchthavens van nationale betekenis. Dit ten behoeve van het waarborgen van de veiligheid van het nationale vliegverkeer. Qua terminologie is aangesloten bij de relevante internationale regelgeving.

§ 2.4.2 Aanwijzing van locaties

Artikel 2.20 (aanwijzing van locaties)

Tekst

1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voor de toepassing van deze wet, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, derde lid, locaties worden aangewezen.

2. Op grond van het eerste lid worden in ieder geval aangewezen:
a. rijkswateren,
b. beperkingengebieden met betrekking tot:
1°. wegen in beheer bij het Rijk,
2°. waterstaatswerken in beheer bij het Rijk,
3°. hoofdspoorweginfrastructuur en bijzondere spoorweginfrastructuur,
4°. installaties in een waterstaatswerk.

3. Bij ministeriële regeling kunnen rijkswateren worden aangewezen waarvan het beheer, in afwijking van het tweede lid, onder a, geheel of gedeeltelijk berust bij daarbij aangegeven niet tot het Rijk behorende openbare lichamen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Ook voor het Rijk is het essentieel dat de beheertaak duidelijk is omschreven en dat het ter uitvoering van zijn beschermende taken beperkende regels kan stellen aan activiteiten door burgers en bedrijven. Daarbij is het dikwijls noodzakelijk om locaties aan te wijzen waarvoor die regels gelden. Artikel 2.20 bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur locaties worden aangewezen voor de toepassing van deze wet. Daarbij dient artikel 2.3, derde lid, in acht te worden genomen. Dit betekent dat aanwijzing alleen plaats kan vinden met het oog op een nationaal belang of als dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of naleving van een internationaalrechtelijke verplichting. Overigens is het voorgestelde artikel niet het enige artikel dat de grondslag biedt voor de aanwijzing van locaties. Zo zal het bijvoorbeeld bij het stellen van instructieregels ook nodig kunnen zijn dat wordt aangegeven voor welke gebieden die instructieregels gelden. (...) Het voorgestelde artikel 2.20 heeft betrekking op de aanwijzing van locaties die voor verschillende delen van het wetsvoorstel van belang zijn.

Locatie wordt zeer breed opgevat in het wetsvoorstel. (...) Het begrip «locatie» is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Een locatie kan qua omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur) tot een groot gebied of zelfs heel Nederland. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling. Dat biedt de mogelijkheid om een locatie driedimensionaal te begrenzen. Locaties kunnen dus naast, maar ook boven (over) elkaar (heen) liggen. Zo kan in de ondergrond een locatie de functie krijgen voor het winnen van grondwater, daarboven een locatie worden aangewezen waarin een bouwwerk met een bepaalde functie kan staan (zoals een bepaalde gebruiksfunctie of een functie als te beschermen monument) en daar weer boven een locatie worden begrensd waar geen hoge objecten mogen staan omdat die het luchtverkeer zouden hinderen.

Het tweede lid bevat een opsomming van de aanwijzing van locaties die in ieder geval worden voorzien. Dit betreft als eerste de aanwijzing van de rijkswateren. Dat zijn de watersystemen die geheel of gedeeltelijk in beheer zijn bij het Rijk. De feitelijke toedeling van dat beheer is geregeld in artikel 2.19 (rijkstaken voor de fysieke leefomgeving).(...)

Op grond van onderdeel b worden de beperkingengebieden aangewezen rond infrastructuur (wegen in beheer bij het Rijk, hoofdspoorweginfrastructuur en bijzondere spoorweginfrastructuur), waterstaatswerken in beheer bij het Rijk en installaties in een waterstaatswerk. Dit zijn beperkingengebieden waaraan een vergunningplicht is gekoppeld in artikel 5.1 en die op grond van het wetsvoorstel door het Rijk worden aangewezen. De beperkingengebieden rond luchthavens worden aangewezen op grond van de Wet luchtvaart en dus niet op grond van dit wetsvoorstel. Naast de vergunningplicht zullen er voor de activiteiten in de meeste beperkingengebieden ook algemene regels worden gesteld op grond van hoofdstuk 4.

Bij installaties in een waterstaatswerk kan gedacht worden aan mijnbouwinstallaties op zee, maar bijvoorbeeld ook aan windmolenparken op zee.

Het derde lid biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling (delen van) rijkswateren aan te wijzen die bij een ander openbaar lichaam in beheer zijn dan het Rijk. Dit is een voortzetting van het zesde lid van artikel 3.1 van de Waterwet (...)

Artikel 2.21 (nadere grondslag aanwijzing en begrenzing van locaties)

Tekst

1. Bij regeling van Onze Minister of Onze Minister die het aangaat:
a. kunnen locaties worden aangewezen ter uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen,
b. kan de geometrische begrenzing van locaties als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, worden vastgelegd.

2. Op grond van het eerste lid, onder a, worden in ieder geval de volgende locaties aangewezen:
a. de Nederlandse delen van stroomgebiedsdistricten, met inbegrip van de toedeling van grondwaterlichamen aan die stroomgebiedsdistricten, bedoeld in de kaderrichtlijn water,
b. de gebieden binnen de rijkswateren waaruit water voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water wordt gewonnen, bedoeld in de kaderrichtlijn water,
c. de zones en agglomeraties, bedoeld in de richtlijn omgevingslawaai, de richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht.

3. Op grond van het eerste lid, onder b, wordt in ieder geval de geometrische begrenzing vastgelegd van:
a. oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan die behoren tot de rijkswateren en de daarvan deel uitmakende drogere oevergebieden,
b. beperkingengebieden met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk.

4. Een beperkingengebied met betrekking tot een waterstaatswerk in beheer bij het Rijk valt samen met het waterstaatswerk, tenzij dat gebied bij de regeling is beperkt tot een deel van het waterstaatswerk of is uitgebreid met een gebied rondom dat waterstaatswerk.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel dient als aanvulling op en nadere uitwerking van artikel 2.20. Voor locaties die ter uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen moeten worden aangewezen, is aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur niet altijd nodig. Vooral wanneer de aanwijzing niet meer is dan een feitelijke toepassing van criteria die uit bijvoorbeeld een Europese richtlijn voortvloeien, volstaat de aanwijzing bij ministeriële regeling. Voorbeelden hiervan zijn opgenomen in het tweede lid: de aanwijzing van stroomgebieddistricten ter uitvoering van de kaderrichtlijn water, de aanwijzing van innamepunten voor drinkwater in de rijkswateren ter uitvoering van diezelfde richtlijn en de aanwijzing van zones en agglomeraties als bedoeld in de richtlijn omgevingslawaai, de richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht.

Ter uitwerking van artikel 2.20 kunnen de daar aangewezen locaties bij ministeriële regeling op grond van het derde lid worden begrensd. Dit gebeurt via een geometrische plaatsbepaling, die vaak op kaarten wordt gevisualiseerd. Qua detailniveau past deze begrenzing niet in een algemene maatregel van bestuur en bovendien worden dergelijke begrenzingen regelmatig gewijzigd. Als eerste betreft dit (zo bepaalt het derde lid) de begrenzing van oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan die behoren tot de rijkswateren. De begrenzing is noodzakelijk met het oog op de precieze afbakening van de beheerplicht en beheerbevoegdheden en direct daarmee samenhangend de bekostiging van beheertaken en eventuele compensatieplichten. (...) De kaarten maken ook duidelijk waar binnen de rijkswateren drogere oevergebieden zijn gelegen. Net als nu het geval is op grond van artikel 3.1, tweede lid, tweede volzin, van de Waterwet zullen de oppervlaktewaterlichamen van de rivieren begrensd worden door de buitenkruinlijn van de primaire waterkering of, waar deze ontbreekt, de lijn van de hoogwaterkerende gronden. Dit is van belang voor de afbakening van het beheergebied en bescherming van de waterkerende functie van de hoge gronden in het rivierengebied, waar dijklichamen soms ontbreken.

Naast de rijkswateren zullen ook de beperkingengebieden met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk bij ministeriële regeling worden begrensd. Dit wijkt enigszins af van de huidige regeling krachtens de Waterwet. (...) In het voorgestelde derde lid, onder b, is daarom bepaald dat beperkingengebieden met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk bij ministeriële regeling worden begrensd. Dit geldt dus zowel voor beperkingengebieden met betrekking tot waterkeringen als beperkingengebieden met betrekking tot oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk.

Het vierde lid bepaalt dat de beperkingengebieden met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk van rechtswege het gehele waterstaatswerk omvatten. Dit is de hoofdregel voor zowel waterkeringen als oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk. Bij de regeling kan het beperkingengebied echter worden uitgebreid met een gebied rond het waterstaatswerk, of worden beperkt tot een deel van het waterstaatswerk. Uitbreiding van het beperkingengebied is vooral aan de orde bij waterkeringen in beheer bij het Rijk: de uitbreiding omvat dan de beschermingszone, bedoeld in het huidige artikel 5.1 van de Waterwet. Inperking van het beperkingengebied ten opzichte van de begrenzing van het waterstaatswerk speelt vooral bij de grote rivieren. (...)

Het artikel voorziet niet in een verplichting om de beperkingengebieden voor wegen, spoorwegen en installaties in waterstaatswerken geometrisch te begrenzen, terwijl die beperkingengebieden op grond van artikel 2.20, tweede lid, wel moeten worden aangewezen.

Afdeling 2.5 Instructieregels en instructies

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Algemeen

Vanuit hun zorg voor de fysieke leefomgeving en ter waarborging van de eenheid in de decentrale taakbehartiging kunnen de provincies en het Rijk voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening van decentrale overheden. Dit kan ingegeven zijn vanuit:

  • een specifieke taak die in deze of een andere wet aan de provincie of het Rijk is toegekend (bijvoorbeeld het behoeden van de staat en werking van provinciale of rijksinfrastructuur);
  • de behartiging van «het algemeen belang» met het oog op doelmatigheid of doeltreffendheid of in de zin van bijvoorbeeld de bescherming van burgers of het bieden van een level playing field voor bedrijven (denk aan bouwwetgeving, externe veiligheidswetgeving);
  • een provinciaal of nationaal belang dat de provincie of het Rijk met het oog op de bescherming en behartiging van die hogere belangen aan zich trekt;
  • internationale verplichtingen, waaronder EU-regelgeving.

Daarbij gaat het om onderwerpen die lokale of regionale belangen overstijgen, of waarbij de belangen van gemeenten of provincies kunnen botsen.

Voorbeelden van dergelijke belangen op rijksniveau zijn het beperken van nieuwe bebouwing en landaanwinning in het IJsselmeergebied of het bestemmen en beschermen van compensatiegebieden in verband met de aanleg van de Tweede Maasvlakte in het kader van het Project Mainport Rotterdam. Dit is nu geregeld in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Op provinciaal niveau kan worden gedacht aan belangen als de bovenlokale problematiek van bedrijfsterreinen, kantoren en woningbouwprogrammering, de natuurbescherming en het behoeden van de staat en werking van provinciale infrastructuur.

De provincies en het Rijk kunnen voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheids-uitoefening door de bestuursorganen van decentrale overheden. De paragrafen 2.5.1 en 2.5.2 van het wetsvoorstel bevatten hiertoe twee bevoegdheden: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels en die tot het geven van een instructie via een instructiebesluit.

Begrenzing van het gebruik van instructieregels en instructies

Voor de toepassing van de bevoegdheid van provincie en het Rijk tot het stellen van instructieregels en de bevoegdheid tot het geven van een instructie die gericht is tot een provincie, gemeente en waterschap geeft het wetsvoorstel enkele criteria die het gebruik van deze bevoegdheden begrenzen en sturen op terughoudend gebruik.

Dit zijn allereerst de subsidiariteitscriteria uit artikel 2.3, tweede en derde lid. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden gebruikt ter bescherming of ter verwezenlijking van een provinciaal of nationaal belang, als dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd. Of als de uitoefening daarvan nodig is in verband met een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet. Of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat. Het zal dan vaak gaan om maatschappelijk belangen die de lokale of regionale belangen overstijgen. Het kan ook gaan om de sturing van besluiten of taken van gemeenten, waterschappen of provincies die ongewenste gevolgen kunnen hebben tot ver buiten de grenzen van de gemeente, het waterschap of de provincie (bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen).

De aanwezigheid van een provinciaal belang kan allereerst voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan de provincies toegekende taken (zoals voor stiltegebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, luchthavens van regionale betekenis). Daarnaast kunnen provinciale staten ook zelf oordelen dat er sprake is van een provinciaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om bij omgevingsverordening instructieregels of instructies te geven. Provinciale staten kunnen daarbij door het Rijk behartigde nationale belangen ook als provinciale belangen aanmerken. Die belangenbehartiging (al dan niet met het geven van instructieregels of een instructie) door de provincie kan dan alleen plaatsvinden voor zover deze geen strijd oplevert met de behartiging van het belang door het Rijk.

Ook de aanwezigheid van een nationaal belang kan voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan het Rijk toegekende taken. Uit de wettelijke taak en verantwoordelijkheid van het Rijk voor een veilig luchtverkeer en de nationale veiligheid vloeit bijvoorbeeld voort dat beperkende regels kunnen worden gesteld voor hoogbouw om de werking van radarstations veilig te stellen. Een ander voorbeeld is de internationale verplichting om op grond van de kaderrichtlijn water per stroomgebiedsdistrict maatregelen te treffen. Of de verplichting op grond van het werelderfgoedverdrag om het cultureel en natuurlijk erfgoed te beschermen. Ook kan de vereiste coördinatie tussen het Rijk en waterschappen, waar het Rijk omwille van bepaalde nationale belangen als beheerder van een watersysteem optreedt, voldoende reden zijn om toepassing te geven aan de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels of instructies. Het Rijk kan ook andere onderwerpen aanmerken als van nationaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om instructieregels of instructies te geven. Voorbeelden hiervan zijn de nationale belangen die in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte zijn benoemd en in het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn opgenomen.

De criteria in artikel 2.3 maken daarnaast expliciet dat de vorm en inhoud van instructieregels of instructies in een instructiebesluit niet verder mogen gaan dan wat voor een doeltreffende verwezenlijking van het beoogde doel nodig is. In de motivering bij het desbetreffende besluit zal moeten worden aangegeven welke van de genoemde criteria aanleiding is of zijn om over te gaan tot het stellen van de regels of het geven van de instructie. De Afdeling advisering van de Raad van State en het parlement of provinciale staten kunnen zich vervolgens een oordeel vormen over de noodzaak ervan. Of er sprake is van een provinciaal of nationaal belang blijft overigens uiteindelijk een politieke beoordeling, waarvan de toetsing door de rechter marginaal zal zijn.

Naast de begrenzing door de toepasselijkheid van de criteria uit artikel 2.3 is een tweede wettelijke begrenzing van het gebruik van deze instructiebevoegdheden dat deze zijn beperkt tot specifiek benoemde taken en bevoegdheden die bij wet aan de desbetreffende bestuursorganen zijn opgedragen (dit wordt hierna verder toegelicht). Bij de bevoegdheid tot het geven van instructies zijn daarnaast de belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gegeven beperkt tot de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het samenhangend en doelmatig (regionaal) waterbeheer.

In de afweging of de bevoegdheid tot het vaststellen van instructieregels of het geven van instructies wel of niet zal worden toegepast zullen daarnaast overigens ook de financiële effecten daarvan voor de gemeenten, de waterschappen of de provincies en de eventueel vereiste compensatie daarvan moeten worden betrokken. De financiële afweging draagt zo ook bij aan de gewenste zorgvuldigheid en selectiviteit in het gebruik van deze bevoegdheden. (...)

Instructieregels

Instructieregels zijn bedoeld voor situaties waarin de regel of het samenstel van regels is gericht tot verschillende overheidsorganen. Er is sprake van een algemeenheid naar rechtssubject of naar gebied (of gebiedseenheid). Vaak zal de regel in de omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur algemeen zijn naar tijd of naar rechtsfeit. Instructieregels lenen zich voor herhaalde toepassing: de norm moet steeds worden toegepast als de situatie zich voordoet die in de regeling is omschreven of is bedoeld. Deze instructieregels zijn te kenmerken als algemeen verbindende voorschriften die zich niet tot burgers maar tot bij die regel aangewezen bestuursorganen richten. Deze instructieregels bieden dus geen grondslag voor het stellen van regels voor burgers. De grondslagen voor het stellen van burgerbindende regels – hier ‘algemene regels’ genoemd – zijn gelegen in afdeling 4.1 van het wetsvoorstel. Instructieregels kunnen bij algemene maatregel van bestuur of bij omgevingsverordening worden gegeven. Ze richten zich tot de inhoud, toelichting of motivering van een besluit dat een bestuursorgaan op grond van het wetsvoorstel neemt. Ook kunnen instructieregels worden gesteld over de uitoefening van een taak die in het wetsvoorstel aan een bestuursorgaan is toegedeeld. De besluiten en taken waarover instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd.

De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels is niet beperkt tot de inkadering van taken en bevoegdheden van uitsluitend decentrale overheden. Met instructieregels kan ook een nadere invulling of begrenzing worden gegeven aan de uitoefening van taken en bevoegdheden binnen de eigen overheidslaag. (...)

Regels gericht op een besluit

De besluiten waarover door de provincie instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd. Instructieregels van de provincie over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten kunnen gericht zijn tot een onverplicht of verplicht programma van gedeputeerde staten of een verplicht programma van het college van burgemeester en wethouders of van het waterschapsbestuur. Verder kunnen regels worden gegeven die betrekking hebben op een omgevingsplan of een waterschapsverordening. De provincie kan ook regels stellen over een projectbesluit van gedeputeerde staten, een projectbesluit van een waterschap en de legger of het peilbesluit van een waterschap. (...)

Ook de besluiten waarover door het Rijk instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd. Instructieregels van het Rijk over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten kunnen gericht zijn tot de verplichte programma’s van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk en de programma’s met een programmatische aanpak. Ook kunnen deze regels gaan over het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Ook kunnen regels worden gegeven over een projectbesluit van het dagelijks bestuur van een waterschap, gedeputeerde staten of het projectbesluit van een Minister en over een legger of peilbesluit en het calamiteitenplan van de beheerder van een waterstaatswerk. (...)

Bij het stellen van instructieregels over besluiten zal zo nodig ook helderheid moeten worden geboden over de gevolgen voor bestaande situaties en het overgangsrecht.

Regels gericht op een taak

Over taken kunnen ook instructieregels worden gegeven. De provincie kan regels stellen over de uitoefening van de in afdeling 2.4 aan de gemeente, het waterschap en de provincie toegedeelde taken en over de wijze van uitvoering van een maatregel uit een door gedeputeerde staten vastgesteld programma met een programmatische aanpak. Het Rijk kan instructieregels stellen over de uitoefening van de in afdeling 2.4 aan de gemeente, het waterschap, de provincie en het Rijk toegedeelde taken, de uitoefening van de bevoegdheid van gedeputeerde staten tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies, en over de wijze van uitvoering van een maatregel uit een programma met een programmatische aanpak van een Minister. Met instructieregels kunnen geen nieuwe taken worden toegedeeld. Wel kunnen op wetsniveau toegekende taken worden gespecificeerd of geconcretiseerd waardoor als het ware een «nadere» taak ontstaat.

Niet juist of niet tijdig uitvoering geven aan een instructieregel

Bij instructieregels moet een termijn worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan die regels. Wanneer niet juist, niet volledig of niet tijdig uitvoering wordt gegeven aan een instructieregel kan er geen instructieregel of instructie met een hernieuwde opdracht worden gegeven. Er is dan immers al «een vordering van regeling of bestuur» gedaan. In dat geval kan kunnen de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing en vernietiging en indeplaatstreding worden toegepast.

Getrapte instructieregels

Omdat provincies een schakelfunctie vervullen tussen het Rijk en de gemeenten en waterschappen, vervullen zij ook een onmisbare rol en functie voor de uitwerking en concretisering van bepaalde onderdelen van het nationaal omgevingsbeleid met het oog op nationale belangen. Daartoe is dan ook een grondslag voor getrapte instructieregels opgenomen: provincies kunnen, onder bij algemene maatregel van bestuur in de instructieregel te bepalen voorwaarden met het oog op een nationaal belang, in hun verordening de bepalingen die zijn opgenomen in de algemene maatregel van bestuur met instructieregels aanvullen of aanscherpen (nadere regels stellen). Ook kunnen ze, als dat bij de maatregels is bepaald, daarvan afwijkende instructieregels stellen of van de bij de algemene maatregel van bestuur gestelde regels ontheffing verlenen. Deze regeling correspondeert met de bestaande regeling voor provinciaal medebewind, zoals die momenteel in de Wro is opgenomen.

Afwegingsruimte

Instructieregels mogen naar hun vorm en inhoud niet verder gaan dan hetgeen een doeltreffende verwezenlijking van het beoogde doel vergt. Dit volgt uit de toepasselijkheid van artikel 2.3 dat criteria bevat voor de uitoefening van taken en bevoegdheden van bestuursorganen (subsidiariteit). De grondslagen voor het stellen van instructieregels bieden daarom ruime mogelijkheden voor het bieden van flexibiliteit ofwel afwegingsruimte voor bestuursorganen tot wie de instructieregels gericht zijn. Dit betekent dat instructieregels niet alleen zeer dwingend en uitputtend kunnen worden geformuleerd, maar ook dat zij beperkte of ruime mogelijkheden bieden voor het maken van een afweging door het bestuursorgaan tot wie de instructieregel gericht is. Ook kan bij de instructieregel worden bepaald dat onder daarbij aan te geven voorwaarden afwijking, verdere uitwerking of aanvulling van de instructieregel mogelijk is bij het besluit waarop de regel betrekking heeft. Dit maakt het mogelijk om bij het stellen van instructieregels afhankelijk van de aard en weging van het te beschermen belang in een optimale balans tussen bescherming van het belang en afwegingsruimte te voorzien. Hetzelfde geldt voor instructieregels over taken. Ook deze kunnen afhankelijk van de aard en weging van het te beschermen belang meer of minder ruimte bieden voor het maken van uitvoeringskeuzen. De manier waarop de bestuursorganen hun bevoegdheden aanwenden en gebruik maken van de geboden afwegingsruimte («aan de voorkant», zoals in paragraaf 2.5 aangeduid) is gekoppeld aan procedurele eisen. Die moeten ertoe leiden dat de afweging transparant plaatsvindt, omkleed met de nodige procedurele waarborgen voor inspraak en rechtsbescherming.

Ontheffing

Het wetsvoorstel biedt ook de mogelijkheid voor een ontheffing van de instructieregel (de in paragraaf 2.5 aangeduide afwijkingsmogelijkheid). Hoewel instructieregels terughoudend en afgewogen worden gesteld, toont de beleidspraktijk dat er zich altijd situaties voordoen waarin een onverkorte toepassing van de normstelling tot onbillijkheden of fricties kan leiden. De ontheffingsmogelijkheid kan dat opheffen. Deze ontheffing is bedoeld voor situaties waarbij de uitoefening van een taak of bevoegdheid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat met de regel wordt gediend. Daarvan kan sprake zijn als ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving redelijkerwijs niet waren te voorzien. Een ontheffing kan bijvoorbeeld worden toegepast om ontwikkelingen met behulp van maatwerkoplossingen of innovatieve initiatieven in overeenstemming te brengen met de belangen die met de regel worden beschermd. Een voorbeeld van een dergelijke ontheffing is de ontheffing voor een wijziging van het omgevingsplan in afwijking van de in het luchthavenindelingsbesluit of luchthavenbesluit gestelde regels over het luchthavengebied of beperkingengebied van een luchthaven. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden ter bescherming van het oorspronkelijk beoogde doel of belang waarop de instructieregel betrekking had.

Wettelijk verplichte instructieregels

Voor diverse onderwerpen is op wetsniveau aangegeven dat het stellen van instructieregels hiervoor verplicht is, omdat zij bestaande wettelijke verplichtingen tot provinciale normstelling vervangen of leiden tot beperkingen van eigendomsrechten en gebruiksrechten of omdat zij voortvloeien uit internationale verplichtingen. (...)

De instructie

Naast de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels bevat het wetsvoorstel een bevoegdheid voor het Rijk en de provincies tot het geven van een instructie. De instructie is bedoeld voor de proactieve coördinatie van de overheidszorg op die onderwerpen waar sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid of nauw verbonden verantwoordelijkheden, voor de verwezenlijking van provinciale of nationale belangen en voor een proactieve sturing of beleidsdoorwerking. De instructiebevoegdheid is aangewezen als het stellen van instructieregels wegens het beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van uitvoering minder voor de hand liggend is. Een instructie van het Rijk kan worden gegeven door de Minister van Infrastructuur en Milieu of een andere Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu. De instructie kan gericht zijn tot het bestuur van een gemeente, waterschap of provincie. Een instructie van de provincie kan worden gegeven bij een besluit van gedeputeerde staten. Deze kan gericht zijn tot het gemeentebestuur of het waterschapsbestuur.

Een instructie kan worden gericht tot één of een beperkt aantal gemeenten, provincies of waterschappen en strekt er toe om de in het wetsvoorstel in algemene zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren. Instructies scheppen een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan of openbaar lichaam tot wie zij zijn gericht. Dit betekent dat als niet of niet naar behoren uitvoering wordt gegeven aan een instructie er sprake is van taakverwaarlozing.

Een instructie is een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is dus een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb. Een instructie kan een opdracht bevatten tot het nemen, het niet nemen of het op een voorgeschreven wijze nemen van een besluit op grond van het wetsvoorstel, maar ook op een feitelijk handelen ter uitvoering van een taak of bevoegdheid op grond van het wetsvoorstel in de vorm van een doen of nalaten. De instructie omvat dus niet alleen normstelling. Het kan ook een opdracht bevatten tot het nemen van concrete besluiten of maatregelen in concrete gevallen. Vergelijkbare bevoegdheden (de proactieve aanwijzingsbevoegdheden) zijn nu te vinden in de Waterwet, de Wro en de Monumentenwet 1988.

Voorbeelden van instructies:

  • Voor de instructie gericht op een besluitbevoegdheid van een bestuursorgaan kan worden gedacht aan een instructie voor één of een beperkt aantal provincies of gemeenten met de opdracht om voor de realisatie van een waterbergingsgebied een specifieke functieaanduiding of beperkende gebruiksbepalingen in de omgevingsverordening respectievelijk het omgevingsplan op te nemen.
  • De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen. Bijvoorbeeld een instructie die bepaalt dat er geen met het beoogde doel strijdige regels in het op dat moment in voorbereiding zijnde omgevingsplan of de provinciale verordening mogen worden opgenomen. Als de instructie betrekking heeft op een programma kan deze een opdracht bevatten om een bepaalde extra maatregel in het programma op te nemen of om een bepaalde maatregel op een bepaalde wijze vorm te geven of uit te voeren.
  • Ook kan een instructie dienen om in aansluiting bij een in de wet toegekende taak een nieuwe, ten opzichte van de algemene wettelijke taak, meer geconcretiseerde specifieke taak aan een openbaar lichaam op te dragen. Bijvoorbeeld door bij de instructie op te dragen om een beheersmaatregel te nemen of een bepaalde handeling uit te voeren. Verder kan een instructie benut worden om in een specifiek geval aan te geven wat moet worden verstaan onder een algemeen geformuleerde norm (zoals «doelmatige bescherming»).

Een instructie zal naar zijn aard stellig en concreet moeten zijn. Dat wil niet zeggen dat deze geen afwegingsruimte kan bieden voor het bestuursorgaan, tot wie de instructie is gericht. Waar dat wenselijk is kan de instructie ruimte bieden voor het maken van uitvoeringskeuzen of beslisruimte, zoals een instructie aan de gemeenteraad van een specifieke gemeente om in het omgevingsplan in een beschermend regime voor een bepaald gebied te voorzien. De instructie kan maar hoeft geen aanwijzingen te bevatten voor de wijze waarop die bescherming wordt vormgegeven.

Het Rijk en de provincies moeten terughoudend omgaan met deze bevoegdheid. Voorafgaand aan het geven van een instructie zal met het desbetreffende bestuursorgaan ambtelijk en bestuurlijk overleg moeten worden gevoerd. Dit bestuurlijke overleg wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Omdat dit overleg of een bestuurlijk verzoek tot medewerking in de praktijk meestal tot overeenstemming leidt, zal de instructie daarom slechts zeer beperkt worden toegepast (zoals ook in de huidige praktijk onder de Wro en Waterwet). Op de aanwending van de bevoegdheid om een instructie te geven is de subsidiariteitsafweging van artikel 2.3 van toepassing. Een instructie kan uitsluitend worden gegeven als dat nodig is met het oog op een provinciaal of nationaal belang, tenzij dat belang op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen respectievelijk de provinciebesturen kan worden behartigd (artikel 2.3, tweede lid, onder a en derde lid, onder a) of als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat (artikel 2.3, tweede lid, onder b en derde lid, onder b). Als een instructie wordt gegeven omwille van een provinciaal of nationaal belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a of derde lid, onder a, kan het niet zo zijn dat dit belang pas bij het geven van de instructie blijkt. In die gevallen moet de aanwezigheid van dat belang al kenbaar zijn uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie of van het Rijk openbaar is gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of beleidsnota. Als de instructie wordt gegeven als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, dan zijn de desbetreffende taken en bevoegdheden al kenbaar uit de wet en geldt deze eis vanzelfsprekend niet. De reikwijdte van de bevoegdheid tot het geven van een instructie is beperkt. (...)

Enkelvoudige of doorlopende toepassing

Anders dan bij instructieregels leent de instructie zich niet altijd voor een doorlopende toepassing. Bij de instructie kan worden bepaald of deze na eenmalige uitvoering is uitgewerkt. Dit zal vaak het geval zijn als de instructie de opdracht bevat om een bepaalde handeling uit te voeren of een bepaald besluit te nemen. Ook kan in de instructie worden bepaald dat de instructie voor een langere termijn blijft gelden. Een voorbeeld van een dergelijke instructie is de instructie om in het omgevingsplan te voorzien in de bescherming van een bepaald gebied zoals een beschermd stads- of dorpsgezicht en in die bescherming te blijven voorzien totdat de instructie wordt ingetrokken. De instructie is niet bedoeld voor herhaalde of achtereenvolgende toepassing door meerdere bestuursorganen. Als een seriële toepassing van de instructie wordt gewenst, moeten instructieregels worden gegeven.

Verhouding met interbestuurlijk toezicht instrumentarium

Als proactief beïnvloeding van besluitvorming of van het handelen van een ander bestuursorgaan is gewenst, is de instructie door middel van een instructiebesluit het aangewezen instrument. De instructie is geen instrument voor interbestuurlijk toezicht. Als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium is het gebruik van de instructiebevoegdheid niet aan de orde. Dit is in het wetsvoorstel buiten twijfel gesteld doordat de toepassing van de instructiebevoegdheid is uitgesloten als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium.

Dit betekent dat geen instructie met een hernieuwde of herhaalde opdracht kan worden gegeven als niet juist of niet volledig uitvoering wordt gegeven aan een taak, bevoegdheid of instructieregel op grond van het wetsvoorstel. In dat geval (waar achteraf moet worden gereageerd op een onwenselijk besluit of een onwenselijke handeling) kan toepassing worden gegeven aan de bevoegdheden tot vernietiging of indeplaatstreding op grond van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten of, voor zover het vernietiging betreft jegens een waterschap, op grond van het wetsvoorstel of de Waterschapswet. Als een instructieregel een open geformuleerde norm bevat en in een concreet geval niet voldoende uitvoering wordt gegeven aan die regel, bestaat wel de mogelijkheid om die regel voor dat concrete geval te concretiseren door middel van een instructie. Door die instructie ontstaat een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan tot wie zij is gericht.

In één situatie kan de instructiebevoegdheid wel in het kader van het interbestuurlijk toezicht worden ingezet. Dit betreft de situatie dat achteraf moet worden ingegrepen omdat door een gemeente, provincie of waterschap een onwenselijke feitelijke handeling is uitgevoerd. Het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium bevat geen mogelijkheid tot schorsing en vernietiging van feitelijke handelingen om deze zo ongedaan te maken. Ook de bevoegdheid tot indeplaatstreding is niet goed geschikt voor het ongedaan maken van feitelijke handelingen. Deze indeplaatstredingsbevoegdheid is vooral geschikt in situaties waarin wordt nagelaten een medebewindstaak of -bevoegdheid uit te oefenen. Bij het ongedaan maken of herstel van ongewenste feitelijke handelingen kan dus wel op een reactieve wijze gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid tot het geven van een instructie. In het wetsvoorstel is in lijn hiermee één uitzondering gemaakt op het uitgangspunt dat het gebruik van de instructie niet aan de orde is als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium. In artikel 19.16 (bevoegdheden in bijzondere omstandigheden) is geregeld dat een instructie gegeven kan worden wanneer het waterschapsbestuur niet of niet voldoende optreedt bij gevaar.

Niet juist of niet tijdig uitvoering geven aan een instructie

Als niet of niet naar behoren of niet binnen de aangegeven termijn uitvoering wordt gegeven aan een instructie is er sprake van taakverwaarlozing. Dan kan toepassing worden gegeven aan de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing en vernietiging of indeplaatstreding zoals geregeld in de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet en dit wetsvoorstel.

Voor de (toezicht)relatie tussen provincie en waterschap biedt het wetsvoorstel in aanvulling op de regeling in de Waterschapswet de bevoegdheid voor gedeputeerde staten om, als zij een instructie aan een waterschap hebben gegeven, deze instructie zo nodig door middel van indeplaatstreding kracht bij te zetten. Daarnaast biedt het wetsvoorstel aan de Minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid tot indeplaatsstelling tegenover het waterschapsbestuur. Deze bevoegdheid is qua uitwerking geharmoniseerd met de ministeriële bevoegdheid tegenover de provincies. Indeplaatstredingsbevoegdheden bieden de benodigde doorzettingsmacht om de kennelijk aanwezige patstelling te doorbreken, die zou kunnen ontstaan wanneer de andere overheid de instructie niet uitvoert. Totdat wordt overgegaan tot indeplaatstreding zullen eerst de stappen van de bestuurlijke interventieladder van het algemeen beleidskader voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing worden doorlopen. Omdat de bevoegdheid van het Rijk tot het geven van een instructie aan een waterschap niet is beperkt tot feitelijke handelingen maar ook de besluitbevoegdheden van het waterschapsbestuur kan betreffen, voorziet het wetsvoorstel ook in de bevoegdheid voor de Kroon tot vernietiging van in strijd met een instructieregel of een instructie genomen waterschapsbesluiten. Ook hiervoor geldt dat voordat een voordracht voor vernietiging wordt gedaan een bestuurlijk traject zal worden doorlopen in overeenstemming met de interventieladder uit het beleidskader schorsing en vernietiging.

Als er sprake is van een met een instructie strijdig genomen besluit staat voor het Rijk of de provincie overigens ook de weg van beroep open. Dat naast de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten ook de weg van beroep open staat leidt niet tot een dubbeling van procedures of een mogelijkheid tot herkansing. Aan een dubbeling van procedures staat artikel 10:38, tweede lid, Awb in de weg. In dat artikel is bepaald dat een genomen besluit niet kan worden vernietigd als het nog vatbaar is voor bezwaar of beroep. Herkansing wordt uitgesloten in artikel 10:37 Awb. In dat artikel is geregeld dat, wanneer een rechter over een besluit een uitspraak heeft gedaan, dat besluit niet kan worden vernietigd op gronden die in strijd zijn met de uitspraak van de rechter. (...)

Bestuursovereenkomsten als alternatief instrument voor beleidsdoorwerking

Schriftelijke bestuursovereenkomsten (in de huidige praktijk ook wel convenanten, bestuursakkoorden, bestuurs-, beleids- of bevoegdhedenovereenkomsten genoemd) zijn voor bestuursorganen en bestuurders een nuttig instrument om, voorafgaand aan de vaststelling of de toepassing van de instrumenten uit het wetsvoorstel, het te voeren beleid, de inhoud of toepassing van de wettelijke instrumenten of de uitoefening van taken onderling af te stemmen. De bestuursovereenkomst kan in relatie tot het wetsvoorstel dan ook in de eerste plaats worden aangeduid als een «meta-instrument». De bestuursovereenkomst biedt de mogelijkheid om de wijze van inzet van de wettelijke bevoegdheden en taken uit het wetsvoorstel af te stemmen.

De bestuursovereenkomst kan in een beperkt aantal gevallen ook worden ingezet als alternatief voor de inzet van bevoegdheden uit het wetsvoorstel. Een bestuursovereenkomst kan worden ingezet als alternatief instrument voor verticale beleidsdoorwerking: tussen twee of meer bestuursorganen onderling. De bestuursovereenkomst kan worden gehanteerd in plaats van het vaststellen van een instructieregel bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur of in plaats van het geven van een instructie. Ook kan de bestuursovereenkomst een nuttige functie vervullen bij de uitvoering van een programma. Een belangrijke overweging om een bestuursovereenkomst aan te gaan in plaats van instructieregels te stellen of een instructie te geven is het feit dat een bestuursovereenkomst niet eenzijdig wordt opgelegd maar gebaseerd is op wederzijdse instemming. Dit vergroot het bestuurlijk draagvlak voor de uitvoering. Ook kent de bestuursovereenkomst een grote mate van vormvrijheid, waardoor deze «op maat» en met de gewenste flexibiliteit kan worden vormgegeven.

Een bestuursovereenkomst kan niet worden gebruikt als alternatief voor wettelijke bevoegdheden die een voor derden bindende functie hebben zoals algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Binding van derden kan alleen maar worden bereikt met die bevoegdheden waaraan het wetsvoorstel uitdrukkelijk die strekking heeft toegekend of waar dit evident daaraan inherent is. Dit vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en de regeling van regelgevende bevoegdheden in de Grondwet en organieke wetten. De bestuursovereenkomst kan dus niet worden gebruikt als alternatief voor die bevoegdheden die gekenmerkt worden door een bredere werking dan alleen die tussen bestuursorganen onderling. (...)

Overzicht per hoofdstuk van de Omgevingswet

Hieronder is per instrument of rechtsfiguur aangegeven welke beroepsmogelijkheden zijn voorzien. (...)

Instructieregels van de provincie of het Rijk (afdeling 2.5 van het wetsvoorstel) zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, Awb zijn deze regels niet appellabel. Dit is conform het huidige recht.

Deze instructieregels kunnen een ontheffingsmogelijkheid bevatten (artikel 2.32). De huidige wetgeving kent vergelijkbare rechtsfiguren (zie de artikelen 4.1a en 4.3 van de Wro). Wanneer een ontheffing wordt verleend, wordt deze voor de mogelijkheid van beroep geacht deel uit te maken van het besluit waarop de ontheffing ziet. Dit laatste wordt geregeld in hoofdstuk 16 van het wetsvoorstel (artikel 16.83 [16.85]). Een weigering om een ontheffing te verlenen is zelfstandig appellabel volgens de hoofdregel van de Awb (...).

Voorgesteld wordt om ook tegen instructies van een provincie of het Rijk (artikelen 2.33 en 2.34) de mogelijkheid van beroep open te stellen. Deze beroepsmogelijkheid staat open voor belanghebbenden. Dit kan ook het bestuursorgaan zijn tot wie de instructie is gericht. Anders dan onder de huidige wetgeving soms het geval is, bijvoorbeeld bij een aanwijzingsbesluit op grond van de Wro, is het beroepsrecht tegen instructies niet beperkt tot (bijvoorbeeld) gevallen waarin de instructie geen afwijkingsmogelijkheid bevat. Voor dit beroep tegen instructies voorziet het wetsvoorstel voor gevallen waarin de instructie betrekking heeft op een besluit in een bundeling van het beroep tegen de instructie met het beroep tegen het besluit dat naar aanleiding van de instructie is genomen. Bundeling is niet aan de orde als de instructie betrekking heeft op de uitoefening van een taak en niet ziet op een besluit.

§ 2.5.1 Doorwerking van beleid door instructieregels

Artikel 2.22 (grondslag algemene instructieregels provincie)

Tekst

1. Bij omgevingsverordening kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, regels worden gesteld over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen om te voldoen aan bij omgevingsverordening vastgestelde omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.

2. In afwijking van het eerste lid kunnen de regels bij besluit van gedeputeerde staten worden gesteld als deze inhouden:
a. de geometrische begrenzing van locaties of concretisering van de uitoefening van een taak of bevoegdheid waarop de regel ziet, of
b. uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoorschriften.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikel 2.22, eerste lid, biedt de grondslag voor het bij omgevingsverordening stellen van regels over de wijze van uitoefening van taken en bevoegdheden door de bestuursorganen van de provincie, het waterschap of een gemeente. Provinciale staten kunnen die regels bij omgevingsverordening stellen als zij dat vanuit bestuurlijk oogpunt nodig achten om te voldoen aan bij omgevingsverordening vastgestelde omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Met «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» worden de doelstellingen bedoeld die, ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, door de provincie zijn geformuleerd en die dus geen omgevingswaarden zijn. Deze «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» van de provincie kunnen blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van de provincie. Bij het stellen van deze regels dienen de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht te worden genomen. (...)

Het tweede lid sluit aan bij de huidige regelingen in de Wro, Waterwet en Wet milieubeheer en bij de huidige praktijk. Nagenoeg alle provinciale verordeningen kennen namelijk de bevoegdheid voor gedeputeerde staten om aanpassingen van ondergeschikt belang of technische aanpassingen aan te brengen in de begrenzing/geometrische plaatsbepaling van de werkingssfeer van bepaalde regels uit de verordening. Ook is de figuur bekend dat bij de verordening aan gedeputeerde staten wordt opgedragen een bepaald gebied te begrenzen in overeenstemming met de voor die begrenzing in de verordening gegeven regels of bevat de verordening een reguliere bevoegdheid tot herbegrenzing door gedeputeerde staten van bijvoorbeeld de ecologische hoofdstructuur in verband met kleinschalige ontwikkelingen. Ook is het niet ongebruikelijk dat het vaststellen van diverse formulieren of de vorm en inhoud van rapportageverplichtingen bij de verordening wordt overgelaten aan gedeputeerde staten. Ook kan aan gedeputeerde staten worden overgelaten om regels vast te stellen voor de beoordeling van het voldoen aan bij de verordening gestelde normen.

Artikel 2.23 (inhoud instructieregels provincie)

Tekst

1. Regels op grond van artikel 2.22 kunnen alleen worden gesteld over:
a. de inhoud, toelichting of motivering van:
1°. een programma van gedeputeerde staten als bedoeld in de artikelen 3.4 en 3.8 of een programma als bedoeld in artikel 3.6, 3.7 of paragraaf 3.2.4 dat niet door een bestuursorgaan van het Rijk wordt vastgesteld,
2°. een omgevingsplan of waterschapsverordening,
3°. een projectbesluit van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 5.44 of een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46, tweede lid,
4°. een legger, met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit als bedoeld in artikel 2.39 of 2.41, die of dat niet door een bestuursorgaan van het Rijk wordt vastgesteld, b. de uitoefening van een taak als bedoeld in artikel 2.16, 2.17 of 2.18.

2. De regels kunnen dienen ter uitvoering van een programma van gedeputeerde staten als bedoeld in paragraaf 3.2.4.

3. Regels over een omgevingsplan of waterschapsverordening kunnen alleen worden gesteld over:
a. de uitvoering van taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1, waaronder regels over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3,
b. in een omgevingsplan opgenomen andere dan onder a bedoelde omgevingswaarden,
c. het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid,
d. het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.

4. Bij de regels wordt een termijn gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels.

5. Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan, het bereiken van de doelen van de wet.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

In het eerste lid wordt met een limitatieve opsomming aangegeven op welke besluiten of taken de instructieregels op grond van artikel 2.22 betrekking kunnen hebben.

In het eerste lid, onder a, wordt aangegeven tot welke besluiten de regels zich kunnen richten en wat hun reikwijdte kan zijn.

De regels kunnen betrekking hebben op de inhoud, toelichting of motivering van:

1°. een onverplicht of verplicht programma van gedeputeerde staten of een verplicht programma van het college van burgemeester en wethouders of van het bestuur van een waterschap. Ook kunnen deze regels betrekking hebben op programma’s van provincie of gemeente waarvoor een programmatische aanpak wordt gevolgd.

2°. een omgevingsplan of een waterschapsverordening. Nadere clausulering hiervan is opgenomen in het derde lid.

3°. een projectbesluit van gedeputeerde staten, of een projectbesluit van een waterschap.

4°. de legger met inbegrip van een technisch beheerregister of het peilbesluit van een waterschap. Dit onderdeel is de vertaling van artikel 5.1, derde lid, en 5.2, derde lid, van de Waterwet.

In het eerste lid, onder b, wordt aangegeven over welke taken regels op grond van dit artikel kunnen worden gesteld. Het gaat om de in de artikelen 2.16 tot en met 2.18 aan het gemeentebestuur, waterschapsbestuur en provinciebestuur toebedeelde taken. Ten aanzien van deze taken kunnen nadere regels gesteld over de wijze van uitvoering daarvan. Taken kunnen gerealiseerd worden door het verrichten van feitelijke handelingen (met inbegrip van het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen) en door de uitoefening van bevoegdheden. Regels over het hanteren van bevoegdheden die uitmonden in een besluit dat is benoemd in het eerste lid, onder a, (bijvoorbeeld het omgevingsplan of de legger) zijn geen instructieregels over taken als hier bedoeld, maar instructieregels als bedoeld in het eerstel lid, onder a.

Door het stellen van instructieregels op grond van dit artikel kunnen provincies geen nieuwe taken in het leven roepen. Dit zou strijd opleveren met artikel 124 van de Grondwet, dat bepaalt dat regeling en bestuur van de besturen van provincies en gemeenten uitsluitend kan worden gevorderd bij of krachtens de wet. Met het stellen van instructieregels over taken kunnen uitsluitend al bij de wet toegekende taken worden gespecificeerd of geconcretiseerd. Daardoor kan als gevolg van een instructieregel wel een «nadere» taak ter uitwerking van de «hoofdtaak» ontstaan.

De in de wet opgenomen reikwijdteomschrijving van de taak is bepalend voor de mogelijkheden tot specificatie of concretisering van de taak. Specificatie of concretisering van de taak mag niet leiden tot een uitbreiding ten opzichte van de taak zoals die op wetsniveau is geformuleerd.

Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Het waterschap is op grond van artikel 2.17 belast met het beheer van watersystemen. Door middel van instructieregels kan worden bepaald uit welke deeltaken deze «hoofdtaak» bestaat en hoe de hoofdtaak en deeltaken moeten worden uitgevoerd. Met een dergelijke instructieregel kan bijvoorbeeld aan de waterschappen worden opgedragen dat bij de uitvoering van de taak van het beheer van bij provinciale verordening aangewezen watersystemen bij de vervanging van kunstwerken passende maatregelen moeten worden genomen voor de vismigratie. De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels over deze bevoegdheden en taken is aldus in overeenstemming met artikel 124 van de Grondwet. De taakinstructie roept immers geen nieuwe hoofdtaak in het leven.

Uit de voorgaande limitatieve opsomming van taken en bevoegdheden volgt dat de provincie geen specifieke regels kan stellen over de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen van het Rijk. Dit betekent echter niet dat door de provincie op grond van dit artikel gestelde regels geen betekenis hebben voor de bestuursorganen van het Rijk. Uit artikel 2.2 volgt al dat bestuursorganen, dus ook de bestuurorganen van het Rijk, bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel rekening moeten houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Dit volgt eveneens uit artikel 3:4 Awb, dat bepaalt dat een bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt. Dit betekent dat de belangen van andere bestuursorganen, die onder andere kunnen blijken uit de uitoefening van de bevoegdheid uit het onderhavige artikel, moeten worden betrokken in de afweging bij een door een bestuurorgaan te nemen besluit of bij de door een bestuursorgaan van het Rijk uit te oefenen taak.

Tweede lid

De regels op grond van het eerste lid kunnen worden gesteld in verband met een programmatische aanpak van gedeputeerde staten. Dergelijke regels kunnen gaan over de wijze van uitvoering van maatregelen die in een programmatische aanpak zijn opgenomen. Het gaat om de regels, bedoeld in artikel 3.17 [3.18], tweede lid, die leiden tot een verplichting tot uitvoering van de maatregelen uit het programma. Wanneer deze regels zijn gesteld, is geen instemming met het programma vereist. (...)

Derde lid

Het voorgestelde derde lid bevat een nadere clausulering van de bevoegdheid om instructieregels te stellen over het omgevingsplan en de waterschapsverordening op grond van het eerste lid, onderdeel a, onder 2°.

In het omgevingsplan en de waterschapsverordening worden de regels opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving (zie de artikelen 2.4 en 2.5). Dit zijn deels onderwerpen die op grond van dit wetsvoorstel of andere wetten tot de zorg van het gemeentebestuur of het waterschap behoren. Daarnaast kan het omgevingsplan regels bevatten over onderwerpen die tot de eigen huishouding van het gemeentebestuur behoren en betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Met onderdeel a van het derde lid is tot uitdrukking gebracht dat instructieregels van de provincie over omgevingsplannen en waterschapsverordeningen alleen betrekking kunnen hebben op taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1 van dit wetsvoorstel. Dit betreft de taken die in de artikelen 2.16 (voor gemeenten) en 2.17 (voor waterschappen) zijn opgesomd, met inbegrip van de in de aanhef van die artikelen bedoelde taken die elders in deze wet of op grond van andere wetten aan die overheidslichamen zijn opgedragen. Daarnaast kan de provincies instructieregels stellen voor het gemeentebestuur of het waterschap ter uitvoering van de op grond van artikel 2.18 aan de provincie toebedeelde taken, zoals het voorkomen of beperken van geluidhinder in stiltegebieden of het beschermen van de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. De provincie kan echter geen instructieregels stellen over de uitvoering van taken die niet bij deze wet of andere wetten over de fysieke leefomgeving aan gemeenten, waterschappen of de provincie zelf zijn toebedeeld.

Inhoudelijk kunnen de instructieregels op grond van onderdeel a in ieder geval betrekking hebben op onderwerpen of onderdelen die in het omgevingsplan of de waterschapsverordening krachtens de wet verplicht moeten worden opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de regels in het omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties en de regels met het oog op die functies, zoals gebruiksregels of regels over bouwen en slopen en de gronden voor verlening of weigering van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.18 [5.19], eerste lid. Verder is in onderdeel a expliciet aangegeven dat regels over de inhoud van het omgevingsplan ook betrekking kunnen hebben op de in dat plan al opgenomen of op te nemen omgevingswaarden. Dit betekent dat de provincie vanwege een wettelijke taak de gemeente kan verplichten om een omgevingswaarde in het omgevingsplan op te nemen. Ook kunnen regels worden gesteld over de in een waterschapsverordening op te nemen omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3. Dat omvat ook de regels in de waterschapsverordening over die vergunningen, bijvoorbeeld de regels over verlening of weigering van een vergunning. De provincie kan aldus beperkingen stellen aan de in de waterschapsverordening op te nemen omgevingsvergunningplichten, of sturen op de inhoud van de beoordelingsregel voor die omgevingsvergunningen door regels te geven over in de verordening opgenomen of op te nemen regels die de gronden voor verlening of weigering van die vergunningen bevatten. Ook kunnen regels worden gesteld over de regels in de verordening over de aan die vergunning te verbinden voorschriften.

Onderdeel b maakt duidelijk dat de instructieregels ook zonder dat daaraan een taak ten grondslag ligt, betrekking kunnen hebben op omgevingswaarden die het gemeentebestuur in het omgevingsplan opneemt zonder daartoe verplicht te zijn op grond van onderdeel a. De omgevingswaarden, bedoeld in onderdeel a, strekken er toe om invulling te geven aan de taken van de provincie op grond van dit wetsvoorstel. De provincie kan echter, als conform artikel 2.22, eerste lid, artikel 2.3, tweede lid in acht wordt genomen, ook instructieregels stellen over omgevingswaarden die het gemeentebestuur op eigen initiatief vaststelt.

Regels over onverplicht in het omgevingsplan of de waterschapsverordening op te nemen onderdelen of onderwerpen kunnen er niet toe strekken dat deze alsnog in het omgevingsplan of de verordening moeten worden opgenomen. Zij kunnen er uitsluitend toe strekken om beperkingen of inhoudelijke regels te stellen voor het geval een onverplicht onderdeel/onderwerp in het omgevingsplan of de waterschapsverordening wordt of is opgenomen. Tot slot kan de provincie op grond van onderdeel c, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel uit artikel 2.3, instructieregels geven over de toedeling van functies aan locaties en de regels met het oog op die functies in het omgevingsplan en de daarmee samenhangende beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.18 [5.19], eerste lid, in het omgevingsplan.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat bij de instructieregels een termijn moet worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels. Een dergelijke bepaling over de termijnstelling is nu onder andere terug te vinden in artikel 4.1 Wro. Met deze bepaling over termijnstelling is eveneens beoogd buiten twijfel te stellen dat het stellen van een regel vergezeld van een termijnstelling leidt tot een verplichting om gevolg te geven aan de instructieregel, binnen de daarvoor gestelde termijn.

Afhankelijk van het besluit waarop de regel is gericht kan deze termijn beginnen na de bekendmaking van de regel of op een later moment. Wanneer een instructieregel beperkingen stelt aan bijvoorbeeld de bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen, dan ligt het in de rede dat de betreffende regels vanaf het moment van inwerkingtreding van de verordening in acht moeten worden genomen. Als een regel tot aanpassing van bijvoorbeeld een omgevingsplan dwingt, ligt het in de rede een termijn te stellen waarbinnen aan die regel uitvoering moet zijn gegeven.

Gedurende de termijn dat de instructieregel nog niet is verwerkt in het omgevingsplan, heeft deze geen bindende werking richting burgers. Wanneer bij een instructieregel die zich richt op een omgevingsplan een meer directe werking richting burgers gewenst wordt, kan er voorafgaand aan of gelijktijdig met de vaststelling van de instructieregel een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16 worden genomen.

[Nota naar aanleiding van het verslag (nr. 12)]

Wanneer bij een instructieregel die zich richt op een omgevingsplan een meer directe werking richting burgers gewenst wordt, kan er voorafgaand aan of gelijktijdig met de vaststelling van de instructieregel een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16 van het wetsvoorstel worden genomen. In dat voorbereidingsbesluit kunnen dan regels worden gesteld die voorkomen dat met de instructieregel strijdige ontwikkelingen kunnen plaatsvinden. Dat voorbereidingsbesluit blijft dan gelden totdat het omgevingsplan in overeenstemming met de instructieregel is gebracht. Dus ook als de gemeente de gestelde termijn overschrijdt blijft het voorbereidingsbesluit gelden. Als de instructieregel niet vergezeld gaat van een voorbereidingsbesluit en de gemeente laat na om de regel binnen de gestelde termijn in het omgevingsplan te verwerken, dan heeft de instructieregel geen direct burgerbindende werking. Als er dan ontwikkelingen worden toegestaan in strijd met de instructieregel kan in het kader van een beroep tegen (een wijziging van) het omgevingsplan worden vastgesteld dat het omgevingsplan in strijd is met het recht. Ook is er in dat geval sprake van taakverwaarlozing en zijn de kaders en instrumenten voor het interbestuurlijk toezicht van toepassing waarmee kan worden bewerkstelligd dat het omgevingsplan alsnog met de instructieregel in overeenstemming wordt gebracht.

[Amendement (nr. 68)]

[Met dit amendement wordt lid 5 toegevoegd.]

De huidige regeling voor ontwikkelingsgebieden in de Crisis- en herstelwet en de regeling van de interim-wet stad-en-milieubenadering voorzien in mogelijkheden om in specifieke (hoogstedelijke) situaties af te wijken van de milieunormen ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen, zoals wonen in dichtbevolkte gebieden en transformaties van bedrijvengebieden van traditionele naar moderne bedrijvigheid. Deze regels kunnen onder de Omgevingswet worden opgenomen in de uitvoeringsregelgeving. Het amendement strekt ertoe te waarborgen dat deze regels gesteld zullen worden.

Artikel 2.24 (grondslag algemene instructieregels Rijk)

Tekst

1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, derde lid, regels worden gesteld over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen om te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.

2. In afwijking van het eerste lid kunnen de regels bij ministeriële regeling worden gesteld als deze inhouden:
a. de aanwijzing of begrenzing van een locatie of anderszins de geometrische begrenzing of concretisering van de uitoefening van een taak of bevoegdheid waarop de regel ziet, of
b. uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoorschriften.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikel 2.24, eerste lid, bevat een vergelijkbare bevoegdheid voor het Rijk als de in artikel 2.22 voor de provincies opgenomen bevoegdheid tot het stellen van regels over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen. Het Rijk kan deze regels bij algemene maatregel van bestuur stellen als dat nodig is voor het voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde omgevingswaarden of het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Met ‘andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving’ worden de doelstellingen bedoeld die, ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, door het Rijk zijn geformuleerd en die geen omgevingswaarde zijn. Deze doelstellingen kunnen blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van het Rijk, waaronder de omgevingsvisie, beleidsnota’s of programma’s.

Ook voor het bij algemene maatregel van bestuur stellen van deze regels geldt dat daarbij de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht moeten worden genomen. Dit betekent dat uitsluitend regels als bedoeld in dit artikel gesteld kunnen worden met het oog op een nationaal belang en dat belang niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of als dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.

Het tweede lid sluit aan bij diverse regelingen op het terrein van het omgevingrecht waarin de bevoegdheid is toegekend om bij ministeriële regeling in de aanwijzing of begrenzing van een gebied of op een andere manier de geometrische begrenzing of in de concretisering van de uitoefening van een taak of bevoegdheid te voorzien of regels van administratieve of uitvoeringstechnische aard te geven.

Artikel 2.25 (inhoud instructieregels Rijk)

Tekst

1. Regels op grond van artikel 2.24 kunnen alleen worden gesteld over:
a. de inhoud, toelichting of motivering van:
1°. een programma als bedoeld in paragraaf 3.2.2 of 3.2.4,
2°. een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening,
3°. een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5,
4°. een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46,
5°. een legger, met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit als bedoeld in artikel 2.39 of 2.41,
6°. een calamiteitenplan als bedoeld in artikel 19.14,
b. de uitoefening van een taak als bedoeld in paragraaf 2.4.1 of de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.38.

2. De regels kunnen dienen ter uitvoering van een programma van Onze Minister of Onze Minister die het aangaat als bedoeld in paragraaf 3.2.4.

3. Regels over een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening kunnen alleen worden gesteld over:
a. de uitvoering van taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1, waaronder regels over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4,
b. in een omgevingsplan of omgevingsverordening opgenomen andere dan onder a bedoelde omgevingswaarden,
c. het stellen van regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22 of 5.19, tweede lid,
d. het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid,
e. het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.

4. Bij de regels wordt een termijn gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels.

5. Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan, het bereiken van de doelen van de wet.

6. Onverminderd het derde lid, onder c, kunnen de regels over een omgevingsverordening inhouden dat bij die verordening:
a. afwijkende regels kunnen worden gesteld,
b. nadere regels worden of kunnen worden gesteld.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

In het eerste lid is met een limitatieve opsomming aangegeven op welke besluiten of taken de instructieregels op grond van artikel 2.24 betrekking kunnen hebben.

Eerste lid, onder a

In het eerste lid, onder a, wordt aangegeven tot welke besluiten de instructieregels zich kunnen richten en wat hun reikwijdte kan zijn. De regels kunnen betrekking hebben op de inhoud, toelichting of motivering van:

1°. Een verplicht programma van gemeente, waterschap, provincie of Rijk en het verplichte programma bij (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde en programma’s waarvoor een programmatische aanpak moet worden gevolgd.

2°. Een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening. Nadere clausulering hiervan is opgenomen in het derde lid.

3°. Een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5.

4°. Een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten, de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu.

5°. Een legger met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit.

Dit onderdeel is de vertaling van artikel 5.1, derde lid, en artikel 5.2, derde lid, van de Waterwet. De op grond van dit onderdeel door het Rijk te stellen regels zullen in hoofdzaak gericht zijn tot de legger voor waterstaatswerken in beheer bij het Rijk en een peilbesluit voor watersystemen in beheer bij het Rijk. Dit onderdeel biedt echter ook de mogelijkheid regels te stellen aan de legger of het peilbesluit voor waterstaatswerken of watersystemen in beheer bij andere bestuursorganen dan het Rijk.

6°. Een calamiteitenplan als bedoeld in artikel 19.14.

Eerste lid, onder b

In dit onderdeel wordt aangegeven over welke taken en bevoegdheid regels kunnen worden gesteld. Het gaat om de in de artikelen 2.16 tot en met 2.19 aan het bestuur van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk toebedeelde taken en de aan gedeputeerde staten toegekende bevoegdheid tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies op grond van artikel 2.38.

Hetgeen in de toelichting op artikel 2.22 is opgemerkt over de onmogelijkheid om via provinciale instructieregels nieuwe taken in het leven te roepen, geldt vanzelfsprekend ook voor instructieregels van het Rijk.

Van de instructieregels over taken als bedoeld in dit artikel zijn te onderscheiden de specifieke taken die op grond van andere hoofdstukken van het wetsvoorstel worden toegekend en gereguleerd. Voorbeelden hiervan zijn onder andere te vinden in de hoofdstukken 16 (Procedures) en 20 (Monitoring en informatie). Op grond van de grondslagen in deze hoofdstukken kunnen bijvoorbeeld taken aan bestuursorganen worden toegekend ter zake van het elektronisch beschikbaar stellen van omgevingsdocumenten, het in bepaalde gevallen maken van een milieueffectrapport, de uitvoering van monitoring, de informatieverstrekking aan het publiek, het bijhouden van registers en andere wijzen van verslaglegging. Ook bevatten die hoofdstukken specifieke grondslagen voor het stellen van regels over de uitoefening van de op grond van die hoofdstukken toegekende taken. In die gevallen dat het wetsvoorstel dergelijke specifieke grondslagen voor het stellen van regels over de uitoefening van die specifieke taken bevat, dienen die betreffende specifieke grondslagen te worden gehanteerd voor het stellen van regels over die taken.

Tweede lid

De instructieregels kunnen worden gegeven over de wijze van uitvoering van de maatregelen uit een programma van de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister als bedoeld in paragraaf 3.2.4 (programmatische aanpak). Het gaat om regels als bedoeld in artikel 3.17 [3.18], tweede lid, die leiden tot een verplichting tot uitvoering van de maatregelen uit het programma. Als deze regels zijn gesteld, is geen instemming met het programma vereist. Voor verdere toelichting kan verwezen worden naar de toelichting op de artikelen in paragraaf 3.2.4.

Derde lid

Het derde lid beperkt de bevoegdheid om instructieregels te stellen over omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen als bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 2°. Het bevat daartoe een limitatieve opsomming van de onderwerpen waarop de instructieregels betrekking mogen hebben.

Onderdeel a, beperkt deze bevoegdheid tot die onderwerpen, die op grond van het wetsvoorstel of andere wetten over de fysieke leefomgeving tot de taken van gemeenten, waterschappen en provincies behoren of die dienen ter uitvoering van de taken die aan het Rijk zijn opgedragen. (...)

Voor de instructieregels op grond van de onderdelen b tot en met e geldt niet de eis dat daaraan een taak ten grondslag dient te liggen. Daarvoor blijft echter op grond van artikel 2.24, eerste lid, wel gelden dat het subsidiariteitsbeginsel in acht dient te worden genomen.

Op grond van onderdeel b kunnen de instructieregels van het Rijk ook betrekking hebben op omgevingswaarden die het gemeentebestuur in het omgevingsplan of het provinciebestuur in de omgevingsverordening opneemt zonder daartoe verplicht te zijn op grond van onderdeel a of het wetsvoorstel. Het Rijk kan dus ook instructieregels stellen over omgevingswaarden die het gemeentebestuur of provinciebestuur op eigen initiatief vaststelt. Hiervoor geldt echter dat regels over onverplicht in het omgevingsplan of de omgevingsverordening op te nemen onderdelen of onderwerpen er niet toe kunnen strekken dat deze alsnog in het omgevingsplan of de omgevingsverordening moeten worden opgenomen. Zij kunnen er uitsluitend toe strekken om beperkingen of inhoudelijke regels te stellen voor het geval een onverplicht onderdeel/onderwerp in het omgevingsplan of de omgevingsverordening wordt of is opgenomen.

Onderdeel c bepaalt dat instructieregels kunnen worden gegeven over de instructieregels in de omgevingsverordening (de regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22) en over de regels in de omgevingsverordening over de beoordeling van een afwijkactiviteit die betrekking heeft op regels in het omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties of voor een milieubelastende activiteit (de regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 5.18 [5.19], tweede lid).

Op grond van onderdeel d kan het Rijk instructieregels geven over de toedeling van functies aan locaties en de andere regels met het oog op die functies in het omgevingsplan en de daarmee samenhangende beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.18 [5.19], eerste lid, in het omgevingsplan.

Ten slotte kan het Rijk op grond van onderdeel e instructieregels geven over het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.

Vierde lid

Bij het stellen van instructieregels moet een termijn worden gegeven waarbinnen aan die instructieregels moet worden voldaan. (...)

Vijfde lid [zesde lid]

Het vijfde lid [zesde lid] maakt duidelijk dat instructieregels van het Rijk over een omgevingsverordening ook kunnen inhouden dat bij die verordening van de instructieregels afwijkende instructieregels kunnen worden gesteld of dat bij die verordening nadere instructieregels kunnen of moeten worden gesteld. (...) Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat provincies in hun omgevingsverordening de instructieregels die zijn opgenomen in de maatregel verplicht door middel van instructieregels als bedoeld in artikel 2.22 moeten aanvullen of uitwerken of dat zij onder bij de maatregel te stellen voorwaarden in een afwijkende regeling kunnen voorzien. Dit biedt flexibiliteit in de lokale doorwerking van dergelijke instructieregels.

[Amendement (nr. 68)]

[Met dit amendement wordt lid 5 toegevoegd.]

De huidige regeling voor ontwikkelingsgebieden in de Crisis- en herstelwet en de regeling van de interim-wet stad-en-milieubenadering voorzien in mogelijkheden om in specifieke (hoogstedelijke) situaties af te wijken van de milieunormen ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen, zoals wonen in dichtbevolkte gebieden en transformaties van bedrijvengebieden van traditionele naar moderne bedrijvigheid. Deze regels kunnen onder de Omgevingswet worden opgenomen in de uitvoeringsregelgeving. Het amendement strekt ertoe te waarborgen dat deze regels gesteld zullen worden.

Artikel 2.26 (verplichte instructieregels Rijk programma’s)

Tekst

1. Regels op grond van artikel 2.24 worden met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het milieu, de natuurbescherming en het beheer van watersystemen en natuurgebieden in ieder geval gesteld over programma’s als bedoeld in paragraaf 3.2.2 die voortvloeien uit internationaalrechtelijke verplichtingen.

2. De regels strekken mede ter voorkoming of beperking van achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

3. De regels strekken in ieder geval tot uitvoering van de:
a. grondwaterrichtlijn,
b. habitatrichtlijn,
c. kaderrichtlijn mariene strategie,
d. kaderrichtlijn water,
e. richtlijn luchtkwaliteit,
f. richtlijn omgevingslawaai,
g. richtlijn overstromingsrisico’s,
h. vogelrichtlijn,
i. zwemwaterrichtlijn.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel wordt aangegeven dat inhoudelijke regels moeten worden gesteld over de verplicht vast te stellen programma’s van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk. Met het oog op de grote verscheidenheid van de programma’s is ervoor gekozen deze aspecten niet op wetsniveau te regelen. Op deze wijze is per programma, gelet op de Europese en nationale eisen hieraan, maatwerk mogelijk.

De regels hebben ook tot doel om het beginsel van het voorkomen of beperken van de achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving te implementeren.

Artikel 2.27 (verplichte instructieregels rijk omgevingsverordening)

Tekst

Regels op grond van artikel 2.24 worden in ieder geval gesteld over omgevingsverordeningen met het oog op:
a. het behoud van cultureel erfgoed,
b. het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, in ieder geval ter uitvoering van het werelderfgoedverdrag,
c. het beschermen van de gezondheid en het milieu, met betrekking tot het voorkomen of beperken van geluidhinder in stiltegebieden,
d. het beschermen van de gezondheid en het milieu, het beheer van natuurlijke hulpbronnen en het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening, met betrekking tot het beschermen van de kwaliteit van regionale wateren waaruit water voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water wordt gewonnen, in ieder geval ter uitvoering van de kaderrichtlijn water,
e. het behoeden van de staat en werking van:
1°. lokale spoorweginfrastructuur, voor zover daarvoor geen toepassing is gegeven aan artikel 4, derde lid, van de Wet lokaal spoor,
2°. wegen in beheer bij een provincie,
voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die spoorweginfrastructuur of die wegen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Op grond van dit artikel is het Rijk verplicht om instructieregels te stellen over de omgevingsverordening. Dit zijn ten eerste regels over het behoud van cultureel erfgoed. Dit betreffen in ieder geval de regels over het beschermen van erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde zoals momenteel opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

Tot de taak van de provincie behoort ook het voorkomen of beperken van geluidhinder in stiltegebieden en het beschermen van de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. Bij algemene maatregel van bestuur worden instructieregels gesteld over de in de omgevingsverordening op te nemen regels hierover. Dit is een voortzetting van de regeling die nu in artikel 1.2 van de Wet milieubeheer staat.

Tot slot zal het Rijk instructieregels stellen over het behoeden van de staat en werking van provinciale infrastructuur (lokale spoorweginfrastructuur en openbare wegen in beheer bij de provincie) voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur. Tot dergelijke regels kan de instelling van beperkingengebieden behoren en het stellen van regels over activiteiten in dergelijke gebieden.

[Amendement (nr. 103)]

[Met dit amendement wordt in onderdeel d geregeld dat ook instructieregels gesteld worden over het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening.]

Het artikel bevat een uitgebreide opsomming van diverse belangen, maar daarin ontbreekt het belang van de bescherming van de drinkwatervoorziening. De Drinkwaterwet, maar ook de Europese Drinkwaterrichtlijn, vergt dat bestuursorganen zorgen voor het veiligstellen van een duurzame drinkwatervoorziening. Dit betekent dat dit belang volwaardig moet worden meegenomen door bestuursorganen bij besluiten over ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving.

[Amendement (nr. 118)]

[Met dit amendement wordt onderdeel b toegevoegd.]

Dit amendement regelt dat waar regels (kunnen) worden gesteld inzake cultureel erfgoed eveneens regels (kunnen) worden gesteld inzake werelderfgoed, en wel met het oog op de bescherming van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed.

Artikel 2.28 (verplichte instructieregels rijk omgevingsplan en projectbesluit)

Tekst

Regels op grond van artikel 2.24 worden in ieder geval gesteld over omgevingsplannen en projectbesluiten met het oog op:
a. het behoud van cultureel erfgoed, met inbegrip van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten, in ieder geval ter uitvoering van het verdrag van Granada en het verdrag van Valletta,
b. het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, in ieder geval ter uitvoering van het werelderfgoedverdrag,
c. het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en het milieu, met betrekking tot de externe veiligheidsrisico’s van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen, in ieder geval ter uitvoering van de Seveso-richtlijn,
d. het beschermen van de gezondheid, met betrekking tot de geluidbelasting afkomstig van wegen, spoorwegen en industrieterreinen,
e. het behoeden van de staat en werking van de infrastructuur of voorzieningen, bedoeld in artikel 2.19, derde lid, onder a, onder 4°, en onder b, onder 2° tot en met 5°, voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur of voorzieningen,
f. het bij nieuwe ontwikkelingen bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen;
h. het beschermen van de gezondheid en het milieu, met betrekking tot het beschermen van de bodem of het voorkomen van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid vanwege het gebruik van de bodem.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel wordt het Rijk verplicht instructieregels te stellen over omgevingsplannen en projectbesluiten.

Onderdeel a bevat de verplichting tot het vaststellen van instructieregels over het behoud van cultureel erfgoed. Hiermee wordt onder meer de grondslag gegeven voor het stellen van regels over het rekening houden met cultureel erfgoed in het omgevingsplan, zoals momenteel geborgd via de modernisering van de monumentenzorg. In verband met het verdrag van Valletta en hoofdstuk V van de Monumentenwet 1988 (vooral artikel 38a) wordt hierbij expliciet bepaald dat deze regels in elk geval het beschermen van de bekende of te verwachten archeologische monumenten betreffen.

Onderdeel b [c] bevat de verplichting tot het stellen van instructieregels voor de externe veiligheidsrisico’s van opslag, productie, het gebruik en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Daarmee biedt dit onderdeel de grondslag voor de regels zoals die op dit moment zijn terug te vinden in onder andere het Besluit externe veiligheid inrichtingen, het Besluit externe veiligheid buisleidingen en het Besluit externe veiligheid transportroutes

Onderdeel c [d] bevat de verplichting tot het stellen van instructieregels over de geluidbelasting afkomstig van wegen, spoorwegen en industrieterreinen. Dit soort regels is nu terug te vinden in de Wet geluidhinder en Wet milieubeheer.

Onderdeel d [e] geeft de opdracht om instructieregels te stellen over het behoeden van de staat en werking van de laagvliegroutes voor jacht- en transportvliegtuigen, militaire terreinen, munitieopslagplaatsen en radarstations en zend- en ontvangstinstallaties buiten militaire luchthavens of andere voorzieningen voor de landsverdediging en nationale veiligheid voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond de genoemde infrastructuur of andere voorzieningen. Het voornemen is om hiermee continuïteit te bereiken voor de regels zoals die nu in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn vervat.

[Nota van wijziging (nr. 13)]

[Met deze wijziging wordt in onderdeel e geregeld dat ook instructieregels gesteld worden voor communicatie-, navigatie- en radarapparatuur buiten de luchthaven Schiphol en andere luchthavens van nationale betekenis.]

De onderdelen A en B voorzien in de regeling van taken en de verplichting tot het opstellen van instructieregels voor communicatie-, navigatie- en radarapparatuur buiten de luchthaven Schiphol en andere luchthavens van nationale betekenis. Dit ten behoeve van het waarborgen van de veiligheid van het nationale vliegverkeer. Qua terminologie is aangesloten bij de relevante internationale regelgeving.

[Amendement (nr. 118)]

[Met dit amendement wordt onderdeel b toegevoegd.]

Dit amendement regelt dat waar regels (kunnen) worden gesteld inzake cultureel erfgoed eveneens regels (kunnen) worden gesteld inzake werelderfgoed, en wel met het oog op de bescherming van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed.

[Amendement (nr. 157)]

[Met dit amendement wordt onderdeel f toegevoegd.]

Onderdeel II regelt dat instructieregels gesteld moeten worden over het bij nieuwe ontwikkelingen waarborgen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte in het omgevingsplan. Door het onderdeel op nieuwe ontwikkelingen betrekking te laten hebben kan daar vroegtijdig bij het ontwerp rekening mee worden gehouden en hoeven geen extra kosten te worden gemaakt.

Het belang van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte is een belang dat niet altijd ten koste van alles moet worden gewaarborgd. Bijvoorbeeld in de natuur is toegankelijkheid voor alle groepen personen niet altijd mogelijk of wenselijk. Wel is ook in natuurgebieden vaak de toegankelijkheid te verbeteren. Met dit amendement moet het belang van toegankelijkheid bij de uitoefening van taken en bevoegdheden die de openbare buitenruimte betreffen worden betrokken. Dat betekent dat bestuursorganen het belang van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte moeten afwegen tegen de overige betrokken belangen. Die afweging moet bijvoorbeeld gemaakt worden bij het toedelen van functies aan locaties voor nieuwe ontwikkelingen (aanleg nieuwe woonwijken en infrastructuur) en ook bij herstructureringen. Ook moet die afweging gemaakt worden bij bijvoorbeeld het stellen regels over de bruikbaarheid van de openbare weg (zoals de regels over winkeluitstallingen, het plaatsen van hekken en fietsen) en het uitoefenen van taken zoals bijvoorbeeld het behoeden van de staat en werking van wegen.

[Amendement (nr. 162)]

[Met dit amendement wordt aan onderdeel a het woord ‘aantoonbaar’ toegevoegd.]

In de huidige praktijk leggen veel gemeenten een claim op het gebruik van de ruimte door slecht onderbouwde archeologische dubbelbestemmingen in hun bestemmingsplannen op te nemen. Deze raken hierdoor overvol met archeologische dubbelbestemmingen en belasten bedrijven en gemeenten onnodig met archeologisch onderzoek.

Door het opnemen van het woord «aantoonbaar» brengt de wetgever tot uitdrukking dat gemeenten te verwachten archeologische monumenten alleen in hun omgevingsplannen kunnen beschermen indien de bescherming is gebaseerd op expliciete en specifiek lokale archeologische en bodemkundige informatie. Het gebruik van nauwkeurig archeologisch kaartmateriaal, inclusief een onderbouwing van de trefkans op archeologische monumenten, zorgt ervoor dat initiatiefnemers en vergunningaanvragers alleen goed onderbouwd een archeologische onderzoeksplicht opgelegd krijgen.

[Voorstel van wet Avw bodem (nr. 2)]

[Met dit voorstel wordt sub h toegevoegd.]

[Memorie van toelichting Avw bodem (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Met deze aanvulling van artikel 2.28 van de Omgevingswet wordt verzekerd dat op grond van artikel 2.24 van de Omgevingswet door het Rijk in ieder geval instructieregels worden gesteld over omgevingsplannen en projectbesluiten met het oog op het beschermen van de gezondheid en het milieu, met betrekking tot het beschermen van de bodem en ter voorkoming van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid in verband met het gebruik van de bodem (boven de maximale waarde zoals beschreven in paragraaf 2.2.3). Dit past binnen de rol van het Rijk in de toekomstige bodemregelgeving, waarbij het Rijk medeverantwoordelijkheid draagt voor het voorkomen van onaanvaardbare risico’s. En dit doet tevens recht aan het principe van «decentraal, tenzij» zoals vastgelegd in artikel 2.3 van de Omgevingswet. Hiermee wordt de facultatieve delegatiegrondslag van artikel 2.24 gekleurd en wordt richting gegeven aan de uitvoeringsregelgeving waarmee bodem wordt ingebouwd in het stelsel van het nieuwe omgevingsrecht.

[Memorie van toelichting Avw bodem (nr. 3) - Algemeen deel]

(...) De in de Omgevingswet opgenomen grondslagen voor het stellen van instructieregels door het Rijk (hoofdstuk 2 van de Omgevingswet) zijn op zich voldoende ruim om ook vanwege het beschermen van de bodem regels te kunnen stellen over bijvoorbeeld de inhoud van een omgevingsplan. Omwille van de duidelijkheid wordt dit nog geëxpliciteerd in artikel 2.28 van de Omgevingswet. (...)

Artikel 2.29 (verplichte instructieregels Rijk omgevingsplan en projectbesluit voor luchthavens)

Tekst

1. Regels op grond van artikel 2.24 worden in ieder geval gesteld over omgevingsplannen en projectbesluiten met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid rond luchthavens, het behoeden van de staat en werking van luchthavens en de evenwichtige toedeling van functies aan locaties in de directe omgeving daarvan. De regels worden in ieder geval gesteld ter uitvoering van het verdrag van Chicago.

2. De regels gaan in ieder geval over:
a. het in het omgevingsplan of projectbesluit opnemen van het luchthavengebied behorend bij:
1°. de luchthaven Schiphol,
2°. de burgerluchthavens van nationale en regionale betekenis waarvoor een luchthavenbesluit geldt,
3°. de militaire luchthavens waarvoor een luchthavenbesluit geldt,
b. de functie en regels over het gebruik van de grond binnen het luchthavengebied, bedoeld onder a, voor zover die regels nodig zijn met het oog op het gebruik van het gebied als luchthaven,
c. het in het omgevingsplan of projectbesluit opnemen van het beperkingengebied behorend bij de luchthavens, bedoeld onder a, en het beperkingengebied, bedoeld in artikel 8a.54 in samenhang met artikel 8a.55 van de Wet luchtvaart, behorend bij buitenlandse luchthavens,
d. de beperkingen voor de functie, het gebruik en de staat van gronden, bouwwerken en andere objecten binnen het beperkingengebied, bedoeld onder c, voor zover die beperkingen nodig zijn met het oog op de vliegveiligheid of in verband met het externe veiligheidsrisico en de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer.

3. In afwijking van artikel 2.25, eerste en derde lid, kunnen de regels over burgerluchthavens van regionale betekenis waarvoor een luchthavenbesluit geldt ook een opdracht bevatten tot het in het luchthavenbesluit overnemen van die regels of het in het luchthavenbesluit stellen van nadere regels.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste en tweede lid

De hoofdstukken 8, 8A en 10 van de Wet luchtvaart bevatten omgevingsrechtelijke aspecten, namelijk regels over (externe) veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging. Die hoofdstukken bevatten op elkaar afgestemde regels voor het luchtverkeer (gebruik van het luchtruim, luchtverkeerswegen, luchthavens) en regels voor de ruimtelijke beperkingen op de grond (vooral bouwbeperkingen). De regels uit de Wet luchtvaart die leiden tot beperkingen ten aanzien van de aan gronden toe te kennen functie en het toegestane gebruik van gronden worden overgebracht naar de instructieregels op grond van dit wetsvoorstel. De regels over het luchtverkeer blijven in de Wet luchtvaart. De omvang en aard van de beperkingen van de aan gronden toe te kennen functie en de mogelijkheden voor gebruik worden echter bepaald door de aanwezigheid van een luchthaven en de intensiteit, aard en routes van het luchthavenluchtverkeer op en rond die luchthaven. Er is dan ook voor gekozen om de grondslag voor en regeling van de aanwijzing door middel van een luchthavenindelingsbesluit of luchthavenbesluit van het luchthavengebied en het beperkingengebied behorend bij luchthavens in de Wet luchtvaart te houden. De beperkingen voor de functie en het gebruik van gronden die binnen deze gebieden gaan gelden worden vervolgens via instructieregels over omgevingsplannen en projectbesluiten op grond van dit wetsvoorstel gegeven.

De instructieregels strekken ook tot uitvoering van de bepalingen van het verdrag van Chicago over de vliegveiligheid.

In overeenstemming met deze keuze bepaalt artikel 2.29 welke instructieregels in ieder geval moeten worden gesteld over de functie en gebruiksbeperkingen van gronden behorend tot het luchthavengebied en beperkingengebied. De formulering is niet limitatief, zodat waar nodig ook voor nieuwe ontwikkelingen regels kunnen worden gesteld. Het voornemen is om ook hier continuïteit te bewerkstelligen ten opzichte van de momenteel in de Wet luchtvaart opgenomen grondslagen.

Artikel 2.29, tweede lid, onder a, verplicht tot het bij algemene maatregel van bestuur stellen van regels over het opnemen van het luchthavengebied van de in dat onderdeel genoemde luchthavens (Schiphol, overige burgerluchthavens van nationale en regionale betekenis en militaire luchthavens waarvoor een luchthavenbesluit geldt) in omgevingsplannen en projectbesluiten. In het verlengde hiervan bepaalt onderdeel b dat bij de maatregel ook regels worden gesteld over de functie en het gebruik van de gronden binnen het luchthavengebied met het oog op het gebruik van het gebied als luchthaven. Bij het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit dienen deze regels eveneens in acht te worden genomen. Dit zal worden bepaald in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 5.17 [5.18].

Daarnaast verplicht dit artikel in het eerste lid, onder c, tot het bij algemene maatregel van bestuur stellen van regels over het in het omgevingsplan of projectbesluit opnemen van het beperkingengebied behorend bij de luchthavens Schiphol, de overige burgerluchthavens van nationale en regionale betekenis en militaire luchthavens waarvoor een luchthavenbesluit geldt en het beperkingengebied behorend bij buitenlandse luchthavens als bedoeld in artikel 8a.54 in samenhang met artikel 8a.55 van de Wet luchtvaart. Onderdeel d bepaalt dat bij de maatregel ook regels worden gesteld over de functie, het gebruik van de gronden en de staat van gronden, bouwwerken en andere objecten binnen het beperkingengebied behorend bij de genoemde luchthavens. Deze regels worden gesteld met het oog op de vliegveiligheid of in verband met het externe veiligheidsrisico en de geluidbelasting door het luchthavenluchtverkeer.

Derde lid

In het derde lid is tenslotte aangegeven dat bij het stellen van de regels die betrekking hebben op burgerluchthavens van regionale betekenis waarvoor een luchthavenbesluit geldt, kan worden bepaald dat die regels (in afwijking van artikel 2.25, eerste en derde lid) moeten worden overgenomen in het luchthavenbesluit voor die luchthavens of dat in het luchthavenbesluit nadere regels kunnen worden gesteld. Met deze mogelijkheid tot nadere regelstelling is er ruimte voor het bieden van lokaal maatwerk. De mogelijkheid om te bepalen dat het luchthavenbesluit nadere regels kan geven, biedt geen ruimte tot afwijking waarmee het beperkingenniveau zou worden gereduceerd.

Als de op grond van artikel 2.29 gestelde regels over het luchthavengebied of beperkingengebied van een luchthaven een ontwikkeling in de fysieke leefomgeving onevenredig belemmeren in verhouding tot het met die regels te dienen belang, biedt artikel 2.32 de mogelijkheid om afwijking van die regel te bewerkstelligen door het verlenen van een ontheffing.

Artikel 2.30 (verplichte instructieregels Rijk zwemlocaties)

Tekst

Regels op grond van artikel 2.24 worden met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid in ieder geval gesteld over:
a. de aanwijzing van zwemlocaties ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn, uit de door gedeputeerde staten opgestelde lijst met plaatsen waar naar hun oordeel door een groot aantal personen wordt gezwommen,
b. de uitoefening van de taken voor zwemwater en zwemlocaties, bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder d, onder 3°, en de bevoegdheid, bedoeld in artikel 2.38,
c. de vaststelling door gedeputeerde staten van het badseizoen, bedoeld in artikel 3 van de zwemwaterrichtlijn.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel verplicht het Rijk, ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn, nadere regels te stellen over de taken en bevoegdheden van gedeputeerde staten ter zake van zwemwater.

Onderdeel a

Dit onderdeel biedt de grondslag om gedeputeerde staten te verplichten tot het aanwijzen van zwemlocaties, ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn. Daarbij zal worden bepaald dat deze aanwijzing jaarlijks plaats dient te vinden en dat deze dient aan te sluiten bij de in het regionale of nationale waterprogramma aan het water toegekende zwemwaterfunctie.

Onderdeel b

Onderdeel b biedt de grondslag om, voor zover niet elders in het wetsvoorstel al in een specifieke grondslag daarvoor is voorzien, nadere regels te stellen over de taak tot het nemen van maatregelen als bedoeld in artikel 2, zevende, lid van de zwemwaterrichtlijn. Andere grondslagen kunnen gevonden worden in hoofdstuk 20 over de monitoring en gegevensverzameling, evenals de informatieverstrekking aan het publiek.

Dit onderdeel biedt ook de grondslag voor het stellen van regels over de uitoefening van de taak tot het aanwijzen (en, zo nodig, afvoeren van de lijst) van zwemlocaties en de uitoefening van de bevoegdheid tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies.

Onderdeel c

Dit onderdeel biedt de grondslag om regels te stellen over de vaststelling van het badseizoen als bedoeld in artikel 2 van de richtlijn.

Artikel 2.31 (verplichte instructieregels rijk stedelijk afvalwater)

Tekst

1. Regels op grond van artikel 2.24 worden met het oog op het beschermen van de gezondheid en het beheer van watersystemen in ieder geval gesteld over het ontwerp, de bouw en het onderhoud van openbare vuilwaterriolen.

2. De regels worden in ieder geval gesteld ter uitvoering van de richtlijn stedelijk afvalwater.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel verplicht het Rijk tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 2.25, eerste lid, onder b (regels over de uitoefening van een taak) ten aanzien van een systeem voor inzameling, transport of zuivering van stedelijk afvalwater als bedoeld in artikel 2.16. De richtlijn stedelijk afvalwater biedt de mogelijkheid om voor de inzameling en zuivering van stedelijk afvalwater andere systemen dan een openbaar vuilwaterriool en een zuiveringstechnisch werk toe te passen. De regels hierover zullen krachtens dit artikel worden gesteld.

Artikel 2.32 (ontheffing instructieregels)

Tekst

1. Bij een regel op grond van artikel 2.22, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten, op verzoek van een bestuursorgaan van een gemeente of waterschap, ontheffing kunnen verlenen van die regel.

2. Bij een regel op grond van artikel 2.24, eerste lid, kan worden bepaald dat Onze Minister of Onze Minister die het aangaat, op verzoek van een bestuursorgaan van een gemeente, waterschap of provincie, ontheffing kan verlenen van die regel.

3. Als bij een regel op grond van artikel 2.25, zesde lid, is bepaald dat bij omgevingsverordening van een regel kan worden afgeweken of nadere regels worden of kunnen worden gesteld, kan daarbij ook worden bepaald dat gedeputeerde staten op verzoek van een bestuursorgaan van een gemeente of waterschap ontheffing kunnen verlenen van die regel of nadere regels.

4. Een ontheffing wordt alleen verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd.

5. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. In de ontheffing kan worden bepaald dat deze geldt voor een daarbij gestelde termijn.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel sluit aan bij de regeling uit de wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (...). De achtergrond van deze bepaling is dat er zich altijd situaties kunnen voordoen waarin een onverkorte toepassing van instructieregels tot onbillijkheden of fricties kan leiden. De in dit artikel opgenomen ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor situaties waarbij de zorg voor de fysieke leefomgeving van het openbaar lichaam tot wie de instructieregel zich richt onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen belangen. Daarvan kan sprake zijn als ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving redelijkerwijs niet te voorzien waren, maar bijvoorbeeld ook als ontwikkelingen met behulp van maatwerkoplossingen of innovatieve initiatieven in overeenstemming kunnen worden gebracht met de belangen die met de instructieregel worden behartigd.

Anders dan onder de Wro is deze ontheffingsmogelijkheid ook bedoeld voor ontheffingverlening in gevallen die in zijn algemeenheid voorzienbaar zijn, maar in hun specifieke casuïstiek niet. Dergelijke gevallen zijn niet goed vooraf, voordat zij zich daadwerkelijk voordoen, te formuleren als een uitzondering op de instructieregel. De ontheffingsbevoegdheid biedt dan de mogelijkheid tot afwijking. Een voorbeeld hiervan zijn de algemene instructieregels gericht tot het omgevingsplan of een projectbesluit die hoogtebeperkingen aan bebouwing bevatten in verband met de nabijheid van een luchthaven. (...)

Eerste en tweede lid

Niet bij alle regels is het wenselijk dat daarvan ontheffing kan worden verleend. Europese richtlijnen kunnen daaraan in de weg staan, maar het kan ook bijvoorbeeld op grond van overwegingen van rechtszekerheid of rechtsgelijkheid onwenselijk worden geacht. Het eerste en tweede lid bepalen dan ook dat bij het stellen van de regel in de omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur expliciet moet worden aangegeven of daarvan ontheffing kan worden verleend. Voorbeelden van regels waarvan het verlenen van ontheffing onwenselijk zal zijn, zijn regels over een omgevingsplan die in zichzelf al voldoende afwegingsruimte bieden en regels over de inhoud van een op te stellen programma. (...)

Ontheffing kan worden aangevraagd door het bestuursorgaan tot wiens taak of bevoegdheid de regel is gericht. Dit betekent dat de bestuursorganen van een gemeente en waterschap ontheffing kunnen vragen van een regel gesteld bij omgevingsverordening op grond van artikel 2.22 en dat de bestuursorganen van een gemeente, waterschap of provincie de verzoekers kunnen zijn van een ontheffing van een bij algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2.24 gestelde regel. Ontheffing van een bij of krachtens omgevingsverordening gestelde regel wordt verleend door gedeputeerde staten. De Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister kunnen ontheffing van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels verlenen.

Derde lid

Het derde lid bevat een voorziening voor ontheffingen bij getrapte instructieregels. Als bij een bij algemene maatregel van bestuur gestelde regel is aangegeven dat bij omgevingsverordening nadere regels kunnen worden gesteld of dat van die regel uit die maatregel bij omgevingsverordening kan worden afgeweken, kan ook worden bepaald dat gedeputeerde staten ontheffing kunnen verlenen van de bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur gestelde regels.

Vierde en vijfde lid

Het vierde lid geeft het criterium voor verlening van ontheffing. Ontheffing kan alleen worden verleend als de uitoefening van een taak of bevoegdheid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot een met die regel te dienen belang. Het vijfde lid geeft tenslotte aan dat aan de ontheffing voorschriften kunnen worden verbonden. Deze voorschriften strekken ertoe ter bescherming van het belang dat met de regel werd gediend de mate van afwijking in te kaderen. Ook kan de ontheffing voor bepaalde tijd worden verleend.

[Memorie van antwoord (nr. E)]

De formulering van artikel 2.32, vierde lid, luidt: «Een ontheffing wordt alleen verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd.» Deze beslisregel is uitputtend bedoeld: de mogelijkheid voor een ontheffing wordt bij het geven van de instructieregel «aan» of «uit» gezet en vervolgens maakt het bestuursorgaan dat de ontheffing mag verlenen een afweging tussen de twee genoemde belangen: enerzijds het belang waarvoor ontheffing wordt gevraagd en anderzijds het belang dat wordt gediend met de instructieregel. In dit verband is het ook van cruciaal belang dat bij elke instructieregel wordt aangegeven met het oog op welk belang deze is gesteld. Het is niet de bedoeling van de regering dat de rechter inhoudelijk gaat oordelen of een regel onevenredig belemmerend is en er dus jurisprudentie gaat ontstaan of een belemmering wel of niet onevenredig is. De rechter toetst bij een eventueel beroep tegen een ontheffing of de afweging van de betrokken belangen niet zo onevenwichtig is dat het bestuursorgaan dat deze verleend of geweigerd heeft in redelijkheid niet tot dat besluit had kunnen komen (marginale toetsing).

§ 2.5.2 Doorwerking van beleid door instructies

Artikel 2.33 (grondslag instructie provincie)

Tekst

1. Gedeputeerde staten kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, de gemeenteraad of het waterschapsbestuur waarvan het beheergebied geheel of grotendeels in de betrokken provincie is gelegen een instructie geven over de uitoefening van een taak of bevoegdheid.

2. Een instructie kan alleen worden gegeven aan:
a. de gemeenteraad over het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, als dat nodig is voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
b. het waterschapsbestuur, als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer,
c. het dagelijks bestuur van het waterschap over een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46, tweede lid, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

3. Op het geven van een instructie is artikel 2.23, tweede en vierde lid, van overeenkomstige toepassing.

4. Een instructie kan niet worden gegeven als toepassing kan worden gegeven aan:
a. artikel 124, 124a of 273a van de Gemeentewet, of
b. artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste en tweede lid

Voor die gevallen dat het stellen van een instructieregel door het beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van vaststelling en uitvoering minder geschikt is, bevat het wetsvoorstel de bevoegdheid voor de provincies (en in artikel 2.34 het Rijk) tot het nemen van een «instructiebesluit». Dit instructiebesluit komt naar strekking en reikwijdte in grote lijnen overeen met de aanwijzingen die thans zijn geregeld in artikel 4.2 Wro en artikel 3.12 van de Waterwet. Nieuw is de mogelijkheid voor de provincie om een instructie te geven over het projectbesluit van het waterschap, omdat deze bevoegdheid verder strekt dan de bevoegdheden uit de huidige Waterwet.

Het instructiebesluit is een besluit dat niet van algemene strekking is en is dus een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb. Een provinciaal instructiebesluit kan zich richten tot de gemeenteraad of het waterschapsbestuur. Een instructie is anders dan instructieregels gericht tot één of een beperkt aantal bij het instructiebesluit specifiek aan te duiden geadresseerden.

Een instructie heeft uitsluitend werking voor het bestuursorgaan waarop het is gericht en heeft geen (zelfstandig) rechtsgevolg voor burgers of bedrijven. Als de instructie een opdracht bevat gericht op de inhoud van een omgevingsplan heeft deze dus niet het gevolg dat bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor bouw- of sloopactiviteiten moet worden geweigerd als deze in strijd zijn met de met de instructie te realiseren doelen. Mocht in het concrete geval behoefte bestaan aan het tegengaan van ongewenste bouw- of andere activiteiten, dan kan voorafgaand aan of tegelijk met het instructiebesluit voorbereidingsbescherming worden gerealiseerd door het nemen van een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16.

Anders dan onder de Wro bij «de aanwijzing» het geval is, is de toepassing van de instructie niet beperkt tot die gevallen waar geen beleidsvrijheid meer resteert. (...) Het projectbesluit (...) is (...) uitsluitend gericht op de realisatie van een project en daarmee uitsluitend ontwikkelingsgericht en niet gericht op bescherming of vrijwaring. Dat maakt dat de toepassing van de instructie niet beperkt kan zijn tot die gevallen waarin geen beleidsvrijheid voor de uitwerking resteert. Daarmee is het dus mogelijk dat een instructie een opdracht bevat tot het op een bepaalde wijze nemen van een besluit waarbij nog enige beleidsvrijheid resteert. Gedacht kan dan worden aan een opdracht om in het omgevingsplan in een beschermend regime te voorzien.

Op het nemen van een instructiebesluit zijn de subsidiariteitscriteria van artikel 2.3 van toepassing. Provincies moeten vanuit overwegingen van subsidiariteit en proportionaliteit terughoudend omgaan met de instructiebevoegdheid. Daarom is de uitoefening van deze bevoegdheid beperkt tot die gevallen waarbij het geven van de instructie noodzakelijk is met het oog op de in artikel 2.3, tweede lid, genoemde belangen of gronden. Het tweede lid bevat daarnaast een nadere clausulering van de belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gesteld. Voor een instructie over het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.18 [5.19], eerste lid, is dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het gaat hier om regels die nu in het bestemmingsplan van de Wro gesteld kunnen worden. Voor instructies aan het waterschapbestuur zijn de belangen, net als in artikel 3.12 van de Waterwet, geclausuleerd als «een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer».

De in dit artikel gegeven bevoegdheid tot het geven van instructies omvat ook de bevoegdheid om deze instructie op enig later gelegen moment te wijzigen of een aanvullende instructie te geven.

Derde lid

In dit lid worden de relevante leden van het artikel over instructieregels van overeenkomstige toepassing verklaard. Zo maakt het tweede lid van artikel 2.23 duidelijk dat een instructie kan dienen ter uitvoering van een provinciale programmatische aanpak. Een instructie kan gaan over de wijze van uitvoering van maatregelen die in een programmatische aanpak zijn opgenomen. Als een instructie is gegeven tot uitvoering van maatregelen in een programma, is op grond van artikel 3.17 [3.18], tweede lid, geen instemming met het programma vereist. (...)

Verder wordt door de verwijzing naar artikel 2.23, vierde lid, bepaald dat de instructie een termijn bevat waarbinnen de instructie moet zijn uitgevoerd. Is de instructie op dat moment niet uitgevoerd, dan blijft het bestuursorgaan tot wie de instructie was gericht dus in gebreke en kan gebruik gemaakt worden van het taakverwaarlozingsinstrumentarium.

Bij een instructie waarvan het resultaat of de inspanning voor een langere termijn of onbepaalde tijd wordt beoogd, omvat de bij de instructie te stellen termijn zowel het moment waarop de uitvoering van die instructie moet zijn gerealiseerd als het moment tot wanneer de uitvoering moet worden gecontinueerd. Dit betekent dat ook kan worden aangegeven dat aan de instructie gevolg moet worden gegeven zolang deze niet is ingetrokken.

Vierde lid

Het vierde lid stelt buiten twijfel dat als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium, het gebruik van de instructiebevoegdheid niet wenselijk en ook niet mogelijk is.

Onderdeel a geeft aan dat, als gedeputeerde staten gebruik kunnen maken van de bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de bestuursorganen behorend tot het gemeentebestuur op grond van de artikelen 124, 124a of van de bevoegdheid tot mededeling ten behoeve van een voordracht voor vernietiging door de Kroon op grond van artikel 273a van de Gemeentewet, zij geen instructie als bedoeld in dit artikel kunnen geven.

Onderdeel b geeft aan dat als gedeputeerde staten een besluit of niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur met toepassing van artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet kunnen vernietigen, zij geen instructie kunnen geven.

[Nader rapport (nr. 4)]

Anders dan de Afdeling ben ik van mening dat de instructiebevoegdheid van de provincie niet besloten ligt in de bevoegdheid tot indeplaatsstelling, zoals die in de Gemeentewet en Waterschapswet is opgenomen. Een besluit tot indeplaatsstelling kan pas worden genomen indien sprake is van «het niet of niet naar behoren nemen van een krachtens een wet gevorderde beslissing dan wel het niet naar behoren verrichten van een krachtens een wet gevorderde handeling of anderszins het niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengen van een bij of krachtens een wet gevorderd resultaat». Beknopter geformuleerd: voordat de provincie een besluit kan nemen tot indeplaatsstelling dient er sprake te zijn van taakverwaarlozing. De in het wetsvoorstel opgenomen provinciale instructiebevoegdheid is echter niet bedoeld om toegepast te worden bij taakverwaarlozing. De bevoegdheid is, zoals hiervoor aangegeven, een bijzondere vorm van co-beleidsvoering en beleidsdoorwerking. Om te voorkomen dat de instructie wordt gebruikt als alternatief voor het generieke interbestuurlijke interventie-instrumentarium uit de Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet is voor de provinciale instructie in het tweede lid van artikel 2.33 van het wetsvoorstel de toepassing van de instructie uitgesloten indien gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke interventie-instrumentarium. Voor de instructie van het Rijk is in een vergelijkbare regeling voorzien. In de memorie van toelichting is dit toegelicht.

Instructies die op grond van het wetsvoorstel worden gegeven omvatten, anders dan een besluit tot indeplaatsstelling, juist de krachtens de wet gevorderde beslissing, handeling of resultaat. Zij strekken er toe om de in het wetsvoorstel in algemene zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren en scheppen dus een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan tot wie zij zijn gericht. Dan hoeft er dus geen sprake te zijn van taakverwaarlozing. Op het moment dat niet of niet naar behoren uitvoering is gegeven aan een instructie kan er sprake kan zijn van taakverwaarlozing of een voor vernietiging door de Kroon vatbaar besluit. De indeplaatsstellingsbevoegdheid kan dan ook niet als een alternatief voor de instructiebevoegdheid worden beschouwd. Artikel 2.33 kan niet worden gemist.

Artikel 2.34 (grondslag instructie Rijk)

Tekst

1. Onze Minister of Onze Minister die het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, kan, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, derde lid, een instructie geven aan het provinciebestuur, het gemeentebestuur of het waterschapsbestuur over de uitoefening van een taak of bevoegdheid.

2. Een instructie kan alleen worden gegeven aan:
a. het provinciebestuur of het waterschapsbestuur over de uitoefening van een taak of bevoegdheid op het gebied van het beheer van watersystemen of het waterketenbeheer, als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig waterbeheer,
b. provinciale staten over het stellen van regels in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22, 4.2, tweede lid, of 5.19, tweede lid, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
c. gedeputeerde staten over een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
d. de gemeenteraad over het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, als dat nodig is voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
e. het dagelijks bestuur van het waterschap over een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46, tweede lid, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

3. In aanvulling op het tweede lid kan Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in overeenstemming met Onze Minister een instructie geven aan de gemeenteraad tot het in het omgevingsplan aan een locatie toedelen van de functie rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht en daarbij bepalen dat wordt voorzien in het beschermen daarvan, als dat nodig is voor het behoud van cultureel erfgoed.

4. Op het geven van een instructie is artikel 2.25, tweede en vierde lid, van overeenkomstige toepassing.

5. Een instructie kan niet worden gegeven als toepassing kan worden gegeven aan:
a. artikel 124a, 124b of 268 van de Gemeentewet,
b. artikel 121 of 261 van de Provinciewet, of
c. de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste en tweede lid

Dit artikel bevat de instructiebevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu. (...) Het artikel lijkt op de regeling van de provinciale instructiebevoegdheid in artikel 2.33. Kortheidshalve kan verwezen worden naar de toelichting op dat laatste artikel. (...) Nieuw is de bevoegdheid om instructies te geven aan provinciale staten over de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels in de omgevingsverordening. (...)

Vanzelfsprekend kan de instructie van de Minister of Ministers ook gericht worden op de provincie. Anders dan in artikel 2.33 wordt in artikel 2.34 daarom ook verwezen naar het provinciebestuur, de omgevingsverordening en het projectbesluit en de taken van het provinciebestuur op het gebied van beheer van watersystemen.

Derde lid

Het derde lid zet de figuur van aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten vanuit de Monumentenwet 1988 over in het wetsvoorstel. Net als onder de huidige Monumentenwet 1988 en de Wro het geval is, komt het beschermen van een stads- of dorpsgezicht onder deze wet primair tot stand door daartoe regels te stellen in het omgevingsplan (als opvolger van het bestemmingsplan).

Dit lid regelt dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu, het gemeentebestuur kan opdragen in het omgevingsplan te voorzien in het beschermen van een in die instructie aangegeven stads- of dorpsgezicht en aan de percelen de functie rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht toe te kennen.

Het ligt voor de hand dat de instructie een precieze begrenzing geeft waaruit blijkt om welk gebied het gaat. De instructie bevat in elk geval de voor het stads- of dorpsgezicht kenmerkende karakteristieken, op basis waarvan een adequate bescherming van het gebied tot stand kan worden gebracht. Ook zal de instructie, gelet op artikel 4 van het verdrag van Granada [Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa, Trb. 1985, 163.], moeten aangeven dat het omgevingsplan in een passend sloopvergunningregime moet voorzien. Dit kan in de praktijk vorm krijgen door opname in het omgevingsplan van een op het stads- of dorpsgezicht afgestemd verbod tot het slopen van bouwwerken. Daarbij is het mogelijk het sloopverbod te laten gelden voor het gehele aangewezen gebied, of het te beperken tot specifieke bouwwerken die bijdragen aan het bijzondere karakter van het stads- of dorpsgezicht. (...)

Omdat de beoogde bescherming van rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten in de regel voor onbepaalde tijd zal zijn, zal de instructie ook moeten aangeven dat het omgevingsplan blijvend moet voorzien in het opgedragen beschermingsregime.

Internationale verplichtingen of veranderingen van inzicht over de waarden of de wijze van het beschermen van een stads- of dorpsgezicht kunnen overigens aanleiding geven tot het geven van een nieuwe of aanvullende instructie. Eerder gegeven instructies kunnen ook worden ingetrokken.

Wanneer er behoefte bestaat om vooruitlopend op de vereiste aanpassingen van het omgevingsplan te voorzien in een regime met voorbereidingsbescherming, bestaat de mogelijkheid om op grond van artikel 4.16, tweede lid, een voorbereidingsbesluit te nemen. Dat besluit kan ook een sloopvergunningenstelsel bevatten. (...)

Vierde [vijfde] lid

Het vierde [vijfde] lid, onder a, geeft aan dat als de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu gebruik kunnen maken van de bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de bestuursorganen behorend tot het gemeentebestuur op grond van de artikelen 124a, 124b of van de bevoegdheid tot voordracht voor vernietiging door de Kroon op grond van artikel 268 Gemeentewet, zij geen instructie als bedoeld in dit artikel kunnen geven.

Op grond van onderdeel b kan de Minister van Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu geen instructie aan de bestuursorganen behorend tot het provinciebestuur geven, als zij gebruik kunnen maken van de bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de bestuursorganen behorend tot het provinciebestuur op grond van artikel 121 van de Provinciewet of van de bevoegdheid tot voordracht voor vernietiging door de Kroon op grond van artikel 261 van de Provinciewet.

Op grond van onderdeel c is de bevoegdheid tot het geven van een instructie eveneens uitgesloten wanneer toepassing kan worden gegeven aan de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten.

Artikel 2.35 (toepassing instructie)

Tekst

1. Een instructie kan niet worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering door meerdere bestuursorganen.

2. Een instructie met het oog op een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, of derde lid, onder a, kan alleen worden gegeven als het belang is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk openbaar gemaakt document.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Het eerste lid maakt duidelijk dat een instructie niet bedoeld is voor herhaalde toepassing door de bestuursorganen van verschillende gemeenten, waterschappen of provincies. Zoals is toegelicht bij artikel 2.33 is een instructie juist gericht tot één of een beperkt aantal bestuursorganen. Wanneer de provincie of het Rijk verschillende bestuursorganen willen aanspreken en bovendien willen dat die bestuursorganen de instructie vaker dan eenmalig opvolgen, dan zullen zij instructieregels moeten stellen op grond van artikel 2.22 of 2.24.

Als een instructie wordt gegeven wegens een provinciaal of nationaal belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, of derde lid, onder a, kan het niet zo zijn dat dit belang pas bij het geven van de instructie blijkt. Het tweede lid van artikel 2.35 maakt duidelijk dat in die gevallen de aanwezigheid van dat belang al kenbaar dient te zijn uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie of van het Rijk openbaar is gemaakt. Hierbij moet gedacht worden aan een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of beleidsnota. Als de instructie wordt gegeven als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitvoering van de taken en bevoegdheden krachtens het wetsvoorstel, dan zijn de betreffende taken en bevoegdheden al kenbaar uit de wet en geldt deze eis vanzelfsprekend niet.

Alvorens een instructie wordt gegeven, dient er op bestuurlijk niveau contact te worden gelegd.

Indien bestuurlijk overleg wegens praktische redenen niet mondeling kan plaatsvinden, kan ook op andere wijze aan deze verplichting worden voldaan. Een mailwisseling kan bijvoorbeeld ook als bestuurlijk overleg worden aangemerkt. Deze verplichting zal bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt.

§ 2.5.3 Indeplaatstreding en vernietiging waterschapsbeslissingen

Artikel 2.36 (bevoegdheid tot indeplaatstreding)

Tekst

1. Als het waterschapsbestuur niet binnen de daarvoor gestelde termijn uitvoering geeft aan een instructie op grond van artikel 2.33, kunnen gedeputeerde staten namens dat bestuur en ten laste van dat waterschap voorzien in het gevorderde.

2. Als het waterschapsbestuur niet binnen de daarvoor gestelde termijn uitvoering geeft aan een instructie op grond van artikel 2.34, kan Onze Minister namens dat bestuur en ten laste van dat waterschap voorzien in het gevorderde. De artikelen 121, tweede en vierde lid, en 121a tot en met 121e van de Provinciewet zijn van overeenkomstige toepassing.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikel 2.36 voorziet in een bevoegdheid tot indeplaatstreding voor gedeputeerde staten en de Minister van Infrastructuur en Milieu jegens het waterschapsbestuur.

Artikel 2.37 (vernietiging waterschapsbeslissingen door het Rijk)

Tekst

1. Een besluit of een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur, genomen in strijd met een regel op grond van artikel 2.24 of een instructie op grond van artikel 2.34, kan bij koninklijk besluit worden vernietigd.

2. Op de vernietiging van een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg zijn de artikelen 266 tot en met 274a van de Provinciewet en de afdelingen 10.2.2 en 10.2.3 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Instructieregels van het Rijk op grond van artikel 2.24 en instructies van het Rijk op grond van artikel 2.34 kunnen niet alleen betrekking hebben op de taakuitoefening door het waterschapsbestuur, maar kunnen ook betrekking hebben op besluiten of niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur. Omdat deze regels of instructies ook gegeven kunnen worden in het kader van de behartiging van nationale belangen door het Rijk dient het Rijk te beschikken over de benodigde doorzettingsmacht om die belangen te beschermen. Daartoe voorziet artikel 2.37 (naast de bevoegdheid tot indeplaatstreding op grond van artikel 2.36, tweede lid) in een bevoegdheid voor de Kroon tot vernietiging van besluiten of niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur die zijn genomen in strijd met een algemene instructieregel van het Rijk of een instructie van het Rijk.

Afdeling 2.6 Bijzondere beheertaken en -bevoegdheden

Artikel 2.38 (zwemverbod en negatief zwemadvies)

Tekst

Gedeputeerde staten zijn bevoegd voor zwemwateren of zwemlocaties een negatief zwemadvies te geven of een zwemverbod in te stellen met het oog op het waarborgen van de veiligheid of het beschermen van de gezondheid.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Ook dit artikel strekt ter implementatie van de zwemwaterrichtlijn. Het kent aan gedeputeerde staten de bevoegdheid toe tot het geven van een negatief zwemadvies of het instellen van een zwemverbod voor krachtens artikel 2.38 aangewezen zwemlocaties, als de gezondheid of veiligheid daartoe aanleiding geeft.

Artikel 2.39 (legger)

Tekst

1. De beheerder van waterstaatswerken stelt een legger vast, waarin is omschreven waaraan die waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op waterstaatswerken die op grond van artikel 2.18, tweede lid, of 2.20, derde lid, in beheer zijn bij een ander openbaar lichaam dan een waterschap of het Rijk.

3. Als bijlage bij de legger wordt voor primaire waterkeringen of waterkeringen waarvoor omgevingswaarden zijn vastgesteld als bedoeld in artikel 2.13, eerste lid, onder a, of 2.15, eerste lid, onder e, een technisch beheerregister opgenomen, waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven.

4. Bij of krachtens omgevingsverordening of, voor waterstaatswerken in beheer bij het Rijk, algemene maatregel van bestuur, kan vrijstelling worden verleend van de in het eerste lid bedoelde verplichtingen voor waterstaatswerken die zich naar hun aard of functie niet lenen voor het omschrijven van die elementen, of die geringe afmetingen hebben.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

De legger, momenteel geregeld in artikel 5.1 van de Waterwet, beschrijft normatief de fysieke kenmerken of toestand van waterstaatswerken naar vorm, afmetingen en constructie. Op basis van de begripsdefinitie van waterstaatswerk kan daaronder elk onderdeel van een watersysteem worden begrepen (een oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk), maar niet een grondwaterlichaam. De leggerplicht rust op de waterschappen en het Rijk, maar niet op andere openbare lichamen die met het beheer van waterstaatswerken zijn belast.

Een legger bevat geen normen waaraan derden rechten kunnen ontlenen, maar bevat uitsluitend een concretisering van de gewenste fysieke kenmerken van het waterstaatswerk. De legger is daarmee van wezenlijk belang voor de taakuitoefening door waterbeheerders, bijvoorbeeld voor het onderhoud aan die waterstaatswerken. Kenbaarheid van de legger is ook voor burgers en bedrijven van belang. De legger is immers bepalend voor gedoogverplichtingen in verband met een waterstaatswerk op grond van hoofdstuk 10.

Anders dan de regeling in de Waterwet, verplicht dit artikel niet om de aanwijzing van beperkingengebieden (in de Waterwet beschermingszones genoemd) in de legger op te nemen. Omwille van de vergunningplicht (en eventuele algemene regels) voor activiteiten in beperkingengebieden, past de aanwijzing van beperkingengebieden beter bij de regeling van die vergunningen en algemene regels. De beperkingengebieden met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk worden daarom aangewezen bij algemene maatregel van bestuur en geometrisch begrensd bij ministeriële regeling (zie de artikelen 2.20 en 2.21). Analoog hieraan past de aanwijzing van beperkingengebieden met betrekking tot regionale waterstaatswerken beter bij de waterschapsverordening als bedoeld in artikel 2.5.

Tweede lid

De verplichting om een legger vast te stellen berust alleen bij het waterschap (voor regionale wateren en waterkeringen in beheer bij het waterschap) en het Rijk (voor rijkswateren en waterkeringen in beheer bij het Rijk). Wanneer het beheer van een waterstaatswerk bij omgevingsverordening of ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid, aan een gemeente, provincie of ander openbaar lichaam is toegedeeld, hoeft dat orgaan voor die waterstaatswerken geen legger vast te stellen. Ook artikel 3.2, tweede lid, van de Waterwet bevat deze uitzondering.

Derde lid

Het technisch beheerregister bevat de kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand van primaire waterkeringen en andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen waterkeringen. Daarin wordt een nadere omschrijving gegeven van de gegevens van de constructie en de feitelijke toestand. Het gaat daarbij om de gegevens die kenmerkend zijn voor het behoud van het waterkerend vermogen, die nodig zijn om de sterkte van de waterkering te kunnen toetsen. Ook deze verplichting is een continuering van de regeling in de Waterwet.

Vierde lid

De mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de leggerplicht is in navolging van de Waterwet opgenomen omdat het voor sommige watersystemen te veel gevraagd zou zijn om vorm, afmeting, ligging en constructie in een legger op te nemen. Daarbij moet men vooral denken aan de Noordzee, de Waddenzee en het IJsselmeer. Maar dit kan ook gelden voor sterk veranderende, meanderende riviertjes. Het zou ook onevenredig belastend zijn om op regionaal niveau voor elke sloot een legger vast te stellen.

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

Voor de legger (artikel 2.39) wordt de lijn van de Waterwet voortgezet. De legger is daarom niet appellabel. De legger draagt in hoofdzaak een beschrijvend karakter en is niet op rechtsgevolg gericht.

Artikel 2.40 (toegangsverbod waterstaatswerken en wegen)

Tekst

1. Onze Minister kan de toegang tot een waterstaatswerk of een weg in beheer bij het Rijk beperken of verbieden door dat ter plaatse, of op een andere geschikte wijze, bekend te maken.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik door het openbaar verkeer, tenzij het verbod of de beperking van de toegang betrekking heeft op een beperkingengebied met betrekking tot een installatie in de exclusieve economische zone die is ingesteld in overeenstemming met artikel 60 van het VN-Zeerechtverdrag, of een installatie in de territoriale zee.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Artikelsgewijze toelichting]

De bevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu om een toegangsverbod in te stellen is naar haar strekking gelijk aan de huidige regeling in artikel 6.10 van de Waterwet en artikel 6 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Dit omvat het geheel of gedeeltelijk verbieden van de fysieke toegang tot waterstaatswerken of wegen door bijvoorbeeld het plaatsen van een bord of ander teken, met het oog op het behoeden van de staat en werking van dat waterstaatswerk of die weg voor nadelige gevolgen van activiteiten. Verboden voor het openbaar verkeer worden niet gesteld op grond van dit artikel maar op grond van de Scheepvaartverkeerswet of de Wegenverkeerswet. Die uitzondering geldt echter niet voor beperkingen of verboden rond installaties in de exclusieve economische zone en de territoriale zee. De Scheepvaartverkeerswet is niet van toepassing in de EEZ, zodat toegangsverboden voor beperkingengebieden rond installaties op zee wel krachtens dit artikel worden ingesteld. Voorwaarde daarbij is dat het verbod of de beperking in overeenstemming is met de regels voor het instellen van een veiligheidszone als bedoeld in artikel 60, vierde en vijfde lid, van het VN-Zeerechtverdrag. Met het oog op gelijke regels voor de EEZ en de territoriale zee kunnen op grond van dit artikel ook toegangsverboden in de territoriale zee worden ingesteld. De eisen van artikel 60 van het VN-Zeerechtverdrag zijn daar echter niet van toepassing.

Artikel 2.41 (peilbesluit)

Tekst

1. Het waterschapsbestuur of het bevoegde bestuursorgaan van een ander openbaar lichaam waarbij op grond van artikel 2.18, tweede lid, watersystemen in beheer zijn, stelt een of meer peilbesluiten vast voor de bij omgevingsverordening aangewezen oppervlaktewaterlichamen, grondwaterlichamen of onderdelen daarvan die deel uitmaken van die watersystemen.

2. Onze Minister stelt een of meer peilbesluiten vast voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen oppervlaktewaterlichamen, grondwaterlichamen of onderdelen daarvan, die behoren tot de rijkswateren.

3. Een peilbesluit voorziet in de vaststelling van waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren, die gedurende daarbij aangegeven perioden of omstandigheden zoveel mogelijk in stand worden gehouden.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Het peilbesluit is momenteel geregeld in artikel 5.2 van de Waterwet en is een belangrijk en noodzakelijk instrument voor het waterbeheer (zowel veiligheid en kwantiteit als kwaliteit). Het peilbesluit bepaalt de waterhuishoudkundige inrichting van een bepaald gebied. Een peilbesluit is bindend voor de waterbeheerder: het geeft de waterstanden of bandbreedte daarvan aan die de waterbeheerder zo veel mogelijk in stand moet houden. Het peilbesluit is echter ook van belang voor derden, zoals grondeigenaren en gebruikers van de grond, onder meer door de invloed die de waterstanden hebben op de mogelijkheden om die grond te gebruiken. Het peilbesluit is een besluit van algemene strekking waarvoor de algemene regels van bezwaar en beroep op grond van de Awb gelden.

De provincie wijst bij omgevingsverordening de watersystemen aan waarvoor de waterbeheerder een peilbesluit moet vaststellen, met uitzondering van de watersystemen die bij het Rijk in beheer zijn. De rijkswateren waarvoor de Minister van Infrastructuur en Milieu een peilbesluit moet vaststellen, worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur. In beginsel kunnen ook (...) grondwaterlichamen worden aangewezen. Gelet op de problemen bij grondwaterregulering zal van deze mogelijkheid vooralsnog geen of weinig gebruik worden gemaakt.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Voor peilbesluiten (artikel 2.41) wordt aangesloten bij de bestaande beroepsmogelijkheid voor peilbesluiten op grond van de Waterwet. Dat wil zeggen dat beroep in eerste aanleg kan worden ingesteld bij de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Artikel 2.42 (rangorde bij waterschaarste)

Tekst

1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt de rangorde van maatschappelijke en ecologische behoeften vastgesteld, die bij waterschaarste of dreigende waterschaarste bepalend is voor de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater.

2. Bij of krachtens de maatregel en, als dat bij de maatregel is bepaald, bij omgevingsverordening kunnen nadere regels over de rangorde worden gesteld. Bij die regels kan de rangorde van overeenkomstige toepassing worden verklaard op het beschikbare grondwater.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

De voorgestelde bepaling vormt een voortzetting van de nu in artikel 2.9 van de Waterwet opgenomen regeling voor de rangorde bij watertekorten of dreigende watertekorten. Deze rangorde bepaalt de volgorde van maatschappelijke en ecologische behoeften bij waterschaarste of dreigende waterschaarste. De waterschappen en het Rijk moeten deze rangorde in acht nemen bij het verdelen van het beschikbare oppervlaktewater in de regionale wateren en de rijkswateren, in tijden van droogte. Het begrip watertekort uit de Waterwet is vervangen door het begrip waterschaarste, in lijn met de definitie van beheer van watersystemen. Inhoudelijk is er echter geen verschil tussen deze begrippen.

Hoofdstuk 3 Omgevingsvisies en programma's

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

Een belangrijk uitgangspunt bij de vormgeving van het stelsel voor beleidsplanning is het bevorderen van samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het onderscheid tussen strategisch beleid (in omgevingsvisies) en meer uitvoeringsgericht beleid (in programma’s) is hiervan een uitwerking. Juist op het strategische niveau is integratie van belang. Het voorziene stelsel voor beleidsplanning brengt samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving door integratie van strategische planfiguren in de omgevingsvisie, door afstemming van (multi)sectorale programma’s met meer uitvoeringsgerichte beleidsopgaven en door coördinatie in de uitvoering.

Het onderscheid tussen strategisch en uitvoeringsgericht beleid sluit aan bij de door de regering beoogde beleidsdynamiek. Het is de bedoeling dat het strategische beleid voor langere tijd wordt vastgelegd en niet met alle winden meewaait. Tegelijkertijd moet het mogelijk zijn de uitvoering flexibel in te richten zonder het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn geweld aan te doen. Zo kan een evenwicht worden gevonden tussen continuïteit en zekerheid aan de ene kant en flexibiliteit aan de andere kant. De omgevingsvisie voor de lange termijn voorziet in het eerste, de (multi)sectorale programma’s leggen het accent op het tweede. Dit wil uitdrukkelijk niet zeggen dat een sectoraal programma geen strategische elementen en een omgevingsvisie geen uitvoeringsgerichte elementen kan bevatten. Zo kan het zijn dat een bestuursorgaan voor het vastleggen van investeringen en de planning van beheer en onderhoud een programma met meer continuïteit en een langere doorlooptijd nodig heeft. Bovendien is voor het vastleggen van de uitwerking van verschillende EU-richtlijnen in programma’s een langere tijdshorizon noodzakelijk. Wel ligt het voor de hand dat een programma bijdraagt aan het in de omgevingsvisie opgenomen integrale ontwikkelingsperspectief. Een bestuursorgaan kan – indien gewenst – een omgevingsvisie vergezeld doen gaan van één of meer programma’s. (...)

Voor de uitvoering van in omgevingsvisies en programma’s vastgelegd beleid zullen vaak andere instrumenten uit het wetsvoorstel aan de orde zijn. Hierbij kan worden gedacht aan algemene regels, omgevingsvergunningen of projectbesluiten, maar ook aan andere instrumenten die een bestuursorgaan tot zijn beschikking heeft. Dat kan in de omgevingsvisie of het programma zelf worden beschreven. (...)

Verhouding tussen beleidsplanning en andere instrumenten

De omgevingsvisie en programma’s zijn belangrijke schakels in de beleidscyclus van een bestuursorgaan. Zo spelen een omgevingsvisie en vooral programma’s een belangrijke rol bij het voldoen aan omgevingswaarden. Het ligt verder voor de hand dat in een omgevingsvisie of een programma wordt aangekondigd dat een projectbesluit wordt voorbereid of dat een omgevingsplan of omgevingsverordening wordt aangepast. Deze volgen op een logische wijze uit strategische beleidskeuzen die in de visie zijn gemaakt. In die zin vormt bijvoorbeeld een omgevingsplan ook een weerslag van die delen van de omgevingsvisie die een directe binding van burgers en bedrijven vragen. Ze horen bij elkaar.

Er is echter geen juridische koppeling tussen de omgevingsvisie en een programma, een projectbesluit of wijziging van decentrale regelgeving. Het is niet zo dat een omgevingsvisie moet worden aangepast als een programma wordt gewijzigd of dat een onderwerp in een omgevingsvisie aan de orde moet komen, voordat een programma kan worden opgesteld of andere instrumenten kunnen worden ingezet. Daarom is de subsidiariteitsbepaling uit artikel 2.3 ook niet van toepassing op omgevingsvisies en programma’s.

Bestuursorganen kennen een grote mate van vrijheid om beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten en op elkaar af te stemmen. Een formele koppeling tussen de omgevingsvisie en andere instrumenten zou een adequate reactie van het bestuur op ontwikkelingen in de weg staan en kunnen leiden tot ingewikkelde procedures, juridisering van het stelsel en daarmee tot onnodige bestuurlijke lasten. Ook zou het beleidsmatige karakter en daarmee de werking van deze documenten onder druk komen te staan. Het getuigt echter van goed bestuur als de inzet van instrumenten volgt uit een samenhangende omgevingsvisie. Het is dan ook van belang dat omgevingsvisies en programma’s actueel en op elkaar afgestemd blijven. Vooral dan kunnen deze beleidsdocumenten hun functie goed vervullen. Het vaststellende bestuursorgaan heeft ook baat bij een actuele omgevingsvisie en bij programma’s die up to date zijn. Het geeft het bestuursorgaan zelf, als referentiekader bij de uitoefening van taken en bevoegdheden, en andere overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties helderheid over het meest actuele beleid. Zij moeten op dit vastgelegde beleid kunnen vertrouwen.

In het wetsvoorstel is ervan afgezien om regels te stellen over een verplichting tot het actualiseren en een (vaste) termijn waarbinnen actualisatie moet plaatsvinden. Dat biedt optimale flexibiliteit aan het vaststellende bestuursorgaan, bijvoorbeeld in de afstemming van de omgevingsvisie met omgevingsvisies van andere bestuursorganen en programma’s. Ook worden op deze manier onnodige bestuurlijke lasten voorkomen. Het achterwege laten van de actualiseringplicht ontslaat een bestuursorgaan uitdrukkelijk niet van het actueel houden van zijn beleid. Maar het is aan het desbetreffende bestuursorgaan om te beoordelen of de omgevingsvisie actueel is of dat wijziging nodig is. De looptijd van de visie kan overigens in de omgevingsvisie worden aangeduid, waarmee een bestuursorgaan tot uitdrukking brengt wanneer wijziging in ieder geval moet worden overwogen. (...)

Tabel 4: De verschillen tussen omgevingsvisie en programma’s.

(…)

Hoofdstuk 3

Eén van de structuurbepalende elementen in de Omgevingswet is het onderscheid tussen beleid en normstelling. De vaststelling van strategisch omgevingsbeleid vindt plaats in de omgevingsvisie en programma’s. Beide zijn beleidsdocumenten: het juridisch bindende, normatieve beleid wordt vastgelegd in bijvoorbeeld een omgevingsplan en in algemeen verbindende voorschriften van waterschappen, provincies en het Rijk. Deze laatste zijn in juridische zin gericht op rechtsgevolg. Dit is een verschil met omgevingsvisies en programma’s. Deze binden dus alleen het vaststellende bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden, met uitzondering van een aantal specifieke programma’s.

Afdeling 3.1 Omgevingsvisies

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan over de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in zijn bestuursgebied. Het is een politiek-bestuurlijk document dat alleen het vaststellende orgaan zelf bindt. Het richt zich op de fysieke leefomgeving als geheel, zodat deze in samenhang wordt beschouwd in de complexe dynamiek van de moderne maatschappij. De visievorming op verschillende terreinen zoals ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, water, milieu, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en cultureel erfgoed wordt in de omgevingsvisie niet alleen samengevoegd, maar ook met elkaar verbonden. Zo worden in een vroegtijdig stadium mogelijk strijdige of juist meekoppelende ontwikkelingen met elkaar in verband gebracht. Ook gaat de omgevingsvisie in op de sturingsfilosofie van het vaststellende bestuursorgaan en daarmee op de eigen rol bij de realisatie van die visie en de voorziene rol van anderen. Op die manier vindt de beleidsuitwerking en uitvoering via programma’s of andere beleidsinstrumenten in samenhang plaats. (...)

Het document heeft geen bindende normen voor burgers en bedrijven. Het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en is om die reden niet appellabel. Om ieder misverstand hierover uit te sluiten worden omgevingsvisies opgenomen op de negatieve lijst behorend bij artikel 8:5 Awb. Dit is conform de benadering onder de huidige wetgeving. Zo staan structuurvisies, gebaseerd op hoofdstuk 2 van de Wro, op dit moment ook op de negatieve lijst bij de Awb.

Artikel 3.1 (vaststellen omgevingsvisie)

Tekst

1. De gemeenteraad stelt een gemeentelijke omgevingsvisie vast.

2. Provinciale staten stellen een provinciale omgevingsvisie vast.

3. Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat, een nationale omgevingsvisie vast.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Artikelsgewijze toelichting]

De bepaling geeft een verplichting voor provinciale staten en de Minister van Infrastructuur en Milieu (in overeenstemming met andere verantwoordelijke Ministers) om een omgevingsvisie op te stellen. (...) Bestuursorganen kunnen overigens desgewenst ook gezamenlijk met andere bestuursorganen voor hun grondgebied een omgevingsvisie vaststellen. Naast een interprovinciale of intergemeentelijke omgevingsvisie voor (aangrenzende) provincies en gemeenten is ook een gezamenlijke omgevingsvisie van bijvoorbeeld een provincie en gemeente(n) denkbaar. De gezamenlijke vaststelling heeft geen gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de betrokken bestuursorganen. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 2.2, tweede lid.

Een (niet meer actuele) omgevingsvisie van bijvoorbeeld een gemeente kan uiteraard ook worden gewijzigd of ingetrokken (zie ook de toelichting bij artikel 16.23 [16.24]).

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

Gelet op de reikwijdte en het integrale karakter is een omgevingsvisie voor waterschappen niet aan de orde. (...)

Status en voorbereiding

De omgevingsvisie en de programma’s binden alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden (...). Dit volgt uit het voor het wetsvoorstel gehanteerde uitgangspunt «scheiding van normstelling en beleid» (...). Beleidsregels in de zin van de Awb kunnen in een omgevingsvisie of programma worden opgenomen (ook deze binden alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf). De eenheid en kenbaarheid van het beleid voor de fysieke leefomgeving van dat bestuursorgaan staat bij omgevingsvisies en programma’s voorop; voor doorwerking van beleid naar andere bestuursorganen of naar burgers en bedrijven zijn andere instrumenten beschikbaar. Gelet op het zelfbindende karakter staat er geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie en programma’s. Wel moeten de vaststellende bestuursorganen zorg dragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb. Daarbij kunnen zienswijzen worden ingediend door «een ieder» (en niet alleen door belanghebbenden). Met de openbaarmaking van omgevingsvisies en programma’s wordt voor burgers, bedrijven en organisaties kenbaar wat zij van de overheid kunnen verwachten.

Uitgaande van de uitgangspunten in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting, wordt bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving grote terughoudendheid betracht bij het stellen van eisen aan omgevingsvisies en programma’s. Uit de wet zelf volgt dat een omgevingsvisie integraal moet zijn. Voor omgevingsvisies worden – anders dan dat deze conform digitale standaarden elektronisch worden vastgesteld en de kennisgeving ook elektronisch plaatsvindt – geen inhouds- en vormvereisten voorgeschreven. Zo krijgen bestuursorganen de ruimte om de beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten. Voor diverse programma’s worden bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen gesteld over de inhoud, vorm en totstandkomingsprocedure. Dit is in ieder geval aan de orde bij verplichte programma’s die volgen uit EU-richtlijnen, maar ook bij de programmatische aanpak. (...)

Voor een omgevingsvisie van een gemeente zullen beleidsontwikkelingen en -documenten van buurgemeenten, provincie en het Rijk van betekenis zijn. Hiermee wordt bedoeld dat naast ontwikkelingen en trends in de fysieke leefomgeving zoals deze bijvoorbeeld uit monitoring kunnen blijken, ook beleidsmatige ontwikkelingen bij andere bestuursorganen van belang zijn bij het opstellen van een omgevingsvisie. Om het belang van de afstemming van de inzet van de verschillende instrumenten te onderstrepen is in het wetsvoorstel artikel 2.2 opgenomen, dat bepaalt dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. De verantwoordelijkheid voor een goede afstemming ligt bij het visievaststellend bestuursorgaan.

Overigens vloeit ook uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – zoals vastgelegd in de Awb – voort dat besluiten van bestuursorganen zorgvuldig moeten worden voorbereid. Dit betekent onder meer dat bij de vaststelling van beleid de nodige informatie moet worden verzameld en dat vastgesteld beleid gebaseerd moet zijn op een deugdelijke motivering. Een bestuursorgaan kan niet zomaar voorbijgaan aan het beleid van andere bestuursorganen voor zijn grondgebied. Zo zullen bestuursorganen bij de voorbereiding van een omgevingsvisie in ieder geval kennis moet nemen van het beleid van andere bestuursorganen.

De omgevingsvisies van respectievelijk het Rijk, provincies en gemeenten zullen ondanks de verwachte afstemming van elkaar zijn te onderscheiden. De omvang van het grondgebied heeft immers gevolgen voor het detailniveau waarop de omgevingsvisies kunnen worden uitgewerkt. Ook zijn de taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving van de verschillende overheidsniveaus verschillend, wat in de omgevingsvisie tot uitdrukking zal komen.

Gezamenlijke beleidsplanning of combinaties van omgevingsvisies en programma’s

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om een gezamenlijke omgevingsvisie of een gezamenlijk programma vast te stellen. Het kan dan gaan om bestuursorganen binnen eenzelfde bestuurslaag of uit verschillende bestuurslagen. Alle betrokken bestuursorganen zijn dan gebonden, uiteraard tot zover hun taak of bevoegdheid reikt. In dergelijke gevallen kan één bestuursorgaan het voortouw nemen. Er is geen sprake van overdracht van taken en bevoegdheden; daarom moeten alle betrokken bestuursorganen instemmen met de gekozen richting. Een omgevingsvisie of programma kan afspraken bevatten over de wijze waarop de bestuursorganen die het programma vaststellen gebruik zullen maken van de bevoegdheden die krachtens de Omgevingswet of andere wetten aan hen zijn toegekend. Dit is een manier van werken die in de Nederlandse bestuurlijke cultuur in de praktijk effectief wordt ingezet en die ook onder de Omgevingswet kan worden gecontinueerd. Gedacht kan worden aan een gezamenlijk waterprogramma van provincie(s) en waterschap(pen) in eenzelfde (deel)stroomgebied of aan een gezamenlijke omgevingsvisie van gemeenten die in regionaal verband wordt opgesteld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen bestuursorganen worden verplicht om verplichte programma’s gezamenlijk vast te stellen.

Als de betrokkenheid van een ander bestuursorgaan zich beperkt tot één of enkele maatregelen kan de bestuurlijke binding ook anders worden geregeld. Zo zou het bestuursorgaan dat het voortouw heeft een bestuursovereenkomst kunnen sluiten met elk bestuursorgaan dat maatregelen neemt ter uitvoering van het programma. Een dergelijke aanpak is bijvoorbeeld denkbaar als een gemeente of provincie een project gaat realiseren als onderdeel van een rijksprogramma voor water of infrastructuur. Een voorbeeld waarbij dit is toegepast is het programma Ruimte voor de Rivier. Ook kunnen de mogelijkheden van de Wet gemeenschappelijke regelingen worden benut. Soms zullen lichtere middelen, zoals een bestuurlijke briefwisseling, voldoen om het bestuurlijke commitment vast te leggen.

Verder is het mogelijk om (sectorale) programma’s te combineren. Zo kan een provincie er bijvoorbeeld toe overgaan (eigen) sectorale programma’s samen te voegen of bijvoorbeeld met een waterschap een beheerprogramma op te stellen voor Natura 2000-gebieden en water. Ook kan een omgevingsvisie vergezeld gaan van één of meer programma’s.

[Amendement (nr. 97)]

[Met dit amendement wordt in lid 1 de vaststelling van een gemeentelijke omgevingsvisie door de gemeenteraad verplicht gesteld.]

Het wetsvoorstel verplicht het Rijk en de provincies tot het opstellen van een omgevingsvisie. Voor gemeenten is gebruik van dit instrument vrijwillig. Met dit amendement wordt dit instrument ook voor gemeenten verplicht. (...)

Met een omgevingsvisie wordt het helder waar de gemeente haar prioriteiten legt. De omgevingsvisie geeft een gewenste ontwikkelingsrichting aan voor de (midden)lange termijn. Een omgevings-visie daagt zo burgers en bedrijven uit deze visie mede gestalte te geven. Het is daarmee een essentieel instrument in de overstap van toelatingsplanologie naar uitnodigingsplanologie.

Artikel 3.2 (inhoud omgevingsvisie)

Tekst

Een omgevingsvisie bevat, mede voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid:

a. een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving,

b. de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied,

c. de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

De omgevingsvisie gaat in op de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied en de hoofdzaken van het te voeren beleid op alle relevante terreinen van de fysieke leefomgeving. Dit politiek-bestuurlijk document beschrijft het beleid voor de fysieke leefomgeving op integrale wijze. De fysieke leefomgeving is (...) breder dan alleen de ruimtelijke aspecten: onder meer ontwikkelingen op het gebied van cultureel erfgoed, energie-infrastructuur, landbouw, landschap, milieu, natuur en water worden meegewogen en beschreven in de omgevingsvisie. Een omgevingsvisie bestrijkt daarmee de hele breedte van de fysieke leefomgeving zoals bedoeld in afdeling 1.2 van dit wetsvoorstel. Hoofdlijnen van voorgenomen ontwikkelingen als de aanleg van buisleidingen, hoogspanningsleidingen of tunnels, winning van delfstoffen, ondergronds bouwen en dergelijke maken ook deel uit van de omgevingsvisie. Tot het begrip «grondgebied» behoort ook de onder- en bovengrond op verschillende niveaus en het water. Het kan, zoals aangegeven, ook om beleid gaan, dat naar zijn aard niet gebiedsgericht is.

Bij de vaststelling van de omgevingsvisie geldt uiteraard als uitgangspunt dat het bestuursorgaan dat een omgevingsvisie vaststelt daarin alleen die onderwerpen kan opnemen waarover zijn bevoegdheid zich uitstrekt. Voor het Rijk betekent dit dat bestuurlijk niet-ingedeelde gebieden als de exclusieve economische zone en de territoriale wateren eveneens deel uit zullen maken van de omgevingsvisie, voor zover Nederland daar voor de verschillende domeinen als water, natuur en ruimtelijke ordening rechtsmacht heeft.(...)

De vaststelling van de omgevingsvisie voor het Rijk geschiedt door de Minister van Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de verantwoordelijke Ministers, gelet op hun specifieke verantwoordelijkheid voor onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving. (...)

De omgevingsvisie is bij uitstek ook een instrument binnen de Omgevingswet, waarmee invulling wordt gegeven aan het tweede lid van artikel 2.1: bij het vaststellen houdt het bestuursorgaan rekening met de samenhang van alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen.

[Amendement (nr. 19)]

[Met dit amendement wordt onderdeel a toegevoegd.]

Een omgevingsvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. Met dit amendement wordt toegevoegd dat er ook een beschrijving dient te zijn van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Hiermee wordt gegarandeerd dat de omgevingsvisie nadrukkelijk ook rekening houdt met de historie van een gebied en de aanwezige kwaliteiten. Het is niet de bedoeling dat ieder element van de fysieke leefomgeving in Nederland wordt beschreven. Het gaat net als bij de andere onderdelen van artikel 3.2 om de hoofdlijnen. Een dergelijke beschrijving draagt er toe bij dat te beschermen elementen van de omgeving zoals cultureel erfgoed in beeld zijn.

Artikel 3.3 (doorwerking beginselen)

Tekst

In een omgevingsvisie wordt rekening gehouden met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Parlementaire geschiedenis

[Tweede nota van wijziging (nr. 24)]

[Met deze wijziging wordt artikel 3.3 toegevoegd.]

Dat artikel regelt dat in de omgevingsvisie rekening gehouden moet worden met de milieubeginselen die in artikel 191 VwEU zijn genoemd. Deze beginselen zorgen voor inhoudelijke sturing op het beleid voor de fysieke leefomgeving. Zo wordt wettelijk geborgd dat al bij de start van de beleidscyclus – dat wil zeggen in een vroege fase van de beleidsvoorbereiding – met deze beginselen rekening wordt gehouden. Het brengt tot uitdrukking vanuit welk perspectief het bestuursorgaan dat de omgevingsvisie vaststelt, zijn instrumentarium inzet. Met deze aanvulling op de beginselen die al een plaats hebben gekregen in de verschillende concrete artikelen van het wetsvoorstel, zoals beste beschikbare technieken, krijgen de milieubeginselen expliciet een plaats in het wetsvoorstel.

In het artikel is gekozen voor een letterlijke overname van de beginselen van het milieubeleid van de Europese Unie. De Europese Unie gaat uit van een breed milieubegrip, dat in ieder geval water, bodem, lucht, natuur en landschap omvat. De Omgevingswet gaat behalve over het milieu ook over de gebouwde omgeving: bouwwerken en infrastructuur zijn onderdelen van de fysieke leefomgeving. De precieze invulling en de verantwoording daarvan geschiedt dan ook in de omgevingsvisie door het verantwoordelijk bestuursorgaan. De doorwerking van de beginselen in de omgevingsvisie zal breder zijn dan in het milieubeleid van de Europese Unie, voor zover de verwoording van het beginsel dat toelaat. Het voorzorgsbeginsel en het preventiebeginsel zijn algemeen verwoord en ze zijn daardoor in beginsel van toepassing op de gehele omgevingsvisie. De andere twee beginselen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt, zijn gezien de verwoording alleen van toepassing op het milieuterrein.

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

De genoemde vier beginselen zijn (...) van toepassing op omgevingsvisies van gemeenten, provincies en het Rijk. (...) Het beleid dat in die omgevingsvisies zal worden opgenomen vormt het kader voor meer uitvoeringsgericht beleid (zoals het programma en de voorkeursbeslissing in de projectprocedure), voor regelgeving en voor de toepassing van bevoegdheden van het bestuursorgaan dat die omgevingsvisie heeft vastgesteld. Deze beginselen zijn – om rechtsonzekerheid te voorkomen – daarop niet rechtstreeks van toepassing. De beginselen die als rechtsregel werken en die al in het wetsvoorstel waren opgenomen doen dat natuurlijk wel (zoals het preventiebeginsel en het beginsel «beste beschikbare technieken» bij milieubelastende activiteiten). (...)

Waar dat nodig is, kan overigens in een instructieregel of beleidsregel bepaald worden dat een specifiek beginsel bij een specifieke bevoegdheid toegepast wordt. De doorwerking van de beginselen is dus getrapt. (...)

Het voorzorgsbeginsel is vrij breed toepasbaar in het omgevingsbeleid. Het houdt in dat de overheid maatregelen kan nemen als er gegronde redenen zijn om te vrezen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben, maar de beschikbare wetenschappelijke gegevens nog geen uitvoerige risico-evaluatie mogelijk maken. (...)

Het beginsel van preventief handelen houdt in dat nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk moeten worden voorkomen. Dit vanuit de premisse dat voorkomen beter is dan ongedaan maken («genezen»). Het preventiebeginsel is van toepassing op algemene regels en vergunningverlening voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten, maar niet voor andere activiteiten met gevolgen voor het milieu in brede zin. (...)

Het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden gaat uit van de premisse dat het aanpakken van een probleem bij de bron effectiever is dan het bestrijden van negatieve gevolgen. (...)

Het beginsel dat de vervuiler betaalt is een «ondersoort» van het veel breder toegepaste kostenveroorzakersbeginsel. Het beginsel houdt in dat degene die activiteiten verricht financieel verantwoordelijk is voor het voorkomen, beperken en zo nodig ongedaan maken van nadelige gevolgen van die activiteiten.

[Memorie van antwoord (nr. E)]

De leden (...) vragen of (...) de regering de milieubeginselen alleen van toepassing wil laten zijn op het beleid.

De regering ziet de beginselen als richtsnoer voor het bestuurlijk handelen, zowel voor het beleid als voor besluitvorming. Juist daarom wil zij de milieubeginselen alleen als rechtsregel laten gelden voor het beleid, met inbegrip van de toelichting van regelgeving. Ze werken vervolgens langs de weg van het beleid door naar concrete besluiten en algemeen verbindende voorschriften, maar niet als rechtsregel waar de rechter aan moet toetsen. Dit voorkomt dat de beginselen hun karakter van richtsnoer verliezen. Zo blijft de ruimte bestaan voor de lokale democratie om eigen afwegingen te maken over bijvoorbeeld de inhoud van een omgevingsplan. De regering heeft voor deze lijn gekozen in aansluiting bij één van de vier verbeterdoelen van de stelselherziening, «het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving». (...)

De nu gekozen verankeringen van beginselen hebben de volgende functies: «het nationale beleid en de nationale regelgeving richting geven», «leidraad aan bestuursorganen», «uitgangspunt ... aan de hand waarvan nadere materiële normen worden vastgesteld of waaraan een vergunningaanvraag wordt getoetst», «richtinggevend voor het door de EU – en daarmee ook door de lidstaten – te voeren milieubeleid en wetgeving». De door de Afdeling genoemde functie «leidraad aan rechters» blijven ze ook vervullen, echter zonder dat ze een «regel voor rechters» worden. Die functies sluiten aan op de functie van de beginselen in artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat bepaalt dat het beleid van de Unie berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Ook vragen deze leden welke rechten een burger of bedrijf hieraan kan ontlenen bij toepassing van regelgeving en de uitoefening van bevoegdheden van een bestuursorgaan dat de omgevingsvisie heeft vastgesteld. De vier milieubeginselen hebben geen directe juridische functie voor de toepassing van regelgeving en de uitoefening van bevoegdheden. Dat waarborgt (...) dat de beginselen hun karakter als richtsnoer behouden. Bij het opstellen van de omgevingsvisie houdt een bestuursorgaan rekening met de vier milieubeginselen. Op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur houdt een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming rekening met het eigen beleid dat is vastgelegd in de omgevingvisie, en wijkt het niet zonder deugdelijke motivering daarvan af. Burgers en bedrijven kunnen dan ook geen rechten ontlenen aan de beginselen, maar beginselen dragen wel bij aan de consistentie van het overheidsoptreden.

Afdeling 3.2 Programma's

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Bij de operationalisering van beleidsdoelen uit een omgevingsvisie spelen programma’s een belangrijke rol. Een programma bevat maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben en kan verschillende elementen bevatten. Het kan plannen bevatten voor de uitvoering van projecten of maatregelen om sectorale doelen te verwezenlijken of om aan omgevingswaarden te (blijven) voldoen. Het kan ook kaders stellen voor de uitoefening van bevoegdheden door het bestuursorgaan dat het programma vaststelt. Voor enkele onderwerpen zijn programma’s wettelijk voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Ook is een programma voorgeschreven als niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een op grond van hoofdstuk 2 vastgestelde omgevingswaarde. Het Rijk of een provincie kan in een programma ook andere bestuursorganen betrekken. Verder is het mogelijk dat een programma wordt vastgesteld door meer dan één bestuursorgaan.

In bijzondere situaties, in het bijzonder waar niet voldaan wordt of dreigt te worden aan omgevingswaarden, kan een programma ook worden gebruikt om regie te voeren op activiteiten die een negatief effect hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of een andere vastgelegde beleidsdoelstelling. Het programma bevat in dat geval een uitgebalanceerd pakket van enerzijds maatregelen die om aan de gestelde kwaliteit van de fysieke leefomgeving of beleidsdoelstelling te voldoen en anderzijds activiteiten, waaronder projecten, die kunnen worden toegelaten. Dat biedt mogelijkheden tot het optimaliseren van de gebruiksruimte. Het instrument wordt ‘programmatische aanpak’ genoemd. Een voorbeeld hiervan is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Hierin maken maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren (zoals roetfilters) het mogelijk dat de grenswaarden voor luchtkwaliteit tijdig worden bereikt en dat bepaalde bouwprojecten kunnen doorgaan. Zonder dit programma zou de luchtkwaliteit niet verbeteren en zouden bijvoorbeeld wegenprojecten moeten worden stopgezet, omdat de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit zijn of dreigen te worden overschreden. (...)

Een programma (afdeling 3.2) bestaat in hoofdzaak uit door het bestuursorgaan geformuleerde maatregelen om actief omgevingswaarden of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Van belang is dat het programma niet de vaststelling, in juridische zin, van maatregelen (en bij programmatische aanpak ook de activiteiten) bevat, maar deze alleen noemt of beschrijft. Deze maatregelen kunnen bestaan uit feitelijke maatregelen. Ook kan een programma maatregelen bevatten waarvoor publiekrechtelijke besluitvorming nodig is: algemeen (in de vorm van aanpassing van wet- en regelgeving) ofwel individueel (bijvoorbeeld in de vorm van het intrekken van vergunningen of het verlenen van subsidies). Voor deze laatste categorie is een besluit in de zin van de Awb nodig, waartegen overigens beroep openstaat bij de bestuursrechter. Voor beide maatregelen is dus een nadere uitwerking nodig voordat de maatregel daadwerkelijk uitgevoerd zal kunnen worden. Het vaststellen van deze programma’s zelf is dan ook niet aan te merken als een beslissing die is gericht op (extern) rechtsgevolg en is daarmee geen besluit in de zin van de Awb. Omwille van de helderheid is ervoor gekozen programma’s ook te vermelden op de negatieve lijst. Dit sluit aan bij het huidige recht. Zo staan milieubeleidsplannen op grond van de Wet milieubeheer en het nationale waterplan uit paragraaf 4.1 van de Waterwet op dit moment op de negatieve lijst bij de Awb.

§ 3.2.1 Algemene bepalingen

Artikel 3.4 (vaststellen programma)

Tekst

Het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten en Onze Minister of Onze Minister die het aangaat kunnen programma’s vaststellen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Bij de operationalisering van beleidsdoelen uit de omgevingsvisies vervullen programma’s een belangrijke rol. Gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk werken daarin het beleid voor onderdelen van de fysieke leefomgeving uit. Zo kan een bestuursorgaan een programma opstellen voor een aspect van de fysieke leefomgeving, zoals recreatie of landschap, maar een programma kan ook gericht zijn op de (ruimtelijke) ontwikkeling van een bepaald gebied. Verder kan een programma maatregelen bevatten om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken.

Een programma is vooral uitvoeringsgericht; de nadruk ligt op het bereiken van het doel binnen een beheersbare termijn voor het desbetreffende aspect van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het staat het bestuursorgaan vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor deze aspecten of voor deelgebieden. In een aantal situaties zijn – gelet op EU-richtlijnen – programma’s verplicht. Dit is onder meer aan de orde voor geluidbeheersing, stroomgebieds- en overstromingsrisicobeheer, waterbeheer en natuurbeheer. Daarnaast moet een programma worden opgesteld als uit monitoring op grond van afdeling 20.1 blijkt dat (op korte termijn) niet meer wordt voldaan aan bepaalde omgevingswaarden zoals deze op grond van afdeling 2.3 zijn vastgesteld. Een dergelijk programma moet ertoe leiden dat wel aan die omgevingswaarden wordt voldaan.(...)

Verder kan voor bepaalde situaties een programma worden opgesteld waarmee de toelaatbaarheid van specifieke activiteiten (projecten en andere initiatieven) kan worden beoordeeld. Dergelijke programma’s hebben een specifiek rechtsgevolg en worden aangeduid als «programma’s met een programmatische aanpak». Een dergelijk programma is vooral bedoeld om in complexe situaties met veel nieuwe ontwikkelingen die beleidsdoelstellingen onder druk zetten die beleidsdoelstellingen toch te kunnen blijven behalen. Het gaat daarbij om beleidsdoelstellingen waarvoor een omgevingswaarde is vastgesteld of instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Bij deze laatstgenoemde categorie doelstellingen gaat het vooral om materiële beslisnormen, waarvoor een instructieregel (op grond van afdeling 2.5) of een beoordelingsregel (op grond van paragraaf 5.1.3) is gesteld. Op dit moment zijn twee programma’s met een programmatische aanpak bekend: het Nationaal Samenwerkingprogramma Luchtkwaliteit, afgekort NSL en de programmatische aanpak stikstof (PAS). (...)

Status en voorbereiding

De omgevingsvisie en de programma’s binden alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. (...) Dit volgt uit het voor het wetsvoorstel gehanteerde uitgangspunt «scheiding van normstelling en beleid» (...). Beleidsregels in de zin van de Awb kunnen in een omgevingsvisie of programma worden opgenomen (ook deze binden alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf). De eenheid en kenbaarheid van het beleid voor de fysieke leefomgeving van dat bestuursorgaan staat bij omgevingsvisies en programma’s voorop; voor doorwerking van beleid naar andere bestuursorganen of naar burgers en bedrijven zijn andere instrumenten beschikbaar. Gelet op het zelfbindende karakter staat er geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie en programma’s. Wel moeten de vaststellende bestuursorganen zorg dragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb. Daarbij kunnen zienswijzen worden ingediend door «een ieder» (en niet alleen door belanghebbenden). Met de openbaarmaking van omgevingsvisies en programma’s wordt voor burgers, bedrijven en organisaties kenbaar wat zij van de overheid kunnen verwachten. (...)

Voor diverse programma’s worden bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen gesteld over de inhoud, vorm en totstandkomingsprocedure. Dit is in ieder geval aan de orde bij verplichte programma’s die volgen uit EU-richtlijnen, maar ook bij de programmatische aanpak. (...)

4.3.4 Gevallen waarin omgevingsvisies en programma’s al of niet verplicht zijn

(…)

Er zijn verschillende typen te onderscheiden:

  • Verplichte programma’s als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde. Het gaat hier in ieder geval om de Europese omgevingswaarden voor luchtkwaliteit (luchtkwaliteitsplan op grond van de artikelen 23 en 24 van de richtlijn luchtkwaliteit), maar ook om andere op grond van afdeling 2.3 vastgestelde omgevingswaarden. Het maakt daarbij niet uit of het om een omgevingswaarde met een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting gaat. Bij een inspanningsverplichting wordt weliswaar minder hard afgerekend op het al of niet behalen van de waarde, maar dat ontslaat een bestuursorgaan niet van de plicht om te werken aan de realisatie en de verantwoording ervan. In dit verband speelt de monitoring van omgevingswaarden (op grond van afdeling 20.1) een belangrijke rol. Het wetsvoorstel kent een rapportageverplichting van de monitoringsresultaten aan de hand waarvan een programmaverplichting bij (dreigende) overschrijding kan worden vastgesteld.
  • Verplichte programma’s die wettelijk zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Het gaat dan in elk geval om het actieplan geluid (artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai), het stroomgebiedsbeheerplan (artikel 13 van de kaderrichtlijn water), het overstromingsrisicobeheerplan (artikelen 7 en 8 van de richtlijn overstromingsrisico’s) en het actieplan mariene strategie (artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie, onder te brengen in het nationale waterprogramma). In sommige gevallen worden programma’s niet expliciet in EU-richtlijnen genoemd, maar is een programmaverplichting wel aan de orde om Europese eisen op adequate en efficiënte wijze te implementeren. Het gaat dan vooral om waterprogramma’s van het Rijk en de provincies en waterbeheerprogramma’s van waterschappen. Daarnaast gaat het ook om beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, in de meeste gevallen vast te stellen door het provinciaal bestuur. De inhoudelijke en procedurele eisen die vanuit de EU-richtlijnen worden gesteld aan de programma’s, worden bij algemene maatregel van bestuur geïmplementeerd (op grond van de afdelingen 2.5 en 16.8).
  • Een bijzonder (facultatief) programma dat maatregelen bevat om te voldoen aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving die is vastgelegd in een materiële beslisnorm, aan de hand waarvan in een bepaald gebied ook ‘regie’ wordt gevoerd op nog toe te laten activiteiten. In dit verband wordt gesproken van een ‘programmatische aanpak’. De beoordeling van activiteiten vindt gedurende de looptijd in het desbetreffende gebied plaats aan de hand van dat programma. In een omgevingsplan, omgevingsverordening of bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd op welke wijze de beoordeling van activiteiten aan een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving plaatsvindt bij de besluitvorming over de toelaatbaarheid van activiteiten bij omgevingsvergunningen, projectbesluiten of omgevingsplannen. Doel is om aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te blijven voldoen. (...)
  • Facultatieve programma’s voor een specifiek onderwerp of de uitwerking van een gebiedsontwikkeling voor een bepaald gebied. Een programma kan ook worden opgesteld met het oog op een bepaalde omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, of voor onderwerpen waarvoor geen normering bestaat, zoals lokale doelen (bijvoorbeeld in geval van een gemeentelijk fietsactieplan).

Artikel 3.5 (inhoud programma)

Tekst

Een programma bevat, mede voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:

a. een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan,

b. maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Met de omschrijving van de inhoud van een programma in deze bepaling wordt de plaats in de beleidscyclus (de omgevingsvisie als strategisch beleidsinstrument en de uitwerking daarvan in programma’s) in het wetsvoorstel verder verduidelijkt (...). Ondanks de verschillende categorieën programma’s in deze afdeling hebben zij gemeen dat zij maatregelen bevatten om op een actieve wijze aan omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. (...) Met «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» worden die doelstellingen bedoeld die door de bestuursorganen die zijn belast met taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, worden bepaald. Deze doelstellingen worden gesteld ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, zoals geformuleerd in artikel 1.3. Een programma kan doelstellingen bevatten voor een of meer aspecten van de fysieke leefomgeving. Het gaat hierbij ook om structuurvisies voor specifieke sectoren of gebiedsuitwerkingen die nu op grond van de Wro worden vastgesteld (zoals de aspect-structuurvisie van artikel 2.1, tweede lid, artikel 2.2, tweede lid, of artikel 2.3, tweede lid, Wro). Gemeenteraden zullen met het oog daarop bijvoorbeeld een programma kunnen opstellen, waarin het gebiedsgerichte beleid voor een deelgebied is uitgewerkt. Om deze functie van een programma te verduidelijken, is aangegeven dat het programma ook het te voeren beleid voor of de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving kan bevatten.

Een programma hoeft niet alleen te zien op het bereiken van één onderdeel van de fysieke leefomgeving, één omgevingswaarde of één beleidsdoelstelling: een combinatie daarvan is desgewenst mogelijk. De maatregelen moeten in dat geval uiteraard wel toereikend zijn om aan elk van de doelstellingen te voldoen. Te denken valt aan een programma dat ziet op het bereiken van omgevingswaarden en andere doelstellingen op het gebied van water en natuur, waarbij dezelfde (soorten) maatregelen kunnen worden ingezet voor het bereiken van beide doelstellingen.

§ 3.2.2 Verplichte programma’s

Artikel 3.6 (verplichte programma’s gemeente)

Tekst

1. Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente, gelegen in een door Onze Minister aangewezen agglomeratie als bedoeld in artikel 3, onder k, van de richtlijn omgevingslawaai, stelt het actieplan, bedoeld in artikel 8 van die richtlijn, vast voor de volgende geluidbronnen:
a. alle wegen,
b. alle spoorwegen,
c. belangrijke luchthavens als bedoeld in artikel 3, onder p, van die richtlijn,
d. een activiteit of een samenstel van activiteiten, waarvoor een regel als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, of 2.24, eerste lid, of paragraaf 4.1.1 voor de geluidbelasting is gesteld.

2. Het actieplan wordt vastgesteld aan de hand van de voor die geluidbronnen op grond van artikel 20.17 vastgestelde geluidbelastingkaarten.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit artikel biedt de grondslag voor het door het college van burgemeester en wethouders van de zogenoemde agglomeratiegemeenten vast te stellen actieplan geluid voor wegen en spoorwegen, voor luchthavens en voor de in onderdeel d bedoelde activiteiten. Het gaat hier om de programma’s ter implementatie van het actieplan geluid uit de richtlijn omgevingslawaai (...). Het actieplan geluid, dat door het college van burgemeester en wethouders van een binnen een agglomeratie gelegen gemeente moet worden vastgesteld, moet gaan over de effecten van alle in dit artikellid genoemde geluidbronnen. Het gaat daarbij, naast alle in de gemeente gelegen bronnen, ook om bronnen gelegen buiten de gemeentegrens voor zover die een relevante bijdrage leveren aan geluidbelastingen binnen de gemeentegrens. Het college geeft met het vaststellen van het plan aan welke lokale maatregelen het wil treffen om geluidhinder van die bronnen te beperken. Waar de maatregelen om deze effecten terug te brengen de bevoegdheden van andere bestuursorganen raken, zal het college deze maatregelen niet eigenstandig kunnen bepalen en uitvoeren. Als het college van burgemeester en wethouders van een agglomeratiegemeente in zijn actieplan bijvoorbeeld maatregelen (bijvoorbeeld raildempers) wil opnemen die betrekking hebben op hoofdspoorwegen, dan zal het in overleg moeten treden met de Minister van Infrastructuur en Milieu. Het treffen van dit soort maatregelen valt immers buiten de bevoegdheid van het college. Deze maatregelen kunnen deel uitmaken van het actieplan dat het Rijk moet opstellen voor hoofdspoorwegen. Eenzelfde redenering geldt voor wensen van het college over maatregelen aan spoorwegen die onder de bevoegdheid van de provincie vallen. Verwezen wordt ook naar artikel 2.2, waarin de verplichting tot onderlinge afstemming en samenwerking tussen bestuursorganen bij de uitoefening van taken en bevoegdheden nog eens wordt benadrukt.

Voor wat betreft de activiteiten in onderdeel d gaat het, conform de richtlijn omgevingslawaai, om andere lawaaibronnen dan wegen, spoorwegen en luchthavens, waarmee rekening moet worden gehouden bij het realiseren van de doelstelling van de richtlijn omgevingslawaai: de beheersing van het omgevingslawaai. Onder de in dit onderdeel beschreven activiteiten vallen in ieder geval locaties van industriële activiteiten als beschreven in artikel 3 van de richtlijn omgevingslawaai. Maar ook concentratiegebieden voor horeca-activiteiten of activiteiten op gezoneerde industrieterreinen kunnen in dit kader relevante bronnen zijn. Als er op grond van dit wetsvoorstel voor deze activiteiten provinciale of rijksinstructieregels of algemene regels voor de geluidbelasting gelden, zullen deze activiteiten onderdeel uitmaken van dit actieplan geluid.

De verplichting tot het vaststellen van een actieplan geluid geldt niet voor alle gemeenten, maar alleen voor die gemeenten, die deel uitmaken van een aangewezen agglomeratie. De aanwijzing van deze agglomeraties vindt plaats op grond van artikel 2.21, tweede lid, onderdeel c.

Tweede lid

De richtlijn omgevingslawaai vereist dat deze actieplannen worden gemaakt aan de hand van de eveneens in de richtlijn genoemde geluidbelastingkaarten. De verplichting tot het vaststellen van de voor de actieplannen relevante geluidbelastingkaarten is opgenomen in artikel 20.17.

Artikel 3.7 (verplichte programma’s waterschap)

Tekst

Het dagelijks bestuur van het waterschap stelt voor de watersystemen die bij het waterschap in beheer zijn een waterbeheerprogramma vast, waarbij het rekening houdt met het regionale waterprogramma voor die watersystemen, voor zover het de onderdelen betreft die uitvoering geven aan de richtlijnen, bedoeld in artikel 3.8, tweede lid.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bevat de grondslag voor het waterbeheerprogramma van de waterschappen. Met het oog op verplichtingen van de grondwaterrichtlijn, de kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s, de zwemwaterrichtlijn en andere EU-richtlijnen houden waterschappen, voor zover dit betrekking heeft op hun taken, bij het opstellen van hun waterbeheerprogramma’s rekening met het regionale waterprogramma. Dit programma is gelet op de Europese verplichtingen een verplicht zesjaarlijks programma. De inhoud van het waterbeheerprogramma komt overeen met de inhoud van het beheerplan onder de Waterwet en bestaat uit:

  • programma van de maatregelen en voorzieningen, in aanvulling op en ter uitwerking van wat in het rijks- of regionale waterprogramma is opgenomen over maatregelen, onder vermelding van de bijbehorende termijnen,
  • aanvullende toekenning van functies aan rijkswateren of regionale wateren, voor zover het rijks- respectievelijk regionale waterprogramma voorziet in de mogelijkheid daartoe,
  • de uitwerking van de waterbeheeraspecten van het regionale watersysteem.

De grondslag voor het stellen van inhoudelijke en procedurele eisen is opgenomen in de artikelen 2.22, 2.24 en 16.86 [16.88].

Artikel 3.8 (verplichte programma’s provincie)

Tekst

1. Gedeputeerde staten stellen ter uitvoering van de richtlijn omgevingslawaai, overeenkomstig artikel 3.6, een actieplan vast voor de volgende geluidbronnen:

a. belangrijke wegen als bedoeld in artikel 3, onder n, van die richtlijn en die in beheer zijn bij de provincie,

b. belangrijke spoorwegen als bedoeld in artikel 3, onder o, van die richtlijn en anders dan die, bedoeld in de artikelen 3.6, eerste lid, onder b, en 3.9, eerste lid, onder b,

c. belangrijke luchthavens van regionale betekenis als bedoeld in artikel 3, onder p, van die richtlijn.

2. Gedeputeerde staten stellen ter uitvoering van de grondwaterrichtlijn, de kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s, de zwemwaterrichtlijn en andere Europese richtlijnen over water regionale waterprogramma’s vast, waarin het provinciale waterbeleid is opgenomen.

3. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een Natura 2000-gebied ligt of, als dat gebied in meer dan een provincie ligt, gedeputeerde staten van de provincie waarin dat gebied grotendeels ligt, stellen voor dat gebied een beheerplan vast.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit lid biedt de grondslag voor het actieplan geluid voor wegen in het beheer bij de provincie, andere spoorwegen dan hoofdspoorwegen die zijn gelegen buiten een of meer agglomeraties van artikel 3.8 [3.9] en voor luchthavens van regionale betekenis. Het gaat hier om de plannen zoals deze nu zijn opgenomen in paragraaf 11.2.3 (artikelen 11.11 tot en met 11.15) van de Wet milieubeheer en titel 8A.4 van de Wet luchtvaart. Het betreft hier de implementatie van het actieplan geluid uit de richtlijn omgevingslawaai. In het actieplan staan de maatregelen waarmee de provincie de geluidoverlast langs provinciale wegen, spoorwegen en luchthavens van regionale betekenis wil terugdringen.

Bij het deel van het actieplan dat ziet op spoor gaat het om conform de richtlijn omgevingslawaai belangrijke spoorwegen of delen daarvan die buiten een agglomeratie zijn gelegen. Anders dan bij wegen is er vrijwel geen sprake van spoorwegen in beheer bij een provincie. Daarom is de verplichting van de provincie beperkt tot op het grondgebied van de provincie gelegen belangrijke spoorwegen, die buiten een agglomeratiegemeente zijn gelegen. Belangrijke spoorwegen gelegen binnen een agglomeratie zijn onderdeel van het actieplan dat door het college van burgemeester en wethouders van de agglomeratiegemeente moet worden vastgesteld (artikel 3.5 [3.6], aanhef en onder b).

De verplichting van dit onderdeel ziet zowel op lokale spoorwegen als op bijzondere spoorwegen die buiten een agglomeratie zijn gelegen. Voor de hoofdspoorwegen wordt een afzonderlijk actieplan geluid vastgesteld door de Minister van Infrastructuur en Milieu. De verplichting daartoe is opgenomen in artikel 3.8 [3.9], eerste lid, onder b.

Zoals de richtlijn ook voorschrijft wordt het actieplan geluid vastgesteld aan de hand van geluidbelastingkaarten. De grondslag voor de verplichting tot het vaststellen van deze kaarten is opgenomen in artikel 20.17.

Tweede lid

Dit lid biedt de grondslag voor regionale waterprogramma’s. De elementen die in de huidige regionale waterplannen worden opgenomen ter uitvoering van EU-richtlijnen gaan op in regionale waterprogramma’s. De doelen die op provinciaal niveau worden gesteld voor het regionale watersysteem (ter uitvoering van de grondwaterrichtlijn, de kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s, de zwemwaterrichtlijn en andere EU-richtlijnen) krijgen een plaats in een programma. In deze programma’s worden ten minste opgenomen:

  • de hoofdlijnen van het in de provincie te voeren waterbeleid en de bijbehorende aspecten van het ruimtelijke beleid, voor zover die niet al zijn opgenomen in de omgevingsvisie,
  • de onderdelen ter uitvoering van EU-richtlijnen, zoals doelstellingen, maatregelen, de aanwijzing van de oppervlaktewaterlichamen in de zin van de kaderrichtlijn water (waaronder kunstmatige of sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen) die niet in beheer zijn bij het Rijk, et cetera, en
  • de functies van de regionale wateren.

De grondslag voor stellen van nadere regels over deze onderwerpen is opgenomen in artikel 16.86. Inhoudelijke eisen aan programma’s worden gesteld via instructieregels op grond van de artikelen 2.22 en 2.24.

Derde lid

Dit lid verplicht gedeputeerde staten tot het vaststellen van een beheerplan voor een Natura 2000- gebied. Dit zijn gebieden, die deel uitmaken van een samenhangend ecologisch netwerk op Europese schaal en die op grond van internationale verplichtingen (vogel- en habitatrichtlijn) moeten worden beschermd. Voor de definitie van «Natura 2000-gebied» wordt verwezen naar de bij artikel 1.1 behorende bijlage.

In het besluit tot aanwijzing en begrenzing van Natura 2000-gebieden (...) worden, in termen van behoud of herstel, de instandhoudingsdoelen voor de te onderscheiden te beschermen habitats en soorten in de betrokken gebieden vastgelegd. De instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats en soorten in een Natura 2000-gebied worden in omvang, ruimte en tijd verder uitgewerkt in de beheerplannen. De maatregelen die voor het bereiken van deze doelstellingen worden ingezet, worden in het beheerplan beschreven.

Het beheerplan heeft daarnaast ook een andere functie: het biedt ook duidelijkheid aan burgers, ondernemers en medeoverheden en aan het bevoegd gezag bij de beoordeling van activiteiten op hun effecten voor de natuurdoelen bij bijvoorbeeld vergunningverlening, bij de afweging over de inzet van andere maatregelen, zoals de aanschrijvingsbevoegdheid en beperking van de toegang van gebieden, maar ook de invulling van de zorgplicht.

Daarnaast heeft het beheerplan het karakter van een vrijstelling: activiteiten, waarvan in het beheerplan is aangegeven dat zij in overeenstemming zijn met de instandhoudingsdoelstellingen vallen niet langer onder de vergunningplicht (...). Een zelfde vrijstellingsfunctie heeft het beheerplan bij een aantal andere verbodsbepalingen voor de bescherming van soorten van de vogel- en habitatrichtlijn.

Verder kan het bevoegd gezag voor het beheerplan, voor zover het ook bevoegd gezag is voor de vergunningverlening of andere besluiten (...) het beheerplan gebruiken voor het vaststellen van het beleid dat bij die vergunningen en besluiten zal worden gehanteerd. Het beheerplan krijgt dan het karakter van een beleidsregel.

Gelet op de specifieke functie (vrijstelling) die het beheerplan vervult in verhouding tot omgevingsvergunning voor het verrichten van een Natura 2000- of flora- en fauna-activiteit, is de uitvoeringsplicht van de programmatische aanpak van artikel 3.17 [3.18], eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing verklaard op de maatregelen die deel uitmaken van het beheerplan Natura 2000. (...) Anders dan het geval is voor de uitvoeringsplicht die is opgenomen in artikel 3.11 [3.12] en die van toepassing kan worden verklaard op andere programma’s van paragraaf 3.2.2, wordt in het beheerplan Natura 2000 zelf bepaald welke termijn geldt voor de plicht tot uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen.

Bevoegd voor de vaststelling van het beheerplan zijn in de regel gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied geheel of grotendeels ligt. Dit is anders als het gebieden of gedeelten daarvan betreft die geheel of gedeeltelijk worden beheerd door of onder verantwoordelijkheid vallen van één van de Ministers. Voor die gebieden of gedeelten daarvan is de betrokken Minister bevoegd gezag.

Artikel 3.9 (verplichte programma’s Rijk)

Tekst

1. Onze Minister stelt ter uitvoering van de richtlijn omgevingslawaai, overeenkomstig artikel 3.6, een actieplan vast voor de volgende geluidbronnen:
a. wegen in beheer bij het Rijk,
b. hoofdspoorwegen,
c. de luchthaven Schiphol en andere belangrijke luchthavens van nationale betekenis als bedoeld in artikel 3, onder p, van die richtlijn.

2. Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat, de volgende programma’s vast:
a. de stroomgebiedsbeheerplannen, bedoeld in artikel 13 van de kaderrichtlijn water, voor de stroomgebiedsdistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems, voor zover die betrekking hebben of ook betrekking hebben op het Nederlandse grondgebied,
b. de overstromingsrisicobeheerplannen, bedoeld in de artikelen 7 en 8 van de richtlijn overstromingsrisico’s, voor de stroomgebiedsdistricten, genoemd onder a,
c. het actieplan, bedoeld in artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie
d. een nationaal waterprogramma waarin het nationale waterbeleid is opgenomen.

3. Het beheerplan voor een Natura 2000-gebied dat geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door een van Onze andere Ministers dan Onze Minister van Economische Zaken wordt in afwijking van artikel 3.8, derde lid, voor dat gebied of dat gedeelte vastgesteld door:
a. Onze Minister, als dat gebied of dat gedeelte onderdeel is van de rijkswateren,
b. Onze Minister van Defensie, als dat gebied of dat gedeelte een militair terrein is,
c. Onze Minister van Economische Zaken, in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit lid bevat de grondslag voor de regeling voor het actieplan geluid voor wegen in het beheer bij het Rijk, hoofdspoorwegen, de luchthaven Schiphol en andere luchthavens van nationale betekenis ter implementatie van het actieplan geluid uit de richtlijn omgevingslawaai, zoals deze nu is opgenomen in paragraaf 11.2.3 (artikelen 11.11 tot en met 11.15) van de Wet milieubeheer en titel 8A.4 van de Wet luchtvaart. De uitwerking van deze plannen vindt, zoals dat ook voor andere programma’s van deze afdeling het geval is, plaats via de instructieregels van hoofdstuk 2 en de procedurele bepalingen van hoofdstuk 16.

De verplichting tot het vaststellen van geluidbelastingkaarten, aan de hand waarvan het actieplan moet worden vastgesteld en waarnaar wordt verwezen in artikel 7 van de richtlijn omgevingslawaai, is geregeld in artikel 20.17.

Tweede lid

De onderdelen a en b van het tweede lid bevatten de grondslag voor stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen voor de vier stroomgebiedsdistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems. Deze verplichtingen tot het vaststellen van deze programma’s volgen uit respectievelijk de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn overstromingsrisico’s.

In de Waterwet zijn de stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen vastgesteld als bijlagen bij het nationale waterplan. In de Omgevingswet wordt de verplichting tot het vaststellen van deze programma’s apart vermeld. Door het loskoppelen van deze programma’s van bijvoorbeeld de omgevingsvisie wordt voorkomen, dat deze visie wordt onderworpen aan de procedurebepalingen die voor deze Europese plannen gelden, zoals een inspraaktermijn van zes maanden. Dit laat onverlet, dat dergelijke programma’s kunnen worden gecombineerd. De Minister van Infrastructuur en Milieu (en eventuele andere verantwoordelijke Ministers) stellen deze Europees verplichte programma’s vast, in nauwe samenwerking met de andere overheden, ieder met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheden in het waterbeheer. In afdeling 16.3 van het wetsvoorstel is de voorbereiding van de stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen geregeld. Voor de internationale afstemming met andere overheden biedt artikel 16.86 [16.88] de grondslag. Artikel 2.21 vormt de grondslag voor het aanwijzen van de begrenzingen van de stroomgebiedsdistricten. Naast de verplichting tot het vaststellen van een actieplan, bedoeld in artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie kent de kaderrichtlijn water ook een verplichting tot het opstellen van een maatregelenprogramma. De eisen aan deze programma’s vanuit de EU-richtlijnen zullen in een algemene maatregel van bestuur op grond van hoofdstuk 2 voor wat betreft de inhoud (via instructieregels) en hoofdstuk 16 als het gaat om onderwerpen en procedure worden vastgelegd.

Onderdeel c biedt de grondslag voor het vaststellen voor het actieplan zoals dat volgt uit de kaderrichtlijn mariene strategie. Net als dat geldt voor de andere programma’s in dit hoofdstuk kan dit plan onderdeel uitmaken van een ander programma, in dit geval bijvoorbeeld het nationaal waterprogramma.

Net als voor de andere verplichte programma’s geldt, dat de grondslag voor het stellen van inhoudelijke eisen aan dit actieplan is opgenomen in hoofdstuk 2 (via instructieregels) en voor procedurele eisen in hoofdstuk 16 als het gaat om vorm en procedure.

Evenals bij het stroomgebiedsbeheerplan op grond van de kaderrichtlijn water het geval is, kent de kaderrichtlijn mariene strategie een verplichting tot het vaststellen van een maatregelenprogramma (artikel 13, eerste tot en met vierde, zevende en achtste lid, en 14 van de richtlijn). Dit maatregelenprogramma zal als verplicht onderdeel worden opgenomen in een of meer waterprogramma’s. Dit zal op grond van de instructieregels van hoofdstuk 2 worden geregeld. Artikel 3.11 [3.12] biedt de grondslag voor een expliciete wettelijke verplichting tot het binnen een bepaalde termijn operationeel zijn van maatregelen die deel uitmaken van een programma. Voor de maatregelenprogramma’s van de kaderrichtlijn mariene strategie en dat van de kaderrichtlijn water zal hieraan in ieder geval invulling worden gegeven op grond van de in de richtlijnen opgenomen verplichting.

Onderdeel d bevat de grondslag voor het nationaal waterprogramma. De meer concrete beleidsmatige aspecten uit het huidige nationale waterplan, zoals de maatregelen op nationaal niveau ter uitvoering van bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water en de aanwijzing van functies van rijkswateren, krijgen een plaats in een waterprogramma van het Rijk. De huidige beheerplannen van het Rijk als waterbeheerder gaan ook op in het nationaal waterprogramma. Dit betekent dus dat er een verplicht waterprogramma op nationaal niveau zal zijn met zowel beleidsmatige als operationele aspecten. In dit programma worden ten minste opgenomen:

  • de hoofdlijnen van het nationale waterbeleid en het Noordzeebeleid en de bijbehorende aspecten van het ruimtelijke beleid, voor zover die niet al zijn opgenomen in de omgevingsvisie,
  • de onderdelen ter uitvoering van EU-richtlijnen, zoals doelstellingen, maatregelen, de aanwijzing van de oppervlaktewaterlichamen in de zin van de kaderrichtlijn water (waaronder kunstmatige of sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen) die in beheer zijn bij het Rijk, de omschrijving van de goede milieutoestand van de Noordzee, et cetera,
  • de functies van de rijkswateren, en
  • de uitwerking van de waterbeheeraspecten van het hoofdwatersysteem.

Deze eisen worden aan het programma gesteld op grond van artikel 16.86 [16.88]. De strategische delen uit het nationaal waterplan op grond van de Waterwet gaan op in de nationale omgevingsvisie.

Derde lid

Deze bepaling bevat, eveneens als artikel 3.7 [3.8], derde lid, de grondslag voor het vaststellen van een beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Een beheerplan Natura 2000 wordt op grond van dat artikel vastgesteld door gedeputeerde staten. Deze bepaling regelt in afwijking daarvan, dat als een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van de Ministers, de bevoegdheid tot het vaststellen van een beheerplan bij die Minister(s) rust. Welke Minister bevoegd is, is afhankelijk van het soort gebied en het beheer. Het gaat om rijkswateren, defensieterreinen en andere terreinen voor het beheer waarvoor het Rijk verantwoordelijk is. Voor de overige terreinen is de Minister van Economische Zaken bevoegd.

Als een minister bevoegd gezag is, is afstemming met de provincies waarin het Natura 2000-gebied is gelegen vanzelfsprekend essentieel om een samenhangende aanpak voor dat gebied te verzekeren.

Artikel 3.10 (verplicht programma bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarde)

Tekst

1. Als aannemelijk is dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde, stelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar dat het geval is een programma vast, gericht op het voldoen aan die omgevingswaarde.

2. In afwijking van het eerste lid:
a. stelt het dagelijks bestuur van het waterschap of Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister die het aangaat, het programma vast als de omgevingswaarde betrekking heeft op een watersysteem dat bij het waterschap of het Rijk in beheer is,
b. kan met inachtneming van artikel 2.3 bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening een ander bestuursorgaan worden aangewezen dat het programma vaststelt.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit artikellid bevat de verplichting tot het vaststellen van een programma als aannemelijk is dat aan in de op grond van hoofdstuk 2 vastgestelde omgevingswaarden niet wordt voldaan of dreigt dat daaraan niet zal worden voldaan. Dit zal blijken uit de monitoring op grond van hoofdstuk 20. De programmaverplichting geldt tot het moment, waarop weer aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Blijkt uit de monitoring dat weer aan de omgevingswaarde kan worden voldaan, dan kan het bestuursorgaan er desgewenst voor kiezen om het programma in te trekken. Daarbij moet dan wel de procedure van afdeling 3.4 Awb worden gevolgd (zie artikel 16.23 [16.24]). Waar de programmaverplichting van deze bepaling samenkomt met een verplichting tot het vaststellen van een programma op grond van artikel 3.5 [3.6], 3.6 [3.7], 3.7 [3.8] of 3.8 [3.9], zal het bestuursorgaan ervoor kunnen kiezen om dat laatste programma zo aan te passen, dat dit weer gericht is op het voldoen aan de omgevingswaarde. Met bijvoorbeeld het nemen van extra maatregelen of het vervroegen van bepaalde maatregelen, kan dan ook worden voldaan aan de verplichting van artikel 3.9 [3.10]. Een voorbeeld is de omgevingswaarde voor luchtkwaliteit. Daarvoor is in de richtlijn luchtkwaliteit niet alleen bepaald, dat daaraan op een bepaald tijdstip moet zijn voldaan, maar ook geldt de verplichting tot het opstellen van een programma (luchtkwaliteitsplan) als daaraan niet wordt voldaan of dreigt dat daaraan niet wordt voldaan.

Deze verplichting geldt niet alleen voor omgevingswaarden voor het Rijk, maar ook voor provinciale en gemeentelijke omgevingswaarden. Verder geldt de verplichting voor alle in artikel 2.10 bedoelde omgevingswaarden, ongeacht of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich meebrengt. (...)

Uitgangspunt is dat op het college van burgemeester en wethouders de verplichting rust om het in dit lid bedoelde programma vast te stellen. Dat geldt onafhankelijk van de vraag of dit een gemeentelijke, provinciale of rijksomgevingswaarde betreft. Dat strookt ook met het subsidiariteitsbeginsel. Immers, wanneer door het Rijk een landelijk geldende omgevingswaarde is vastgesteld, bijvoorbeeld voor luchtkwaliteit of waterkwaliteit, kan uit de monitoring blijken, dat aan die omgevingswaarde in een bepaald geografisch afgebakend gebied niet kan worden voldaan of dreigt dat daaraan niet kan worden voldaan. Een voorbeeld is de situatie, dat een bepaalde rijksomgevingswaarde voor luchtkwaliteit (zoals PM10) op enkele plaatsen in een gemeente in de Randstad wordt overschreden. Als gevolg daarvan zal op grond van dit lid een programma moeten worden vastgesteld dat voorziet in maatregelen om op lokaal niveau de dreigende overschrijding van de omgevingswaarde ongedaan te maken. Het ligt dan niet voor de hand dat de Minister van Infrastructuur en Milieu voor deze lokale overschrijding een programma gaat vaststellen. De Minister zou daarmee ver treden in de taken en bevoegdheden van decentrale overheden. Dit staat haaks op het subsidiariteitsbeginsel.

Het voldoen aan een omgevingswaarde zal vaak een verantwoordelijkheid van verschillende bestuursorganen zijn. Om weer aan de omgevingswaarde te kunnen voldoen, zullen daarom ook maatregelen nodig kunnen zijn van andere bestuursorganen dan het college dat het programma vaststelt. Te denken valt aan andere gemeenten, provincies, waterschappen of het Rijk. Bij de vaststelling van de omgevingswaarde en de daarbij behorende instructieregels, instructies en beoordelingsregels op grond van de hoofdstukken 2 en 5 wordt duidelijk welke taken en bevoegdheden en bestuursorganen in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken en daarmee wie verantwoordelijkheid draagt voor het voldoen aan die omgevingswaarde. Al deze bestuursorganen zullen dus aan het programma moeten bijdragen. Overigens zijn er ook situaties waarbij het college niet primair verantwoordelijk is voor het vaststellen van het programma. Zie daarvoor de toelichting bij het tweede lid.

Tweede lid

In bepaalde situaties is het wenselijk om, in afwijking van het eerste lid, een ander bestuursorgaan dan het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen voor het vaststellen van een programma. Het tweede lid maakt dit mogelijk. Bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening kan voor een omgevingswaarde worden bepaald bij welk bestuursorgaan de programmaplicht rust bij overschrijding van die waarde. Dit kan het bestuursorgaan zijn die de omgevingswaarde heeft vastgesteld. Maar het kan ook een ander bestuursorgaan zijn, bijvoorbeeld het bestuursorgaan waarop in het kader van decentralisatie de taak rust om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen. Het zal vaak gaan om bestuursorganen die bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden - gelet gestelde instructieregels, instructies of beoordelingsregels - het meest invloed hebben op het realiseren van omgevingswaarden. Zo kan een rijksomgevingswaarde zijn vastgesteld, waarbij op grond van artikel 2.18 de taak tot het voldoen aan die omgevingswaarde uitsluitend aan gedeputeerde staten is toebedeeld. Voor die gevallen bevat dit tweede lid, onder b, de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening een ander bestuursorgaan aan te wijzen dat een programma als bedoeld in het eerste lid vaststelt. De grenzen van artikel 2.3 (subsidiariteit) moeten ook hierbij in acht worden genomen. Welk bestuursorgaan wordt aangewezen, zal per omgevingswaarde kunnen verschillen. Onderdeel a geeft nog een specifieke regeling voor omgevingswaarden die betrekking hebben op watersystemen. Als zo’n omgevingswaarde valt onder het beheer van het waterschap, dan stelt het dagelijks bestuur van het waterschap het programma als bedoeld in het eerste lid vast. Bij een omgevingswaarde voor watersystemen die onder beheer vallen van de Minister van Infrastructuur en Milieu, rust deze verplichting op de Minister van Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de verantwoordelijke Minister.

Artikel 3.11 (wijziging met oog op doelbereik)

Tekst

1. Het bestuursorgaan dat een programma als bedoeld in deze paragraaf heeft vastgesteld, wijzigt dat programma als uit de monitoring, bedoeld in artikel 20.1, eerste lid, blijkt dat met dat programma niet aan de omgevingswaarde kan worden voldaan.

2. Het programma wordt zo gewijzigd dat binnen een passende termijn aan de omgevingswaarde wordt voldaan.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Een programma als bedoeld in afdeling 3.2 van het wetsvoorstel kan onder meer zijn gericht op het voldoen aan of bereiken van een of meer omgevingswaarden. Voor zover dat programma is gericht op het voldoen aan omgevingswaarden, wordt in dat programma vermeld welke omgevingswaarden dit betreft en op welke wijze, dat wil zeggen met welke uitvoeringsgerichte maatregelen, aan deze omgevingswaarden zal worden voldaan. Dit artikel verplicht tot wijziging van een programma als uit de monitoring op basis van artikel 20.1 blijkt dat aan de omgevingswaarden niet kan worden voldaan. Op grond van deze monitoringsgegevens hebben bestuursorganen inzicht in de wijze waarop de in het programma opgenomen uitvoeringsmaatregelen bijdragen aan het voldoen aan de vastgelegde omgevingswaarde. Het bereik van de bepaling is begrensd: de verplichting geldt alleen voor zover er een monitoringsverplichting geldt op grond van hoofdstuk 20 van dit wetsvoorstel. Voor programma’s die een programmatische aanpak bevatten (zie paragraaf 3.2.4) geldt overigens een aanvullende eis voor wat betreft monitoring: zie daarvoor de toelichting bij de artikelen 3.15 [3.16], tweede lid, 20.1, tweede lid, en 20.2, tweede lid.

Bestuursorganen hebben met deze bepaling de mogelijkheid om, gelet op de monitoringsgegevens, te anticiperen en de inhoud van het programma aan te passen. Dit kan bestaan uit het nemen van extra maatregelen of het anders prioriteren van activiteiten. Het vaststellend bestuursorgaan kan er eventueel ook voor kiezen het doel van het programma aan te passen, als dit er maar toe leidt dat aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Aanpassing kan meebrengen dat, gelet op het uitgangspunt van een zo actueel mogelijk beleidskader, de omgevingsvisie of andere programma’s ook aanpassing behoeven.

Aanpassing van een programma is alleen verplicht op het moment dat het voor het bestuursorgaan helder is dat met het vastgestelde programma niet aan de omgevingswaarden kan worden voldaan. Het bestuursorgaan zelf zal dan constateren dat wijziging nodig is.

Artikel 3.12 (uitvoering maatregelen)

Tekst

Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de in de programma’s opgenomen maatregelen uitgevoerd of operationeel moeten zijn volgens de daarbij te stellen regels.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Programma’s als bedoeld in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel hebben gemeen, dat zij, ter uitwerking van het doel van artikel 3.3 [3.4], maatregelen bevatten om op een actieve wijze aan omgevingswaarden te voldoen of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Dit kunnen maatregelen zijn die door het vaststellend bestuursorgaan zelf worden uitgevoerd, maar ook door andere bestuursorganen uit te voeren maatregelen. Uitgangspunt voor alle programma’s is dat de in het programma opgenomen maatregelen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.

In aanvulling op deze algemene verplichting tot uitvoering van een programma biedt deze bepaling de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur dit voor een aantal verplichte programma’s specifiek te duiden. Daarbij kunnen ook regels worden gesteld, bijvoorbeeld over de termijn waarbinnen maatregelen operationeel moeten zijn. Hiervoor kan aanleiding bestaan bij de implementatie van internationale verplichtingen uit bijvoorbeeld EU-richtlijnen. Voorbeelden van programma’s waarvoor van deze grondslag gebruik zal worden gemaakt zijn het nationaal waterprogramma, het actieplan dat verplicht is vanuit de kaderrichtlijn mariene strategie, het regionale waterprogramma en het waterbeheerprogramma, dat wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap. Voor deze verplichte programma’s, meer specifiek voor de daarvan deeluitmakende maatregelenprogramma’s, zullen, evenals in de Waterwet het geval is, verplichtingen worden opgenomen over de uitvoering of het operationeel zijn van de maatregelen binnen een gestelde termijn.

Artikel 3.13 (gezamenlijke vaststelling programma’s)

Tekst

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen bestuursorganen worden verplicht om programma’s als bedoeld in deze paragraaf gezamenlijk vast te stellen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bepaalt dat bestuursorganen ook kunnen worden verplicht om bepaalde programma’s gezamenlijk vast te stellen. Deze gevallen worden bij algemene maatregel van bestuur nader ingevuld. In uitzonderingsgevallen zal van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt.

Evenals bij de omgevingsvisie kunnen bestuursorganen er ook zelf voor kiezen om één of meer programma’s gezamenlijk vast te stellen (artikel 2.2). Dit kan bijdragen aan een optimale afstemming van de in hetzelfde gebied vanuit verschillende invalshoeken en wettelijke doelstellingen in te zetten instrumenten. Ook kunnen twee of meer bestuursorganen een gezamenlijk programma vaststellen. De gezamenlijke vaststelling brengt geen wijzigingen aan in de bestaande taken of bevoegdheden van de bestuursorganen. Bij de gezamenlijke vaststelling zullen de (onder andere inhoudelijke en procedurele) eisen die (op grond van de hoofdstukken 2 en 16) gelden voor de afzonderlijke programma’s onverkort in acht moeten worden genomen.

§ 3.2.3 Onverplichte programma’s

Artikel 3.14 (gemeentelijk rioleringsprogramma)

Tekst

Het college van burgemeester en wethouders kan ter invulling van de taak, bedoeld in artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 1° tot en met 3°, een gemeentelijk rioleringsprogramma vaststellen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Met een rioleringsprogramma wordt invulling gegeven aan drie taken:

  • inzameling en transport van stedelijk afvalwater naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie, ter uitvoering van de taak als bedoeld in artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 3°, van het wetsvoorstel (nu nog artikel 10.33 van de Wet milieubeheer). Deze zorgplicht volgt uit de richtlijn stedelijk afvalwater, die minimumeisen bevat voor het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater, en ook een tijdschema voor de realisatie hiervan,
  • doelmatige inzameling van afvloeiend hemelwater, ter uitvoering van de taak als bedoeld in artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 1°, van het wetsvoorstel (nu nog artikel 3.5 van de Waterwet), en
  • voorkomen van structurele nadelige gevolgen van grondwater op de bestemming van gronden, ter uitvoering van de taak als bedoeld in artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 2°, van het wetsvoorstel (nu nog artikel 3.6 van de Waterwet).

Het onverplichte karakter van het rioleringsprogramma brengt met zich mee, dat het gemeentebestuur deze taken dus ook op een andere wijze gestalte kan geven. Een (onverplicht) rioleringsprogramma biedt onder het regime van het wetsvoorstel voor het gemeentebestuur wel voordelen.

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

Het gemeentelijk rioleringsplan, zoals dat op grond van artikel 4.22 van de Wet milieubeheer door de gemeenteraad moet worden vastgesteld, wordt overgeheveld naar de Omgevingswet als facultatief programma. Het gemeentelijk rioleringsprogramma is in het wetsvoorstel weliswaar niet meer een verplicht programma, maar het is om verschillende redenen voor gemeenten, medeoverheden en burgers en bedrijven van belang. Dit instrument stelt gemeenten in staat het beleid en de maatregelen die worden opgesteld om de taken op het gebied van stedelijk afvalwater (volgend uit de richtlijn stedelijk afvalwater), afvloeiend hemelwater en voor het treffen van grondwatermaatregelen na te komen en in samenhang te beschrijven. Het stimuleert gemeenten het rioolstelsel op orde te houden en maakt aan burgers en bedrijven inzichtelijk wat zij op dit gebied van de gemeente kunnen verwachten. Ook bevordert het gemeentelijk rioleringsprogramma een goede beleidsafstemming tussen gemeenten en waterschappen en maakt het de besteding van de rioolheffing transparant. De gemeentelijke rioleringsprogramma’s vervullen ook een belangrijke functie voor het behalen van doelen uit het Bestuursakkoord Water in 2020. Daarom zal de verplichting tot het opstellen van gemeentelijk rioleringsprogramma tot dat jaar in stand blijven. Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal daarin voorzien.

§ 3.2.4 Programmatische aanpak

Artikel 3.15 (toepassingsbereik programmatische aanpak)

Tekst

1. Deze paragraaf is van toepassing op programma’s als bedoeld in het tweede lid.

2. Bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur kunnen programma’s als bedoeld in artikel 3.16 worden aangewezen, die betrekking hebben op omgevingswaarden van gemeente, provincie of Rijk als bedoeld in paragraaf 2.3.2, 2.3.3 of 2.3.4 of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waarvoor een regel als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, 2.24, eerste lid, 5.18, 5.19 of 5.30 is gesteld.

3. Bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welk bestuursorgaan een programma kan vaststellen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste en tweede lid

Voor het voldoen aan een omgevingswaarde of het bereiken van een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, waarvoor door het Rijk of de provincie instructieregels zijn gesteld of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningplichtige activiteiten gelden, kan de programmatische aanpak worden toegepast. Bij de laatste categorie doelstellingen gaat het in feite om materiële beslisnormen, waarmee door een ander bestuursorgaan bij bijvoorbeeld het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor omgevingsvergunningplichtige actviteiten rekening moet houden (...). Het is aan het bestuursorgaan dat het programma vaststelt, om te bepalen in hoeverre de inzet van het instrument programmatische aanpak in een bepaalde situatie geschikt is (...).

Het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het vaststellen van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken, kan ervoor kiezen om voor die bepaalde omgevingswaarde of die doelstelling de programmatische aanpak toe te staan. Een programma dat een programmatische aanpak bevat is, evenals andere programma’s uit hoofdstuk 3, erop gericht om aan een omgevingswaarde te voldoen of die andere doelstelling te bereiken. Het programma kent ook een specifieke juridische functie: als een programma als bedoeld in deze paragraaf is vastgesteld, vindt de manier waarop de omgevingswaarde of die andere doelstelling bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid van een bestuursorgaan wordt betrokken plaats op een bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur voor dat programma bepaalde wijze. Met inachtneming van de bij dat omgevingsplan, die omgevingsverordening of die algemene maatregel van bestuur gestelde regels, bepaalt het programma met programmatische aanpak de ruimte die, gegeven de omgevingswaarde of de andere doelstelling, beschikbaar is voor activiteiten. (...)

Omwille van deze juridische werking van de programmatische aanpak en de daaraan verbonden verplichtingen, zoals de kwaliteitseisen van artikel 3.16 [3.17] en de uitvoeringsplicht van artikel 3.17 [3.18], zijn het eerste en tweede lid opgenomen. Deze leden regelen het toepassingsbereik van de programmatische aanpak. Voor zover een programma betrekking heeft op omgevingswaarden die door een ander bestuursorgaan worden vastgesteld, kunnen bestuursorganen dus niet zelf besluiten om de programmatische aanpak (via hun omgevingsplan of omgevingsverordening) van toepassing te laten zijn op een door hen vast te stellen of vastgesteld programma. Voor rijksomgevingswaarden betekent dit dat bij algemene maatregel van bestuur moet worden bepaald, dat de programmatische aanpak van toepassing kan zijn. Voor provinciale omgevingswaarden en gemeentelijke omgevingswaarden wordt dit in de omgevingsverordening respectievelijk het omgevingsplan bepaald. De algemene maatregel van bestuur, de verordening en het omgevingsplan geven voor een specifieke omgevingswaarde aan dat een programma als bedoeld in deze paragraaf kan worden opgesteld. Dat kan een verplicht programma zijn, dat al op grond van paragraaf 3.2.2 moet worden vastgesteld, maar ook op een onverplicht programma. Eenzelfde regeling geldt voor andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving dan omgevingswaarden; het kan zijn, dat een bestuursorgaan van Rijk of provincie ervoor kiest om geen omgevingswaarde vast te stellen, maar om voor een doelstelling voor de fysieke leefomgeving een instructieregel of beoordelingsregel voor een omgevingsvergunning vast te stellen. Zeker wanneer zo’n beleidsdoel kan worden uitgedrukt in objectieve termen, zoals meetbare of berekenbare eenheden, kan toepassing van het instrument programmatische aanpak vanuit het oogpunt van flexibiliteit wenselijk zijn. (...) Ook in dat geval is het op grond van dit artikel mogelijk om een programma met programmatische aanpak vast te stellen. De in deze paragraaf gestelde kwaliteitseisen gelden dan onverkort.

In de algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening en het omgevingsplan zullen ook de eisen, zoals die in deze paragraaf zijn opgenomen over het programma met programmatische aanpak, nader kunnen worden uitgewerkt (zie verder de toelichting bij artikel 3.16).

Derde lid

Op grond van het derde lid wordt (bij algemene maatregel van bestuur, provinciale verordening en omgevingsplan) ook aangegeven welke bestuursorganen bevoegd zijn tot het vaststellen een programma als bedoeld in deze paragraaf voor een bepaalde omgevingswaarde of bepaalde andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Zo zal in de algemene maatregel van bestuur kunnen worden bepaald, dat naast een of meer Ministers, ook gedeputeerde staten of het college van burgemeesters en wethouders daartoe gerechtigd zijn. De omgevingsverordening kan bepalen, dat naast gedeputeerde staten ook het college van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd zijn tot het vaststellen van een programmatische aanpak. Het is vervolgens aan de bevoegde bestuursorganen om, onder andere rekening houdend met de eisen in artikel 3.16 [3.17], ervoor te kiezen om een programmatische aanpak toe te passen.

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

Een «programmatische aanpak» is een bijzonder programma dat een specifieke manier biedt om aan omgevingswaarden te voldoen of andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Het stuurt op het beheer van gebruiksruimte in een bepaald gebied en dient als kader voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten. In de voorbije periode is hiermee ervaring opgedaan in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). In het wetsvoorstel wordt deze aanpak als generiek instrument geïntroduceerd. Het wezen van de voorgestelde regeling is dat de overheid de toelaatbaarheid van activiteiten, gelet op de desbetreffende omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, beoordeelt op de specifiek voor dat programma omschreven wijze. De beoordeling van activiteiten kan dan afwijken van de reguliere beoordelingsregels op grond van paragraaf 5.1.3. Hoe die beoordeling van activiteiten voor dat programma plaatsvindt wordt vastgelegd in een omgevingsplan, een omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur (afhankelijk van het geval). Het gaat dan bijvoorbeeld om de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, waaronder de afwijking van een omgevingsplan of de beoordeling bij projectbesluiten. Door deze wijze van beoordeling is sprake van een specifiek rechtsgevolg dat andere programma’s niet hebben.

Het doel is de gevolgen van deze activiteiten in balans te brengen met maatregelen om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Afwijking van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving is hier expliciet niet aan de orde. (...)

Over het begrip «programmatische aanpak» bestaat soms verwarring. Men zou kunnen zeggen dat bij elk programma «programmatisch» wordt gewerkt, in de zin dat een programma met maatregelen wordt vastgesteld dat dient om bepaalde doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken. De term «programmatische aanpak» wordt in het wetsvoorstel (...) in specifiekere zin gebruikt (...). Uitwerking van een programmatische aanpak is altijd maatwerk en de specifieke werking kan van geval tot geval verschillen. Maar steeds zal een programma met een dergelijke aanpak als beoordelingskader voor activiteiten fungeren. Daarmee heeft een programma met een programmatische aanpak een specifieke juridische functie. Gelet op dit specifieke rechtsgevolg bevat het wetsvoorstel een set aan kwaliteitseisen waaraan een programmatische aanpak moet voldoen.

In het wetsvoorstel is de regeling voor de programmatische aanpak inhoudelijk niet afgebakend, maar niet alle onderwerpen lenen zich voor toepassing van een programmatische aanpak. Bij het opstellen van een programma met een programmatische aanpak moet de winst daarvan kritisch worden bezien. Het kan immers een aanzienlijke inspanning betekenen om een programma met een programmatische aanpak op te stellen. De regeling is vooral van betekenis als er op landelijk of gebiedsniveau door een bepaalde omgevingswaarde of andere als materiële beslisnorm vastgelegde doelstelling voor de fysieke leefomgeving een gebruiksruimte is gedefinieerd die onder druk staat. Reguliere beoordeling van activiteiten zou ertoe leiden dat verdere ontwikkelingen niet mogelijk zijn, omdat de omgevingswaarde overschreden is of dreigt te worden of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt. Het gebied gaat dan «op slot». Via de programmatische aanpak kan een activiteit dan toch door gaan, omdat door het programma als geheel aannemelijk wordt gemaakt dat er tijdig afdoende maatregelen worden getroffen, zodat aan de omgevingswaarde wordt voldaan of de andere hiervoor bedoelde doelstelling wordt bereikt. De gevolgen van maatregelen en (toekomstige) activiteiten moeten dus met elkaar in verband kunnen worden gebracht en in samenhang kunnen worden geprogrammeerd. Een dergelijk aanpak is daarom vooral handig voor gevallen waarin:

  • een nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk en gewenst is en in ieder geval wanneer niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevingswaarde voor een gebied of een andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving voor een gebied niet wordt bereikt,
  • die omgevingswaarde of die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving daardoor in de weg staat aan maatschappelijk gewenste activiteiten, en
  • aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die waarde of het bereiken van die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving en het realiseren van die activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in een programma.

Eén van de verplichte onderdelen van een programma met een programmatische aanpak is de monitoring van de gebruiksruimte en van de uitvoering van dat programma. Het moet worden gewijzigd als uit monitoring van de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving of uit de monitoring van het programma zelf blijkt dat de desbetreffende omgevingswaarde of andere doelstelling niet kan worden bereikt. Door wijziging van het programma, bijvoorbeeld het schrappen van bepaalde activiteiten of het toevoegen van maatregelen, kan een nieuwe activiteit voor de beoordeling voor de toelaatbaarheid een beroep doen op de programmatische aanpak.

Artikel 3.16 (inhoud en werking programmatische aanpak)

Tekst

1. In een programma wordt aangegeven welke ruimte er, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling, in een daarbij aangegeven gebied en periode beschikbaar is voor activiteiten.

2. Bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur wordt bepaald hoe de omgevingswaarde of de andere doelstelling bij de uitoefening van taken en bevoegdheden wordt betrokken en, in voorkomende gevallen, welke daarop betrekking hebbende bepalingen op grond van artikel 2.22, eerste lid, 2.24, eerste lid, 5.18, 5.19 of 5.30 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Een kenmerk van een programma als bedoeld in dit hoofdstuk (een verplicht programma als bedoeld in paragraaf 3.2.2 of een onverplicht programma als bedoeld in paragraaf 3.2.3) is dat het maatregelen kan bevatten om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken. (...). Bij het bepalen van die maatregelen wordt, zo ligt voor de hand, ook gekeken naar de voorgenomen activiteiten die invloed kunnen hebben op het kunnen voldoen aan die omgevingswaarden of andere doelstellingen. Die activiteiten bepalen immers ook welke maatregelen nodig zijn om die doelstelling tijdig te bereiken of aan de omgevingswaarde te voldoen.

Een programmatische aanpak kent, naast een beschrijving van maatregelen, een specifiek inhoudsvereiste dat wordt geregeld in dit lid: de ruimte die, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, beschikbaar is voor activiteiten, wordt in het programma bepaald. Het bepalen van deze ruimte is van cruciaal belang voor de juridische functie van de programmatische aanpak, zoals beschreven in het tweede lid. Met het geheel aan maatregelen, activiteiten en ontwikkelingen binnen een bepaald gebied gedurende een bepaalde periode wordt binnen het programma vastgesteld, welke ruimte er beschikbaar is voor activiteiten. Afhankelijk van de beschikbare ruimte zal kunnen worden beoordeeld of activiteiten toelaatbaar zijn. Op welk moment deze ruimte binnen het programma beschikbaar is, zal ook afhankelijk zijn van het karakter van de omgevingswaarde of de andere doelstelling waarvoor het programma wordt vastgesteld.

Een programmatische aanpak zelf maakt het niet mogelijk om (tijdelijk) van een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving af te wijken (en is dus niet vergelijkbaar met het gebiedsontwikkelingsplan van de Crisis- en herstelwet). Daarvoor zijn andere mogelijkheden in het wetsvoorstel opgenomen. Zo kan bij de vormgeving van de omgevingswaarde ervoor worden gekozen om flexibiliteit in te bouwen, bijvoorbeeld door het hanteren van een bepaalde bandbreedte. Ook een omgevingswaarde, waaraan op een in de tijd verder gelegen moment (bijvoorbeeld in 2030) moet worden voldaan, kan mogelijkheden bieden voor flexibiliteit. Het instrument programmatische aanpak biedt de mogelijkheid om op een andere wijze aan de gestelde omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te voldoen.

Tweede lid

In dit lid is geregeld dat als een programma dat een programmatische aanpak bevat is vastgesteld, het bestuursorgaan de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving bij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid betrekt op de bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat programma bepaalde wijze. Dat kan inhouden dat de reguliere beoordelingsregels voor bijvoorbeeld een omgevingsvergunning buiten werking blijven: beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning gedurende de voor het programma opgestelde omgevingswaarde voor het daarin bepaalde gebied en de daarin bepaalde termijn is dan uitsluitend mogelijk op de bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat programma geregelde wijze. De algemene maatregel van bestuur, het omgevingsverordening of het omgevingsplan kan echter ook bepalen dat deze wijze van betrokkenheid van de omgevingswaarde niet de enige wijze is, waarop de beoordeling plaatsvindt. De algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening of het omgevingsplan zal dan bijvoorbeeld regelen dat de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsvergunningplichtige activiteit kan plaatsvinden via een in het programma opgenomen lijst van toegestane activiteiten, maar ook via de reguliere beoordelingsregels zoals geregeld op grond van hoofdstuk 5 (via de artikelen 5.17 [5.18], 5.18 [5.19] en 5.29 [5.30]). Tenslotte kan de algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening of het omgevingsplan een taak of bevoegdheid aanwijzen, waarbij de omgevingswaarde of de andere doelstelling moet worden betrokken op de daarbij voor dat programma bepaalde wijze. Door de regeling op deze wijze vorm te geven is maatwerk mogelijk.

De regeling in een algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening of het omgevingsplan voor een specifiek programma met programmatische aanpak kan dus gevolgen hebben voor de toepassing van de reguliere beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor omgevingsvergunningplichtige activiteiten, als bedoeld in de artikelen 5.17 [5.18], 5.18 [5.19] en 5.29 [5.30]. Dat geldt ook voor het vaststellen van een projectbesluit (via artikel 5.51 [5.53]), dat ook op die artikelen is gebaseerd. Ook de wijze waarop de omgevingswaarde of de andere doelstelling wordt betrokken bij de besluitvorming over een omgevingsplan (via de instructieregels van artikel 2.22, eerste lid, en artikel 2.24, eerste lid) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat programma zijn geregeld. Dat andere bestuursorganen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving moeten betrekken op de voor dat programma geregelde wijze, wordt bepaald op grond van de instructieregels op grond van hoofdstuk 2 (artikel 2.23, eerste lid, onder b, en tweede lid, en artikel 2.25, eerste lid, onder b, en tweede lid) of via de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. In het geval van gemeentelijke omgevingswaarden vindt dit bijvoorbeeld plaats via beleidsregels.

Om de juridische functie van het programma als beschreven in dit lid te waarborgen is het noodzakelijk dat wordt voorzien in een adequaat systeem van monitoring. De uitvoering van het programma moet nauwlettend worden gevolgd, om te bewaken dat op het in het programma vastgelegde tijdstip aan het doel van het programma met programmatische aanpak is voldaan. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de gegevens, die in het kader van de regeling voor monitoring van omgevingswaarden of andere parameters in hoofdstuk 20 worden verkregen. Afhankelijk van het gebied en de periode waarop het programma betrekking heeft en het doel waarvoor het programma wordt vastgesteld, kan deze monitoring echter minder geschikt zijn voor de beoordeling door het bestuursorgaan of het doel van het programma tijdig zal worden bereikt. Hoofdstuk 20 van dit wetsvoorstel voorziet daarom ook in een regeling voor monitoring voor programma’s met een programmatische aanpak (in de artikelen 20.1, tweede lid, en 20.2). Dat geldt eveneens voor de verslaglegging (artikel 20.14).

Artikel 3.17 (eisen aan programma bij programmatische aanpak)

Tekst

1. Het programma bevat in ieder geval een beschrijving van:
a. het gebied waarvoor het programma geldt,
b. de periode waarop het programma betrekking heeft,
c. de omgevingswaarde of de andere doelstelling waarvoor het programma wordt vastgesteld,
d. de toestand van het onderdeel van de fysieke leefomgeving waarvoor het programma wordt vastgesteld,
e. de verwachte ontwikkelingen in het gebied die naar verwachting gevolgen hebben voor het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling,
f. de activiteiten die naar verwachting tijdens de periode waarop het programma betrekking heeft in het gebied zullen worden verricht, die naar verwachting effect hebben op:
1°. het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling, of
2°. de wijze waarop de ruimte die, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling, beschikbaar is voor activiteiten wordt bepaald en verdeeld,
g. de gevolgen van de ontwikkelingen, bedoeld onder e, en de activiteiten, bedoeld onder f, voor dat onderdeel van de fysieke leefomgeving,
h. de maatregelen die bijdragen aan het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling, de verwachte gevolgen daarvan voor dat onderdeel van de fysieke leefomgeving en de termijn waarbinnen deze maatregelen worden uitgevoerd.

2. Voor zover de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, onder h, het wijzigen van de voorschriften van een omgevingsvergunning of het intrekken van een omgevingsvergunning omvatten, kan het programma ook een beschrijving bevatten van het moment waarop en de voorwaarden waaronder daaraan uitvoering kan of moet worden gegeven.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

De kern van de programmatische aanpak is dat de wijze, waarop een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving door een bestuursorgaan bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid wordt betrokken, plaatsvindt op de bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat het programma bepaalde wijze (...). Door dit bijzondere karakter van het programma is het nodig om een aantal minimumeisen te stellen aan een programma als bedoeld in deze afdeling. Dit laat overigens onverlet dat op grond van hoofdstuk 2 en hoofdstuk 16 ook regels gesteld kunnen worden over onder meer de inhoud, vorm, uitvoering, evaluatie, actualisatie en rapportage over en de op te nemen onderwerpen in een programma als bedoeld in deze paragraaf.

De uitwerking van de eisen, die genoemd worden in dit artikel, kan per programmatische aanpak verschillen. Dit is afhankelijk van de omgevingswaarde of de andere doelstelling waarvoor het programma zal worden vastgesteld. Op die manier kan maatwerk plaatsvinden. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een programmatische aanpak, die wordt vastgesteld met het oog op het voldoen aan een omgevingswaarde op het gebied van luchtkwaliteit, andere specifieke eisen (bijvoorbeeld gedetailleerde eisen ten aanzien van categorieën maatregelen, zoals in de huidige regeling voor het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) stelt aan het programma, dan het geval kan zijn bij omgevingswaarden op het gebied van natuur (bijvoorbeeld de definiëring van ontwikkelruimte in de in ontwikkeling zijnde Programmatische Aanpak Stikstof).

De eerder genoemde minimumeisen van dit artikel gaan over:

Onderdeel a

Het programma moet een beschrijving bevatten van het gebied waarvoor het programma geldt. Dit gebied kan per programma variëren: het kan het gehele grondgebied van het vaststellend bestuursorgaan bevatten, maar ook betrekking hebben op een deel van het grondgebied, bijvoorbeeld een aantal beschermde natuurgebieden, zoals Natura 2000–gebieden. Het kan gebieden betreffen, waar de omgevingswaarde dreigt te worden overschreden of al wordt overschreden of de andere doelstelling niet (tijdig) wordt bereikt. Noodzakelijk is dit echter niet. Ook een specifieke situatie in een gebied, bijvoorbeeld een gebied waar veel belangrijke activiteiten en ontwikkelingen verwacht worden, kan aanleiding zijn tot het vaststellen van een programmatische aanpak.

Een aantal bestuursorganen kan ook samen een programma dat een programmatische aanpak bevat vaststellen. In dat geval zal het gebied waarop de programmatische aanpak zich richt de grenzen van gemeenten of provincies overschrijden.

Onderdeel b

Naar keuze van het vaststellend bestuursorgaan eindigt het programma na een bepaalde tijd, bijvoorbeeld vijf jaar zoals bij het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (...). Als het programma voor meer dan één omgevingswaarde wordt vastgesteld, zal bij het bepalen van de periode waarvoor het programma geldt uiteraard rekening moeten worden gehouden met alle omgevingswaarden. (...) De periode waarvoor het programma geldt, is ook relevant voor de juridische functie van het programma: de bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor het programma bepaalde wijze van betrokkenheid van de omgevingswaarde of de andere doelstelling bij de taken en bevoegdheden van een bestuursorgaan (de wijze van beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning of het beoordelingskader bij de besluitvorming over een projectbesluit of omgevingsplan) kan alleen gedurende de looptijd van het programma worden toegepast. Uiteraard kan een programma worden herzien of verlengd. Daarvoor moet dan wel afdeling 3.4 Awb worden toegepast (zie artikel 16.23 [16.24]).

Onderdelen c, e, f, g en h

Het programma moet helderheid bieden over de omgevingswaarde of de andere doelstelling, waarvoor het programma wordt vastgesteld. Verplicht onderdeel van de programmatische aanpak is ook dat het programma:
a. een beschrijving bevat van de naar verwachting gedurende de periode te verrichten activiteiten in het gebied, of
b. de wijze waarop de binnen een omgevingswaarde voor activiteiten beschikbare ruimte wordt bepaald en verdeeld.

Ook een combinatie van beide is mogelijk. In het eerste geval gaat het om activiteiten die naar verwachting tijdens de periode, waarop het programma betrekking heeft, zullen worden verricht en die effect hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Hieronder moeten toekomstige projecten of initiatieven worden begrepen, waarvoor een omgevingsvergunning vereist is (bijvoorbeeld voor de uitbreiding van een veehouderij of de aanleg van een energiecentrale) of een projectbesluit moet worden genomen. Maar ook de vaststelling van een omgevingsplan, waarin activiteiten met een negatief effect op de betreffende omgevingswaarde mogelijk kunnen worden gemaakt, kan in het programma worden beschreven. De mogelijke maatregelen en de daarmee te genereren effecten kunnen met de effecten van die activiteiten in balans worden gebracht. (...)

Daarnaast bevat de programmatische aanpak de (autonome en externe) ontwikkelingen die buiten de invloedssfeer van de activiteiten plaatsvinden, maar die wel invloed hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of de andere doelstelling in het gebied zelf. Dit kunnen ontwikkelingen zijn in het gebied zelf, maar ook ontwikkelingen buiten het gebied, waarvoor de programmatische aanpak is vastgesteld en die effecten kunnen hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere doelstelling. Bij een programma gericht op het voldoen aan een omgevingswaarde voor luchtkwaliteit kan daarbij bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanleg van (lucht-)havens in of buiten het gebied waarop het programma ziet, de groei van het luchtvaart- en scheepvaartverkeer, de aanleg van woonwijken, bedrijventerreinen en wegen, de uitbreiding of inkrimping van industrie, landbouw, maar ook beleid gericht op het zuiniger worden van auto’s. Naast generiek bronbeleid dat leidt tot een verminderde achtergrondconcentratie, moet ook worden gedacht aan natuurlijke omstandigheden. Ook deze immers kunnen invloed hebben op de ontwikkeling van de omgevingswaarde of de andere doelstelling in het gebied, maar het zijn geen activiteiten, waarvan de beoordeling van de omgevingswaarde of de andere doelstelling nog moet plaatsvinden in het kader van het programma. Het zijn daarom ontwikkelingen, waarmee in het programma wel rekening moet worden gehouden, nu zij effecten genereren (positief en negatief) op het bereiken van de omgevingswaarde of de andere doelstelling en waarop ook maatregelen van toepassing kunnen zijn (bijvoorbeeld generiek bronbeleid aanpassen, aanscherpen van al verleende omgevingsvergunningen e.d.).

Onderdeel d

Om het effect van het programma en de balans tussen de daarin opgenomen activiteiten, ontwikkelingen en maatregelen te kunnen beoordelen, is het van belang om een beschrijving op te nemen van de toestand van dat onderdeel van de fysieke leefomgeving op het moment van aanvang van het programma.

[Amendement (nr. 168)]

[Met dit amendement wordt lid 2 toegevoegd.]

Voor het Rotterdamse havengebied wordt, momenteel nog gebruik makend van de Crisis- en herstelwet, gewerkt aan de voorbereiding van gebiedsgerichte regelgeving voor de verdeling van de milieugebruiksruimte. Daarbij wordt een concept gehanteerd waarbij aan de voorkant van het besluitvormingsproces de verdeling van de (milieu)gebruiksruimte voor een bepaalde periode wordt vastgesteld en de toegang tot het gebied voor passende bedrijven sterk wordt vereenvoudigd. Dat biedt bedrijven en burgers vooraf helderheid over de vestigingsmogelijkheden en de omgevingskwaliteiten. Tegelijk voorziet het Rotterdamse concept in een planmatige actualisatie van de (verdeling van de) gebruiksruimte en de daarbij te treffen maatregelen – ook bij reeds toegelaten (oudere) installaties en activiteiten. De daarmee op gebiedsniveau vrijkomende gebruiksruimte is dan beschikbaar voor nieuwe ontwikkelingen («koepelconcept»).

De Rotterdamse benadering verdient navolging onder de Omgevingswet. De wet biedt al instrumenten voor een (integrale) gebiedsgerichte verdeling van gebruiksruimte en het buiten toetsing laten van bepaalde, programmatisch geregelde aspecten. Daarbij is onduidelijk of het wetsvoorstel ook voorziet in de mogelijkheid om de wijziging en zo nodig intrekking van vergunningen programmatisch aan te pakken, om zo de gebruiksruimte beter te kunnen verdelen tussen bestaande en nieuwe installaties en activiteiten. Met dit amendement wordt verduidelijkt, dat de voorwaarden, waaronder gebruiksruimte is verleend, deel kunnen uitmaken van de maatregelen in een programmatische aanpak en dat die voorwaarden kunnen worden geactualiseerd in het belang van de verdere realisatie van de met het plan of de verordening beoogde ruimtelijke ontwikkelingen, al dan niet naar aanleiding van (on)voorziene externe ontwikkelingen.

Artikel 3.18 (uitvoeringsplicht bij programmatische aanpak)

Tekst

1. De bestuursorganen die daarvoor in het programma zijn aangewezen, zorgen voor de uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen binnen de daarbij aangegeven termijn.

2. De uitvoeringsplicht geldt alleen:
a. voor zover uit het programma blijkt dat die bestuursorganen met het opnemen van de maatregelen hebben ingestemd, of
b. als deze volgt uit regels en instructies als bedoeld in de artikelen 2.23, eerste lid, onder b, en tweede lid, 2.25, eerste lid, onder b, en tweede lid, 2.33 en 2.34.

3. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op een programma als bedoeld in de artikelen 3.8, derde lid, en 3.9, derde lid.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Vaak zal een programma van Rijk, provincie, gemeente ook maatregelen bevatten waarvoor andere bestuursorganen bevoegd zijn. De instemming van die bestuursorganen met het opnemen van onder hun bevoegdheid vallende maatregelen is uitgangspunt; het is niet de bedoeling dat het vaststellend bestuursorgaan met het vaststellen van het programma daarmee ook de bevoegdheden van andere overheden overneemt.

Deze bestuurlijke instemming met de maatregelen is vormvrij. Stemt het bestuursorgaan niet in, dan zullen over het algemeen door het vaststellend bestuursorgaan alternatieve maatregelen moeten worden gevonden om het doel van het programma te bereiken.

Voor de bijzondere programma’s van deze afdeling – die met een programmatische aanpak – is in dit artikel een uitvoeringsplicht opgenomen. De binding van bestuursorganen aan de maatregelen die zij in het kader van zo’n bijzonder programma moeten treffen is, zeker gelet op de juridische functie (zie artikel 3.15 [3.16], tweede lid), immers een essentieel onderdeel van de programmatische aanpak. Het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen de maatregelen moeten worden getroffen wordt bepaald in het betreffende programma. Dit is een verschil met artikel 3.11 [3.12], waar dit bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald.

Tweede lid

Het tweede lid geeft de voorwaarden, waaronder deze uitvoeringsplicht geldt. Dat is allereerst het geval, als de betrokken bestuursorganen met het opnemen van onder hun bevoegdheid vallende maatregelen in een programmatische aanpak hebben ingestemd. De uitvoeringsplicht geldt ook, als er rijks- en provinciale instructieregels zijn gesteld op grond van artikel 2.23, eerste lid, onder b, en tweede lid, of 2.25, eerste lid, onder b, en tweede lid, of instructies zijn gegeven op grond van artikel 2.33 of 2.34. Om deze regels te stellen moet zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.3. In dit kader zal vooral de mogelijkheid tot het stellen van deze regels door het Rijk en provincie in verband met de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting, zoals het tijdig voldoen aan een omgevingswaarde, relevant kunnen zijn.

Derde lid

Gelet op de specifieke vrijstellingsfunctie die het beheerplan Natura 2000 vervult (...), zijn het eerste en tweede lid van dit artikel ook van toepassing op het beheerplan voor Natura 2000. Zoals is aangegeven heeft dit beheerplan het karakter van een vrijstelling: voor activiteiten waarvan in het beheerplan is aangegeven dat zij in overeenstemming zijn met de instandhoudingsdoelstellingen geldt dat deze niet langer een omgevingsvergunningplichtige Natura 2000-activiteit zijn. Die vrijstelling is alleen acceptabel als zeker is, dat de maatregelen in het programma ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.

Daarom wordt de doorwerking van dit programma versterkt met de formulering van de specifieke wettelijke plicht van het eerste lid voor bestuursorganen om de in het beheerplan opgenomen instandhoudingsmaatregelen, waarvoor zij wettelijk bevoegd zijn en waarmee zij bij de totstandkoming van het beheerplan hebben ingestemd, daadwerkelijk en tijdig te treffen. De uitzondering van het tweede lid geldt ook voor de maatregelen in het beheerplan Natura 2000: in dat geval is instemming van de bestuursorganen dus niet vereist.

Artikel 3.19 (wijziging programma bij programmatische aanpak)

Tekst

1. Het bestuursorgaan dat daarvoor in het programma is aangewezen, kan:
a. in dat programma opgenomen maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen ambtshalve wijzigen of vervangen of laten vervallen, en
b. maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen aan het programma toevoegen,
als aannemelijk wordt gemaakt dat die wijzigingen per saldo passen binnen, of in ieder geval niet in strijd zijn met, het programma.

2. De bestuursorganen, bedoeld in artikel 3.18, eerste lid, kunnen verzoeken om een wijziging van het programma. Bij dat verzoek wordt aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan het in het eerste lid opgenomen vereiste.

3. Het bestuursorgaan dat een programma heeft vastgesteld, wijzigt dat programma als volgens dat bestuursorgaan uit de monitoring, bedoeld in artikel 20.1, eerste en tweede lid, blijkt dat artikel 3.16, tweede lid, niet langer in redelijkheid op dat programma van toepassing kan zijn.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Algemeen deel]

Eerste lid

Dit lid voorziet erin in dat het bestuursorgaan dat daartoe in het programma is aangewezen het programma kan wijzigen. Wijziging kan nodig zijn in de situatie dat de gegevens over de activiteiten en maatregelen die zijn opgenomen in het programma, in redelijkheid niet of niet langer door het bestuursorgaan kunnen worden gebruikt. De strikte balans tussen maatregelen enerzijds en activiteiten anderzijds kan tussentijdse aanpassing van het programma vereisen. Het kan blijken dat maatregelen teveel maatschappelijke weerstand oproepen, financieel niet meer haalbaar zijn of het effect anders blijkt dan was voorzien. Dan kan het nodig zijn om tussentijds maatregelen te vervangen of aanvullende maatregelen te nemen. Ook kan het zijn dat bepaalde maatregelen niet meer nodig zijn en kunnen vervallen. Verder kan een tussentijdse wijziging van het programma nodig zijn als de activiteiten waarmee rekening is gehouden bij het vaststellen van het programma veranderen of als de ruimte die beschikbaar is voor activiteiten door autonome ontwikkelingen wijzigt. In dergelijke gevallen kan het bestuursorgaan dat daartoe in programma is aangewezen, het programma tussentijds ambtshalve aanpassen. Daarbij moet vanzelfsprekend worden bewaakt dat met de wijzigingen per saldo tenminste dezelfde resultaten worden geboekt als met het programma was beoogd. In het programma wordt aangewezen welk bestuursorgaan deze rol zal vervullen. Dit kan, maar hoeft niet het vaststellend bestuursorgaan te zijn.

Tweede lid

Om voldoende flexibiliteit in het programma in te bouwen, maakt het tweede lid het voor bestuursorganen mogelijk om de in het programma opgenomen maatregelen of activiteiten te vervangen. Op grond van artikel 3.17 [3.18] geldt voor bestuursorganen een uitvoeringsplicht voor de maatregelen die zijn opgenomen in het programma en waarmee zij hebben ingestemd (behalve de uitzondering bedoeld in het tweede lid van dat artikel). Het kan echter voorkomen dat het bestuursorgaan een maatregel wenst te vervangen door een andere maatregel. Het bestuursorgaan dat om zo’n wijziging verzoekt, moet bij dat verzoek tot wijziging aannemelijk maken dat die wijziging per saldo past binnen of in elk geval niet strijdig is met dat programma. Het gaat hierbij om wijzigingen ten opzichte van het vastgestelde programma, die niet zo ingrijpend zijn, dat dit een wijzigingsprocedure van het programma vereist. Het lid voorkomt dat voor iedere wijziging een wijzigingsprocedure nodig zou zijn.

Derde lid

Op grond van de monitoring van artikel 20.1 wordt door het bestuursorgaan beoordeeld of het programma en de daarin opgenomen maatregelen het doel waarvoor het programma is opgesteld tijdig zal bereiken. Gaandeweg de uitvoering van een programma kan echter blijken dat het bereiken van de doelstelling van het programma onzeker is, bijvoorbeeld door tegenvallers bij maatregelen of onverwachte (externe) effecten. Als het bestuursorgaan dat het programma heeft vastgesteld het programma dan niet tijdig bijstelt, zal op enig moment duidelijk worden dat onvoldoende zeker is dat de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wordt bereikt. Een programma kan dan naar oordeel van het bestuursorgaan in redelijkheid niet langer meer de juridische functie vervullen als bedoeld in artikel 3.15 [3.16], tweede lid.

Artikel 3.10 [3.11] bepaalt al voor de verplichte programma’s van paragraaf 3.2.2 dat een programma wordt gewijzigd, als uit de generieke monitoring van hoofdstuk 20 blijkt dat de omgevingswaarden van hoofdstuk 2 niet bereikt kunnen worden. Dit lid voegt daaraan toe dat wijziging van een programma als bedoeld in deze paragraaf vereist is als naar oordeel van het vaststellend bestuursorgaan blijkt dat het programma in redelijkheid niet de juridische functie kan vervullen van artikel 3.15 [3.16], tweede lid. Die conclusie kan soms niet alleen getrokken worden uit de generieke monitoring, maar ook uit de voortgangsmonitoring op de programmatische aanpak uit hoofdstuk 20. Uit die voortgangsmonitoring, waaraan hoofdstuk 20 eisen stelt, kan soms sneller en concreter worden afgeleid of de effecten van de maatregelen nog in balans zijn met de effecten van ontwikkelingen en activiteiten.

Hoofdstuk 4 Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Het merendeel van de activiteiten in de fysieke leefomgeving betreft initiatieven van burgers en bedrijven. Wanneer het uit het oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving gewenst is om nationaal regels aan bepaalde activiteiten te stellen, werkt het Rijk waar mogelijk met algemene regels. Dat voorkomt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen van de overheid. Waar nodig kunnen de algemene regels worden aangevuld met een meldingsplicht, zodat de overheid van het uitvoeren van de activiteit op de hoogte is. (...)

Het wetsvoorstel bevat daarom een aantal instrumenten om de flexibiliteit van algemene regels te vergroten. Zo bevat het de bepaling, dat als in de algemene rijksregels een maatregel is voorgeschreven de initiatiefnemer ook een andere maatregel kan treffen, als daarmee dezelfde mate van bescherming van de fysieke leefomgeving wordt gerealiseerd (gelijkwaardigheid). Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om in de algemene rijksregels voor specifieke onderwerpen aan het bevoegd gezag de mogelijkheid te bieden de algemene regels nader in te vullen of er van af te wijken voor concrete gevallen (een zogenoemd maatwerkvoorschrift*) of voor aangewezen gevallen of gebieden (een zogenoemde maatwerkregel).

Veel wetten binnen het omgevingsrecht kennen al algemene regels. Het wetsvoorstel leidt tot uniformering in de opzet en instrumenten binnen de algemene regels. (...)

Met deze uniformeringslag wordt voorkomen dat binnen het omgevingsplan, afhankelijk van de soort regels, andere begrippen en werkwijzen worden gevolgd dan bij andere algemene regels over activiteiten. Op deze manier wordt ook de integratie tussen verschillende onderwerpen die in het omgevingsplan samenkomen, zoals ruimtelijk beleid, milieu, natuur en water, mogelijk gemaakt.

Tabel 5 biedt een vergelijking tussen de mogelijkheden van de Wro en die van het wetsvoorstel.

Tabel 5: Verschillen tussen het bestemmingsplan en het voorgestelde omgevingsplan.

Hoofdstuk 4

Vanwege het bijzondere en locatiespecifieke karakter van het omgevingsplan is, anders dan bij andere algemene regels, in de Omgevingswet bepaald dat de voorbereiding plaatsvindt met afdeling 3.4 Awb en dat tegen het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan (of wijzigingen daarvan) beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in enige aanleg. (...)

In geval van wijzigingen van een omgevingsplan zijn alleen de wijzigingen appellabel. Uit het oogpunt van uniformiteit is afdeling 3.4 Awb ook van toepassing bij de afwijzing van een verzoek tot wijziging van een omgevingsplan. Ook is de afwijzing appellabel.

Belanghebbenden kunnen tegen een besluit waarin gedeputeerde staten bepalen dat een onderdeel van het vastgestelde omgevingsplan geen deel mag uitmaken van het bekend te maken omgevingsplan, beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling beslist vervolgens binnen de termijn die in afdeling 16.7 van het wetsvoorstel is opgenomen.

Omgevingsverordeningen en waterschapsverordeningen zijn niet vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter. Een omgevingsverordening kan zowel instructieregels als algemene regels bevatten. Het ontbreken van een beroepsmogelijkheid volgt uit de hoofdregel van de Awb dat geen beroep openstaat tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, Awb). Het is mogelijk dat in een omgevingsverordening of een waterschapsverordening een beperkingengebied wordt aangewezen en dat daarvoor regels tot beperking van het gebruik worden gesteld. In dat geval is wel sprake van een appellabel Awb-besluit, waartegen volgens de hoofdregel van de Awb beroep in twee instanties openstaat. (...)

Tegen voorbereidingsbesluiten kan geen beroep worden ingesteld. Afdeling 4.2 van het wetsvoorstel kent verschillende voorbereidingsbesluiten, zoals het voorbereidingsbesluit met betrekking tot een omgevingsplan en met betrekking tot instructieregels en projectbesluiten van provincies en het Rijk. Deze voorbereidingsbesluiten worden op de negatieve lijst behorend bij artikel 8:5 Awb geplaatst. Ook naar huidig recht is een voorbereidingsbesluit niet appellabel.

Algemene rijksregels neergelegd in, onder meer, een algemene maatregel van bestuur (afdeling 4.1) zijn niet appellabel omdat deze algemeen verbindende voorschriften behelzen. Dit is naar huidig recht niet anders.

In het kader van algemene regels op grond van afdeling 4.1 kunnen soms individuele besluiten worden genomen. Voor deze beschikkingen geldt het volgende. Tegen een beschikking over gelijkwaardigheid van maatregelen (artikelen 4.7, eerste lid) kan volgens de hoofdregel van de Awb beroep in twee instanties worden ingesteld (rechtbank, Afdeling bestuursrechtspraak). Dezelfde rechtsgang staat open bij een beschikking tot vaststelling van maatwerkvoorschriften (artikel 4.5). Dit spoort met de situatie onder de huidige wetgeving. Maatwerkvoorschriften kunnen onder meer worden vastgesteld op basis van een melding (artikel 4.4, eerste lid). Een dergelijke melding resulteert niet in een (appellabel) Awb-besluit.

Afdeling 4.1 Algemene bepalingen voor regels over activiteiten

§ 4.1.1 Algemene regels

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Op grond van de doelen en uitgangspunten (...) geeft de regering er de voorkeur aan om voor zo veel mogelijk activiteiten algemene regels toe te passen. Dit draagt bij aan de gewenste vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Met de bredere toepassing van algemene regels wordt beoogd dat een initiatiefnemer in veel gevallen alleen met deze regels rekening hoeft te houden.

Omdat algemene regels niet in alle gevallen toereikend zijn, bevat het wetsvoorstel ook de grondslag voor procedures waarmee een beoordeling en belangenafweging kan plaatsvinden die is toegespitst op een concreet geval. De individuele beoordeling vindt dan plaats in het kader van individueel of gebiedsgericht maatwerk binnen de algemene regels (maatwerkvoorschriften of maatwerkregels) of bij het verlenen van een omgevingsvergunning. In de doorgaans complexere situaties waarin een individuele beoordeling door middel van een omgevingsvergunning nodig wordt geacht, zal deze beoordeling vaak slechts gericht hoeven te zijn op een deel of een bepaald aspect van de voorgenomen activiteit. In die situaties heeft de initiatiefnemer te maken met een combinatie van algemene regels en voorschriften uit een vergunning. In grote lijnen kunnen dan twee situaties aan de orde zijn:

  • De bepalingen waaraan de initiatiefnemer moet voldoen, staan in algemene regels. Er is echter toch een individuele voorafgaande toestemming van de overheid vereist. Deze is ofwel gericht op de vraag of de bepalingen worden nageleefd, ofwel op de vraag of de activiteit op die plaats acceptabel is. De initiatiefnemer is vooraf op de hoogte van de regels, maar mag de activiteit pas starten bij een positieve uitkomst van de vergunningprocedure.
  • Vooral wanneer de potentiële gevolgen voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke omgeving bij het beoordelen daarvan een rol speelt, zal het niet altijd mogelijk zijn om op voorhand algemene regels te formuleren, die toereikende bescherming van de fysieke leefomgeving waarborgen. Voor een activiteit is dan een omgevingsvergunning vereist, waarbij zowel de toelaatbaarheid van de activiteit als de bijbehorende voorschriften pas tijdens de vergunningverlening blijken. Dit biedt de initiatiefnemer de meeste onzekerheid vooraf.

De bepalingen over activiteiten in de hoofdstukken 4 en 5 van het wetsvoorstel bieden de mogelijkheid om alle hiervoor genoemde opties van algemene regels (zo nodig inclusief melding en maatwerk) in te zetten. Ook de combinatie van algemene regels met een omgevingsvergunning is mogelijk.

Tussen de genoemde limitatieve lijst van algemene rijksregels en vergunningplichten bestaat een samenhang. In lijn met het uitgangspunt dat algemene regels voorop staan, bevat afdeling 4.1 voor de meeste activiteiten waarvoor het Rijk een vergunningplicht instelt een verplichting voor het Rijk om algemene rijksregels op te stellen. Die verplichting ontbreekt alleen als vanwege de specifieke problematiek het werken met algemene regels niet voor de hand ligt, zoals bij de stortingsactiviteit op zee. Voor die activiteiten bevat afdeling 4.1 slechts een grondslag om desgewenst algemene regels te stellen.

Artikel 4.1 (decentrale regels over activiteiten)

Tekst

1. In het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

2. Bij het stellen van de regels in de omgevingsverordening worden de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht genomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3)- Artikelsgewijze toelichting]

Op grond van de artikelen 2.4 tot en met 2.6 dient de gemeenteraad een omgevingsplan, het algemeen bestuur van het waterschap een waterschapsverordening en provinciale staten een omgevingsverordening vast te stellen, waarin de regels over de fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Artikel 4.1 stelt buiten twijfel dat bedoelde regels ook regels over activiteiten kunnen zijn.

Voor de omgevingsverordening is in het tweede lid bepaald dat de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht moeten worden genomen. Vanuit overwegingen van subsidiariteit dienen provinciale staten terughoudend om te gaan met het stellen van regels over activiteiten.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Ook bij het stellen van regels over activiteiten is decentrale beleidsvrijheid het uitgangspunt. Het al dan niet stellen van regels is in beginsel een keuze van decentrale overheden. (...)

Voor een aantal onderwerpen heeft de regering het wel noodzakelijk geoordeeld dat op decentraal niveau algemene regels worden gesteld. Daartoe zijn in het wetsvoorstel enkele opdrachten opgenomen. (...)

Het wetsvoorstel continueert de mogelijkheid tot het stellen van algemene rijksregels. Voornaamste redenen om van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn:

  • een maatschappelijk vraagstuk van nationaal belang (zoals gezondheid, veiligheid van burgers, waterveiligheid, verkeersveiligheid, constructieve veiligheid, brandveiligheid, waterkwaliteit) vereist het treffen van landelijk uniforme maatregelen;
  • uit het oogpunt van efficiency, eenheid in regelgeving en transparantie is het gewenst een vraagstuk landelijk te regelen;
  • een EU-richtlijn noopt tot het stellen van algemene regels op nationaal niveau;
  • internationale verdragen vergen algemene regels;
  • het betreft mogelijke nadelige gevolgen van activiteiten die aantoonbaar de grenzen van het territorium van de gemeente, waterschap of provincie (kunnen) overschrijden, waardoor bij uitblijven van rijksregelgeving en het uitsluitend reguleren van de activiteiten op lokaal niveau het risico van afwenteling op een naastgelegen gemeente, waterschap of provincie reëel is.

Bij de keuze om voor bepaalde onderwerpen gebruik te maken van de mogelijkheid om rijksregels te stellen, vindt een afweging plaats tussen de bovenstaande redenen en de voordelen van de decentrale afwegingsruimte die blijft bestaan bij het uitblijven van rijksregels. Die afweging kan er ook toe leiden dat het Rijk afziet van het stellen van algemene rijksregels en dat het ervoor kiest decentrale overheden op te dragen om regels voor activiteiten te stellen, zonder dat het Rijk zelf de inhoud uitputtend regelt. Afdeling 4.1 van het wetsvoorstel geeft limitatief aan voor welke activiteiten die afweging tot het opstellen van algemene rijksregels leidt of kan leiden.

Artikel 4.2 (toedeling van functies aan locaties)

Tekst

1. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn.

2. De omgevingsverordening bevat uitsluitend een toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels, als het onderwerp van zorg niet doelmatig en doeltreffend met een instructieregel als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, of een instructie als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, kan worden behartigd.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

(...) Met het toedelen van functies aan locaties wordt aangegeven welke functies die locaties hebben en op welke wijze en onder welke voorwaarden deze functies ter plaatse kunnen worden uitgeoefend. Dit blijft in belangrijke mate vergelijkbaar met het aanwijzen van bestemmingen van gronden en daarbij geven van regels. Op dezelfde wijze als in het bestemmingsplan kunnen in het omgevingsplan functies aan locaties worden toegedeeld vanuit een ruimtelijk perspectief, zoals wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer en natuur. In het omgevingsplan kunnen daarbij ook regels worden gesteld waarmee bijvoorbeeld het oprichten van bouwwerken mogelijk wordt gemaakt (of juist niet) en het gebruik nader wordt gereguleerd (zoals huisgebonden beroepsuitoefening, maximale brutovloeroppervlakte van detailhandel, openingstijden, bezoekersaantallen, bedrijfscategorieën). Ook kunnen functies worden toegedeeld waarmee bouwwerken tegen sloop worden beschermd en allerlei (aanleg)activiteiten worden gereguleerd (zoals scheuren van grasland, ophogen en afgraven van gronden, dempen van watergangen, kappen van bomen).

Naast de toekenning van functies aan locaties vanuit een planologische perspectief, kan de toedeling van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van gemeentelijk monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan de regel te verbinden dat deze monumenten niet gesloopt, verplaatst of gewijzigd mogen worden.

Ook is het mogelijk om een gebouw op een locatie vanwege bijvoorbeeld de bouwhistorische waarde of de beeldbepalende ligging de functie te geven van cultuurhistorisch waardevol gebouw en daaraan de minder verstrekkende regel te verbinden dat het verboden is om dat gebouw te slopen. Hiermee wordt voorzien in de maatschappelijke behoefte aan maatwerk in het beschermingsniveau. Deze vanuit een motief van het behoud en het beschermen van cultureel erfgoed opgenomen regels vallen binnen het abstractere belang van de fysieke leefomgeving en horen thuis in het omgevingsplan. (...)

Door de verbreding tot de gehele zorg voor de fysieke leefomgeving wordt het ook beter mogelijk om het omgevingsplan een integraal ontwikkelingsgericht karakter te geven. Zo maakt de verbreding tot het milieumotief het bijvoorbeeld mogelijk om een emissieplafond voor een locatie vast te leggen, wanneer de rijksregelgeving met betrekking tot milieu hiertoe ruimte biedt. (...)

Het bijzondere karakter van het omgevingsplan, waarin met de toedeling van functies en daarbij behorende regels heel gericht per locatie verschillende regimes kunnen worden toegepast, stelt bovendien eisen aan de motivering van de vaststelling van een omgevingsplan. Door middel van instructieregels en instructies (...) zullen zowel door het Rijk als de provincie meer concrete regels gesteld worden over onder meer de inhoud van omgevingsplannen, waartoe ook regels over het toedelen van functies aan locaties zullen behoren.

Tweede lid

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting is toegelicht, moeten de toedeling van functies aan locatie en de met het oog daarop gestelde regels zoveel mogelijk worden opgenomen in het omgevingsplan. In dit artikel is om die reden bepaald dat provinciale staten deze onderwerpen zoveel mogelijk reguleren via instructieregels als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, of een instructie als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid. De gemeenteraad dient deze instructieregels of instructies vervolgens in te passen in het omgevingsplan. Op die manier geeft het omgevingsplan eigenaren zoveel mogelijk duidelijkheid over welke functie- en locatiegebonden regels van toepassing zijn op hun percelen. Onder meer wegens het doorgaans ingrijpende karakter van dergelijke regels voor burgers (eigenaren) is dit wenselijk. Ook voorkomt dit inconsistenties tussen gemeentelijke en provinciale regels. Als de regulering van een onderwerp van overheidszorg op provinciaal niveau toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels vereist en niet doelmatig of doeltreffend kan worden gereguleerd via instructieregels of instructies, kunnen provinciale staten besluiten een uitzondering te maken op de hoofdregel, door dergelijke regels toch rechtstreeks op te nemen in de omgevingsverordening.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Een belangrijk onderdeel van die zorg [voor de fysieke leefomgeving, red.] betreft het verenigen van het gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving met het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij het vinden van een balans tussen «beschermen en benutten» speelt een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een cruciale rol. Het begrip functie heeft in het wetsvoorstel een algemene betekenis. De functie is het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft.

Elke functietoekenning heeft tenminste twee essentiële kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken.

De functiekenmerken drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. De toekenning van bijvoorbeeld de functies «hoofdweg», «militair terrein», «waterwingebied» of «bedrijventerrein» ziet op de taak die dat deel van de fysieke leefomgeving heeft. Die functie heeft een invloed op of stelt bijzondere eisen aan de directe omgeving daarvan of aan activiteiten die binnen dat onderdeel (kunnen) worden verricht. (...)

De locatiekenmerken kunnen aldus worden toegelicht. De term «locatie» is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Een locatie kan in omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur) tot een groot gebied. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling. Dat biedt de mogelijkheid om een locatie driedimensionaal te begrenzen. Locaties kunnen dus naast, maar ook boven elkaar liggen. Zo kan in de ondergrond een locatie de functie krijgen van het winnen van grondwater, daarboven een locatie worden aangewezen waarin een bouwwerk met een bepaalde functie kan staan (zoals een bepaalde gebruiksfunctie of een functie als gemeentelijk monument) en daar weer boven een zone worden begrensd waar geen hoge objecten mogen staan omdat die het luchtverkeer zouden hinderen. Ook kan er aan een bepaald niveau in de ondergrond de functie «leiding-gas» worden toegekend, kan de bovengrond de functie «agrarisch» hebben en kan de dimensie daarboven de functie «laagvliegzone» hebben. De functies van de verschillende dimensies kunnen leiden tot beperkingen aan het gebruik van de andere dimensies. Dit betekent bijvoorbeeld dat vanwege de leiding in de ondergrond, de agrariër niet mag diepploegen. Of dat er vanwege de functie «laagvliegzone» hoogtebeperkingen worden gesteld aan de bebouwing en het gebruik van mobiele torenkranen.

Aan een locatie kunnen ook meerdere functies worden toegekend. Zo kunnen bijvoorbeeld de functies «wonen» en «waterwingebied» op één locatie van toepassing zijn.

Niet iedere denkbare functie van de fysieke leefomgeving is relevant voor het reguleren van activiteiten. Een stuk grond kan voor iemand een beleggingsfunctie hebben, voor een ander een productiefunctie. Dat de lucht een functie heeft om te ademen, is een gegeven. Dat de lucht een functie voor vogels heeft om te vliegen eveneens. Dat geldt ook voor vliegtuigen. De eerste twee genoemde functies behoeven door de overheid niet te worden toegekend en kunnen door de overheid ook niet worden beperkt. Dat ligt anders voor het gebruik van de lucht voor het vliegen met vliegtuigen in een laagvliegzone. Die functie is relevant voor bijvoorbeeld het plaatsen van torenkranen of het oprichten van hoge bouwwerken. Als er geen onderscheid is of kan worden gemaakt in locatiekenmerken is er geen aanleiding een functie toe te kennen of in functies te differentiëren.

Of een functie relevant is, hangt af van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan specifieke eisen stelt voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten. Functie- en locatiekenmerken kunnen zowel actief als passief zijn. Waar de gemeente een deel van zijn grondgebied de functie «wonen» toekent, betekent dat, dat deze locatie ook een geschikte kwaliteit (stedenbouwkundig, milieu) voor die functie zal moeten hebben of krijgen (actief) en dat deze locatie moet worden beschermd tegen negatieve invloeden voor de woonfunctie, bijvoorbeeld industrie- en verkeerslawaai (passief). Uit de toedeling van een functie volgt dat activiteiten die daaraan dienstig zijn mogen worden verricht en dat daarmee strijdige activiteiten moeten worden nagelaten. Dikwijls zal het evenwel nodig zijn om algemene regels te stellen die helder maken welke activiteiten wel of niet mogen worden verricht of de mate waarin of de wijze waarop. Zo zal de toekenning van de functie «grondwaterbeschermingsgebied» niet voor iedereen helder maken welke activiteiten toelaatbaar zijn en welke activiteiten verboden zijn om dat ze die functie kunnen schaden. Datzelfde geldt voor een bepaald gebied dat wordt gereserveerd voor een toekomstige functie. Met het oog op die functie zullen daarom regels worden gesteld waaruit blijkt welke activiteiten (niet) zijn toegelaten en onder welke voorwaarden activiteiten mogen worden verricht. (...)

Vanwege het grote belang van het toedelen van functies aan locaties en het stellen van daarbij behorende regels bij het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, bevat het wetsvoorstel de opdracht aan de gemeenteraad om met het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te komen. Het toekennen van functies aan locaties behoort op grond van de Wro al tot een primair aan de gemeenteraad toevertrouwde taak. Het wetsvoorstel continueert deze lijn en sluit daarmee aan bij het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 2.3. Het gemeentebestuur staat immers het dichtst bij de burger en is ook het best geëquipeerd om de lokale situatie te beoordelen. Aanvullend daarop kunnen ook waterschappen, provincies en het Rijk, in het kader van uitvoering van taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, functies aan locaties toekennen.

Ten opzichte van de Wro is bij de opdracht aan de gemeenteraad bewust gekozen voor het gebruik van een nieuwe terminologie. Zo worden niet langer «bestemmingen» van «gronden» aangewezen maar worden «functies» aan «locaties» toegedeeld. Deze keuze vloeit voort uit de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet en uit de noodzaak om een eenduidig begrip te gebruiken voor inhoudelijk gelijksoortige besluiten van andere overheden dan gemeenten (zie de hiervoor genoemde voorbeelden). De begripsvernieuwing is mede bedoeld om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 Wro, zoals «goede ruimtelijke ordening», «bestemming» en «gebruik van gronden en bouwwerken». Voor een goede werking en toepassing van de Omgevingswet heeft dat planologische begrippenkader een te beperkt toepassingsbereik om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en ontwikkelen. Naast de toekenning van functies aan locaties vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief zal de toedeling van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan regels te verbinden die er voor zorgen dat deze monumenten niet zonder omgevingsvergunning mogen worden gesloopt, verplaatst of gewijzigd. Het begrip «goede ruimtelijke ordening» uit de Wro is daarom vervangen door «een evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Binnen dat begrip kunnen beide maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van het wetsvoorstel een rol spelen.

Bijzonder karakter van het omgevingsplan in verhouding tot andere algemene regels

Omdat het primaat van de toedeling van functies aan locaties en het met het oog daarop stellen van regels in het gemeentelijke omgevingsplan ligt, verschilt dat plan op onderdelen wezenlijk van de algemene regels van waterschappen, provincies en het Rijk. De functietoedeling en de bijbehorende regels van het omgevingsplan hebben een veel locatiespecifieker karakter dan algemene regels van andere overheden. Zij hebben bovendien grote invloed op de mogelijkheden van grondeigenaren om op hun percelen activiteiten te verrichten. (...)

Gelet op de hiervoor beschreven bijzondere kenmerken van het omgevingsplan is in het wetsvoorstel geregeld dat de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan net als bij het bestemmingsplan wordt voorbereid met afdeling 3.4 Awb en dat tegen het besluit rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De mogelijkheid die de Wabo biedt om concrete initiatieven toe te staan die afwijken van regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen, wordt in het wetsvoorstel gecontinueerd. Hiertoe is een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit opgenomen in artikel 5.1, eerste lid, onder b van het wetsvoorstel. Initiatiefnemers kunnen een omgevingsvergunning aanvragen voor zover initiatieven in strijd zijn met het omgevingsplan.(...)

Afgezien van de procedure van totstandkoming en van de beroepsmogelijkheid wordt het omgevingsplan, anders dan het bestemmingsplan, sterk vergelijkbaar met een gewone verordening. De regels zijn in beginsel qua vorm, inhoud, toelichting en motivering niet anders dan vergelijkbare regels in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening, tenzij expliciet anders is bepaald. (...)

Toedeling van functies door provincie of het Rijk

Het omgevingsplan vormt het kader waarbinnen de verschillende functies en met het oog daarop gestelde regels samenkomen. Bij de totstandkoming daarvan vindt er inhoudelijke afstemming plaats tussen deze functies en regels. Daarom is voor het wetsvoorstel als uitgangspunt gekozen dat, wanneer een provincie of het Rijk functies aan locaties wil toedelen, die toedeling zo veel mogelijk via instructieregels of instructies op grond van afdeling 2.5 plaatsvindt. Voor provincies is dit uitgangspunt in het wetsvoorstel expliciet vastgelegd. Instructieregels of instructies die beleidsruimte bieden voor bijvoorbeeld de begrenzing van locaties waarvoor regels moeten worden gesteld, bieden de gemeente de mogelijkheid deze begrenzing in afstemming op andere functies en daarbij gegeven regels vorm te geven. Bevatten de instructieregels geen beleidsruimte, dan kan de gemeente ervoor zorgen dat geen onnodige beperking van activiteiten plaatsvindt door tegelijkertijd de eigen toedeling van functies of de met het oog daarop gestelde regels voor zover nodig en mogelijk aan te passen. Het wetsvoorstel bepaalt dat alleen als het niet doelmatig en doeltreffend zou zijn om via instructieregels of instructies te werken, de provincie de toedeling van functies aan locaties zelf direct in de omgevingsverordening kan vastleggen.

Voorbeeld: Twee provincies hebben in een provinciale monumentenverordening regels gesteld over de aanwijzing en het behoud van monumenten van provinciaal belang. Voor activiteiten die in de verordeningen zijn genoemd geldt een vergunningplicht. Deze verordeningen zullen opgaan in de omgevingsverordening. Omdat het toekennen van de status «monument» inhoudt dat aan dat object een functie wordt toegekend, geldt ook hier het uitgangspunt dat deze aanwijzing en regulering vorm krijgt via instructieregels of instructies op grond van afdeling 2.5. Het betekent dat de regels in die bedoelde verordeningen met toepassing van artikel 4.2, tweede lid, van het wetsvoorstel moeten worden geherformuleerd als instructieregels over de inhoud van omgevingsplannen. Alleen als provinciale staten tot het gefundeerde oordeel komen dat instructieregels over activiteiten tot behoud van monumenten van provinciaal belang in het omgevingsplan niet doelmatig en doeltreffend zijn, biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om van de hoofdregel af te wijken. Daarbij moeten wel de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht worden genomen.

Artikel 4.3 (grondslag rijksregels)

Tekst

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de volgende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving:
a. bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en het in stand houden van bouwwerken,
b. milieubelastende activiteiten,
c. lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk,
d. wateronttrekkingsactiviteiten,
e. mijnbouwactiviteiten,
f. beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot:
1°. een weg,
2°. een waterstaatswerk,
3°. een installatie in een waterstaatswerk,
g. het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden,
h. activiteiten die cultureel erfgoed betreffen,
i. activiteiten die werelderfgoed betreffen.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over de volgende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving:
a. ontgrondingsactiviteiten,
b. stortingsactiviteiten op zee,
c. beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot:
1°. een luchthaven,
2°. een hoofdspoorweg, lokale spoorweg of bijzondere spoorweg.

3. De regels kunnen bij ministeriële regeling worden gesteld als deze uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoorschriften inhouden.

4. Bij het stellen van de regels worden de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht genomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel biedt een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. (...) De bevoegdheid is geclausuleerd tot de in het eerste en het tweede lid aangewezen activiteiten. Voor activiteiten die niet zijn opgesomd kunnen geen rijksregels worden vastgesteld. Hiermee beoogt de regering de onderwerpen waarvoor het Rijk aan de lat staat om algemene regels te stellen af te bakenen ten opzichte van de onderwerpen waarvoor uitsluitend decentrale overheden binnen hun verordenende bevoegdheid regels over activiteiten kunnen stellen (artikel 4.1). In paragraaf 4.3.2 zijn, in aanvulling op de opsomming van de activiteiten in dit artikel, voor de in het eerste lid genoemde activiteiten de hoofdlijnen van de inhoud van de algemene rijksregels verankerd. (...)

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting al is aangegeven, betekent de enkele opname van de grondslag in de wet om voor de opgesomde activiteiten algemene rijksregels te stellen niet dat decentrale overheden van rechtswege elke verordenende bevoegdheid verliezen om algemene regels te stellen over die activiteiten. Voor zover activiteiten of aspecten daarvan buiten het toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur vallen, resteert verordenende bevoegdheid voor decentrale overheden. Voor zover activiteiten en aspecten daarvan wel onder toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur vallen en uitputtend zijn geregeld, bestaat die ruimte niet meer, tenzij de rijksregels die mogelijkheid expliciet bieden in de vorm van maatwerkregels op grond van artikel 4.6.

De rijksregels kunnen zowel voor omgevingsvergunningplichtige als niet- omgevingsvergunningplichtige activiteiten gelden. Dit biedt flexibiliteit om (categorieën) activiteiten geheel of gedeeltelijk onder de werking van algemene regels te brengen.

Eerste lid

Het eerste lid is imperatief geformuleerd, wat inhoudt dat de regering wordt opgedragen om over de in dit lid genoemde activiteiten algemene regels te stellen. In samenhang met artikel 5.1, tweede lid, komt tot uitdrukking dat voor deze activiteiten het stellen van algemene regels voorop staat. Voor een groot deel van deze onderwerpen zijn nu al algemene maatregelen van bestuur vastgesteld (Activiteitenbesluit en andere besluiten die nadelige gevolgen van activiteiten voor het milieu en oppervlaktewaterlichamen reguleren, Bouwbesluit 2012, Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden). Het gegeven dat een activiteit hier is opgesomd betekent dat voor die activiteit regels in een algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgesteld, maar uitdrukkelijk niet dat de regering wordt opgedragen alle activiteiten uit die categorie te reguleren.

Tweede lid

In dit lid is bepaald dat er ook algemene regels kunnen worden gesteld over stortingsactiviteiten op zee en een aantal beperkingengebiedactiviteiten. Het betreft een bevoegdheid, de regels hoeven niet verplicht te worden vastgesteld. Het betreft activiteiten waarvoor nu niet of nauwelijks algemene regels gelden.

Derde lid

Net als in veel grondslagen voor algemene regels in de huidige wetgeving (zoals de artikelen 8.40 van de Wet milieubeheer, 6.6 van de Waterwet, en 2 van de Woningwet) is voorzien in de mogelijkheid om in een ministeriële regeling de voorschriften uit de algemene maatregel van bestuur (nader) uit te werken, voor zover het gaat om uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoorschriften. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan (nadere) uitwerking van in de algemene maatregel van bestuur gestelde regels over activiteiten, zoals administratieve regels (bijvoorbeeld over het verschaffen van informatie), technische eisen, uitwerking van gevallen waarop de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels al dan niet van toepassing zijn, of middelvoorschriften waarmee wordt voldaan aan de bij de algemene maatregel van bestuur gestelde doelvoorschriften. Doelvoorschriften zijn voorschriften waarin een bepaald te bereiken doel wordt voorgeschreven, zonder voor te schrijven op welke wijze dat doel dient te worden bereikt. Dit geeft degene die de activiteit verricht de mogelijkheid om de voor hem meest geschikte maatregelen toe te passen om het doel te bereiken. Dit komt innovatie en flexibiliteit ten goede, maar biedt minder duidelijkheid over de toe te passen maatregelen voor degene die de activiteit verricht. Een mogelijkheid om dit nadeel te ondervangen is om maatregelen te formuleren, waarmee in beginsel (wanneer de maatregel correct wordt uitgevoerd) aan het doelvoorschrift wordt voldaan (zogenaamde erkende maatregelen). Dit geeft degene die de activiteit verricht en niet zelf de maatregelen wenst te bedenken om aan de doelvoorschriften te voldoen, de mogelijkheid om in plaats daarvan te voldoen aan de middelvoorschriften.

De grondslag om bedoelde regels bij ministeriële regeling te kunnen stellen is aanvullend op de grondslag om deze regels bij algemene maatregel van bestuur te kunnen stellen. De vraag of bedoelde uitvoeringsregels het beste in een algemene maatregel van bestuur of in een ministeriele regeling opgenomen kunnen worden, valt niet op voorhand te beantwoorden. Soms zal het, met het oog op de samenhangende regeling van een onderwerp, beter zijn om deze regels op te nemen in de algemene maatregel van bestuur zelf. Het opnemen in een ministeriële regeling kan aan de orde zijn bij gedetailleerde uitvoeringsregels zonder of met alleen een beperkte beleidsinhoud. Opname van dergelijke regels in een algemene maatregel van bestuur zou die onnodig omvangrijk kunnen maken, wat afbreuk kan doen aan de kenbaarheid van de hoofdlijnen van wat wordt geregeld. Daarnaast kan de snelheid waarmee de regels gewijzigd moeten kunnen worden een rol spelen bij de keuze. Technische regels die voortvarend aangepast moeten kunnen worden aan de stand van de techniek (soms op grond van EU-regelgeving), zouden zich bijvoorbeeld goed kunnen lenen voor opname in een regeling.

Vierde lid

In dit lid is bepaald dat bij het vaststellen van regels op grond van het eerste lid de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht worden genomen. Dat bij de genoemde activiteiten sprake is van één of meerdere criteria komt al tot uitdrukking door opname van de grondslag in het wetsvoorstel. In de nota van toelichting bij de algemene maatregel van bestuur zal worden aangeven welke van de in dat artikel genoemde criteria grond vormen om over te gaan tot het stellen van rijksregels. Toepassing van artikel 2.3, derde lid, speelt echter ook een rol bij de invulling van de algemene regels, vooral bij het bepalen van het toepassingsbereik van de algemene rijksregels en bij het beantwoorden van de vraag, of, en zo ja, in welke mate daarin decentraal maatwerk mogelijk zal worden gemaakt.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Verhouding rijksregels en decentrale regels

De grondslag in het wetsvoorstel om voor activiteiten algemene rijksregels te stellen betekent niet dat het Rijk voor alle activiteiten binnen een genoemde categorie (zoals milieubelastende activiteiten of beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg) regels zal stellen en dat decentrale overheden van rechtswege hun verordenende bevoegdheid verliezen om algemene regels te stellen voor die categorie van activiteiten. Voor zover activiteiten vallen buiten het toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur waarmee de algemene rijksregels worden gesteld, is er een verordenende bevoegdheid voor decentrale overheden. Voor de activiteiten die binnen het toepassingsbereik vallen zijn de algemene rijksregels uitputtend. Zij kunnen desgewenst wel decentrale afwegingsruimte bieden, vooral door het bieden van de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels en maatwerkvoorschriften. Het in afdeling 2.1 verwoorde subsidiariteitsbeginsel speelt een rol bij het bepalen van het toepassingsbereik van de algemene rijksregels en afwegingsruimte die daarbinnen kan worden geboden.

Voorbeeld 1: Het wetsvoorstel bevat een grondslag voor het stellen van algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten. Die regels zullen, net als de huidige regels, echter slechts betrekking hebben op een deel van de bedrijfsmatige activiteiten en in beperkte mate op milieubelastende activiteiten binnen particuliere huishoudens. Voor de milieubelastende activiteiten die niet onder rijksregels vallen, kunnen dus zo nodig decentraal regels worden gesteld. Voor de activiteiten waarvoor het Rijk algemene regels stelt, kan het aan de decentrale overheden de mogelijkheid van maatwerk voor specifieke milieuaspecten geven. Dit ligt voor de hand voor aspecten met een lokale component, zoals hinder.

Voorbeeld 2: Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor het stellen van algemene rijksregels voor activiteiten binnen beperkingengebieden in de nabijheid van wegen. Het subsidiariteitsbeginsel en de daarop gebaseerde taaktoedeling leiden er toe, dat het Rijk die algemene regels zal beperken tot rijkswegen. Regels voor activiteiten binnen beperkingengebieden van wegen die in beheer zijn bij gemeenten, provincies en waterschappen kunnen decentraal worden gesteld.

Specifieke zorgplichten binnen algemene rijksregels.

Wanneer het Rijk algemene rijksregels stelt voor een activiteit, betekent dat niet dat alle (deel)activiteiten of aspecten van uitgewerkte regels zullen worden voorzien. (...) Als vangnet fungeren dan de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving van afdeling 1.3 van het wetsvoorstel en de specifieke zorgplichten die in algemene rijksregels zullen worden opgenomen.

Op dit moment bevatten verschillende wetten zorgplichten, die een sterke overeenkomst vertonen met de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. Die zorgplichten zijn uiteraard beperkt tot de onderwerpen die in de desbetreffende wet zijn geregeld. (...) Er zijn ook zorgplichten in algemene maatregelen van bestuur opgenomen, zoals in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Zo komt het voor dat burgers en bedrijven bij het uitvoeren van activiteiten te maken hebben met zorgplichten op drie niveaus (algemene zorgplicht, specifieke zorgplicht op wetsniveau, specifieke zorgplicht op het niveau van een algemene maatregel van bestuur).

In het wetsvoorstel wordt op wetsniveau uitsluitend de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving opgenomen. Specifieke zorgplichten krijgen waar nodig een plaats op het niveau van een algemene maatregel van bestuur bij de overige regels die voor het specifieke onderwerp gelden.

§ 4.1.2 Inhoud

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Deze paragraaf bevat een aantal onderwerpen die in regelgeving over activiteiten aan de orde kunnen zijn. In de geldende regelgeving worden deze onderwerpen verschillend vormgegeven. Zo wordt er ten aanzien van rijksregels in sommige wetten voorzien in een expliciete wettelijke grondslag voor (het stellen van regels over) deze onderwerpen (de Wet milieubeheer bevat bijvoorbeeld een regeling over melden, gelijkwaardigheid en afwijken), terwijl deze grondslag in andere wetten (impliciet) besloten ligt in de wettelijke grondslag om algemene regels te stellen. Met de opname van de artikelen 4.4, 4.5, 4.6 en 4.7 is beoogd buiten twijfel te stellen dat dergelijke regels in het omgevingsplan, de verordeningen en rijksregels opgenomen kunnen worden. Daarnaast strekken de artikelen er toe de regeling van deze onderwerpen te harmoniseren, wat de duidelijkheid en toegankelijkheid voor burgers vergroot. Deze artikelen verplichten decentrale overheden niet tot het stellen van regels, het staat hen vrij hiervan al dan niet gebruik te maken. Dit komt ook tot uiting in de facultatieve redactie van de artikelen. Hetzelfde geldt voor opname van regels over deze onderwerpen in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Het nieuwe stelsel van omgevingsrecht beoogt de toegankelijkheid van verschillende algemene regels op twee manieren te vergroten:

  • Het integreren van regels in een beperkt aantal regelingen. Dat leidt tot in beginsel één omgevingsplan, één omgevingsverordening en één waterschapsverordening en naar huidig inzicht twee algemene maatregelen van bestuur met algemene rijksregels voor activiteiten;
  • Het zo veel mogelijk uniformeren van instrumenten, termen en begrippen die in veel algemene regels terugkomen. Hierop wordt in deze paragraaf nader ingegaan.

De kern van alle huidige algemene regels voor activiteiten vormen verbods- en gebodsbepalingen. Dit zal voor het omgevingsplan, de verordeningen en de algemene rijksregels in het vervolg niet anders zijn.

Bij verbodsbepalingen kan het gaan om absolute verboden. Daarnaast bevat het omgevingsrecht veel relatieve verboden, waarbij het mogelijk is om via een beschikking van het verbod af te wijken. Het wetsvoorstel hanteert voor dergelijke afwijkingen van een verbod het begrip omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning, die in vergelijking met de Wabo meer activiteiten zal omvatten, komt ook in plaats van nu soms gehanteerde begrippen als vergunning of ontheffing. Artikel 4.4, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat de omgevingsverordening en de waterschapsverordening ook een verbod kunnen bevatten om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Artikel 5.1 van het wetsvoorstel regelt de vergunningplichten voor activiteiten die door het Rijk worden ingesteld. Dat hoofdstuk regelt ook de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, waarmee van alle regels van het omgevingsplan (waaronder begrepen toegedeelde functies) kan worden afgeweken. Als gevolg daarvan hebben alle verboden in het omgevingsplan het karakter van een relatief verbod.

De meeste bestaande algemene regels voor activiteiten hebben de vorm van gebodsbepalingen. Het gaat daarbij om «relatieve geboden»: de algemene regels verplichten niet tot het uitvoeren van activiteiten, maar bevatten regels waaraan moet worden voldaan als een initiatiefnemer een activiteit uitvoert. Veel algemene regels bevatten daarnaast de mogelijkheid om op een andere manier dan in die gebodsregels is aangegeven de fysieke leefomgeving te beschermen, mits daarmee een gelijkwaardige bescherming wordt gerealiseerd.

In het ruimtelijke ordeningsrecht is het uitgangspunt van «toelatingsplanologie» ontwikkeld. Dat heeft ertoe geleid dat zeer terughoudend wordt omgegaan met gebodsbepalingen in bestemmingsplannen. Het begrip toelatingsplanologie beklemtoont dat het bestemmingsplan wel bestemmingen mogelijk kan maken, maar in beginsel niet kan verplichten om deze te realiseren. Vanuit de behoefte om soms wel met gebodsregels te werken, onder andere om het uitvoeren van activiteiten op een bepaalde locatie aanvaardbaar te maken, wordt wel gewerkt met zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen. Deze houden in dat het realiseren van een bestemming niet verplicht is, maar als iemand de bestemming realiseert hij wel moet voldoen aan bepaalde regels. In de kern verschillen voorwaardelijke verplichtingen, ondanks een andere terminologie, niet van de systematiek bij bijvoorbeeld regels voor milieubelastende activiteiten in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook dat besluit verplicht niet om milieubelastende activiteiten uit te voeren. Het stelt slechts randvoorwaarden en regels waarbinnen die activiteiten desgewenst mogen worden uitgevoerd. Ook bij andere gemeentelijke verordeningen die opgaan in het omgevingsplan wordt het verschil tussen «voorwaardelijke verplichtingen» en overige geboden en verplichtingen niet gehanteerd. Het wetsvoorstel hanteert daarom het begrip «voorwaardelijke verplichting» niet. Het uitgangspunt dat het omgevingsplan functies mogelijk maakt, maar deze niet verplicht te realiseren en het uitgangspunt dat bepaalde functies alleen gerealiseerd mogen worden als aan in het omgevingsplan opgenomen regels wordt voldaan, blijven uiteraard bestaan.

Voor het stellen van verboden en geboden voor perceeleigenaren is het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en vooral artikel 1 van het Eerste Protocol, dat het eigendomsrecht beschermt, van belang. Bij een wijziging van het omgevingsplan moet worden beoordeeld of de wijziging geen regulering of ontneming van eigendom betekent. Of bij het stellen van geboden en verplichtingen sprake is van regulering of ontneming, hangt af van de omstandigheden van het geval. Er zijn veel situaties denkbaar waarbij alleen sprake is van regulering van eigendom: het beperken van de gebruiksmogelijkheden van het eigendom, zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel of grotendeels) verloren gaat.

Van belang daarbij is dat een eventuele inmenging in het eigendom gerechtvaardigd moet zijn. De inmenging moet een gerechtvaardigd algemeen belang dienen, waarbij er een goed evenwicht moet zijn tussen het algemene belang dat met de maatregel wordt gediend en de belangen van de betrokken perceeleigenaren. (...)

Ook de eisen aan overgangsrecht en uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen wijken af van de overige regels die gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk stellen. Dit verschil kan niet altijd worden verklaard uit het verschil tussen de regels. Ook bij toedeling van functies in de waterschapsverordening of bij algemene regels van provincie en het Rijk die geen toedeling van functies aan een locatie betreffen kunnen overgangsrecht en uitvoerbaarheid van groot belang zijn. In het wetsvoorstel is er daarom voor gekozen om ook voor deze onderwerpen geen onderscheid te maken tussen toedelen van functies en andere regels, en tussen regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en de algemene rijksregels. Hetgeen hiervoor is toegelicht over regulering van eigendom is uiteraard van overeenkomstige toepassing op het vormgeven van het overgangsrecht.

Naast verboden en geboden bevatten de algemene rijksregels nog een aantal andere instrumenten. Het wetsvoorstel continueert de mogelijkheden om deze toe te passen. Wel uniformeert het wetsvoorstel het begrippenkader en de toepassing. Het gaat om:

  • het bieden van de mogelijkheid om door middel van het treffen van gelijkwaardige maatregelen op een andere wijze te voldoen aan de algemene regels;
  • het opnemen van een verbod om zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten;
  • de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om in specifieke gevallen de algemene regels nader in te vullen, aan te vullen of er van te kunnen afwijken. (...)

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

Wat betreft de mogelijkheid om af te wijken van algemeen verbindende voorschriften over activiteiten bevat de wet een drietal instrumenten: de regeling van gelijkwaardigheid (artikel 4.7 van het wetsvoorstel), de maatwerkvoorschriften (artikel 4.5) en de maatwerkregels (artikel 4.6). (...) Kort gezegd voorziet de regeling van gelijkwaardigheid in de mogelijkheid om daar waar algemene regels specifieke maatregelen voorschrijven, andere maatregelen te nemen als deze gelijkwaardig zijn. Dit vergroot flexibiliteit voor initiatiefnemers, en stimuleert ook ontwikkeling van nieuwe, betere maatregelen. Maatwerkvoorschriften en maatwerkregels zijn een nuttig en soms met het oog op Europese regels ook een noodzakelijk instrument. Het gaat dan om de gevallen waarin wordt onderkend dat een deel van de activiteiten binnen een categorie van activiteiten een individuele benadering vraagt, maar waarbij op voorhand niet in objectieve criteria kan worden uitgedrukt welk deel dat is. Met inzet van die instrumenten kan worden voorkomen, dat alle activiteiten vergunningplichtig moeten worden gemaakt, terwijl maar incidenteel een individuele benadering gewenst is. (...)

In algemene zin deelt de regering de mening van de leden (...), dat de mate van ingrijpendheid van een besluit moet stroken met de omvang van procedurele waarborgen. Dat leidt in het wetsvoorstel echter niet tot een getrapte regeling, waarbij de procedure bij afwijken zou verschillen afhankelijk van de ingrijpendheid van dat afwijken. Bij maatwerkregels, die onderdeel zijn van het omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening, maakt het wetsvoorstel geen onderscheid in procedures afhankelijk van het soort of ingrijpendheid van de regel. Bij maatwerkvoorschriften en beschikkingen is op dit moment geen bijzondere regeling voorzien, en zal dus bij de Awb worden aangesloten.

Artikel 4.4 (specificeren inhoud)

Tekst

1. Regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen inhouden een verbod om zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten.

2. De regels in de waterschapsverordening of de omgevingsverordening kunnen inhouden een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit lid voorziet er in dat in het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de waterschapsverordening en rijksregels een verbod kan worden opgenomen om een activiteit te verrichten, voordat het voornemen daartoe bij het bevoegd gezag is gemeld. De activiteit mag pas starten, wanneer de melding is gedaan en de periode die volgens de algemene regels ten minste tussen het melden en het starten van de activiteit moet worden aangehouden is verstreken. Vooral wanneer de activiteit potentieel een zwaarder gevolg voor de fysieke leefomgeving kan hebben, kan het via een melding nodig zijn dat het bestuursorgaan in staat wordt gesteld om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog acties te verrichten, zoals:

  • het uitvoeren van een initiële controle voordat de activiteit van start gaat, zodat het bestuursorgaan zich er van kan vergewissen dat de regels worden nageleefd en geen onaanvaardbare risico’s voor de fysieke leefomgeving optreden,
  • het beoordelen of gelet op de kwetsbaarheid van de fysieke leefomgeving of cumulatie met andere activiteiten het wellicht noodzakelijk is om aanvullende eisen te stellen in de vorm van maatwerkvoorschriften op grond van artikel 4.5, uiteraard alleen daar waar de algemene regels het stellen van dergelijke aanvullende eisen mogelijk maken,
  • zelf in het kader van het beheer van de fysieke leefomgeving maatregelen te treffen, die een betere bescherming van de leefomgeving waarborgen,
  • via een publieke kennisgeving de directe omgeving over de voorgenomen activiteit te informeren.

Omdat het niet melden het bestuursorgaan de mogelijkheid om actie te ondernemen ontneemt en tot oneigenlijk voordeel voor de initiatiefnemer kan leiden, is de meldingsplicht geformuleerd als een verbod om de activiteit zonder voorafgaande melding uit te voeren. Mocht een initiatiefnemer daartoe toch overgaan, dan kan in het kader van de handhaving de activiteit zo nodig zelfs stilgelegd worden, om het bevoegd gezag alsnog de tijd te bieden voor de noodzakelijke geachte acties.

Het bevoegd gezag is vrij in de keuze op welke wijze het met een melding omgaat. Het kan een ontvangstbevestiging zenden, of schriftelijk een mening kenbaar maken over de juistheid van de melding.

Van de meldplicht moet worden onderscheiden een verplichting om (in enige vorm) informatie te verstrekken aan een bestuursorgaan of andere instantie gedurende het verrichten van een activiteit of binnen een bepaalde termijn voorafgaand aan het starten van een activiteit, zonder dat daaraan een verbod is gekoppeld de activiteit te verrichten. Een dergelijke verplichting heeft geen bijzondere wettelijke grondslag nodig, deze behoort tot regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1. De reden om de meldplicht in dit artikel wel expliciet op het niveau van wet te specificeren is gelegen in het daaraan gekoppelde verbod de activiteit te verrichten voordat de melding is gedaan.

Bij een verplichting om informatie te verstrekken gaat het vooral om het informerende karakter, zonder dat het nodig is dat het bestuursorgaan voorafgaand aan het starten van de activiteit nog in staat hoeft te worden gesteld om een inhoudelijke beoordeling uit te voeren. Een dergelijke informatieplicht zorgt er voor dat het bestuursorgaan van de voorgenomen activiteit op de hoogte is en kan voor die overheid bijvoorbeeld aanleiding vormen om deze activiteit op te nemen in de planning van toezicht. Voor een informatieplicht is in beginsel geen lange periode tussen het verschaffen van de informatie en het starten van de activiteit nodig.

Wanneer algemene regels gelden is een melding of een verplichting om informatie over het starten van de activiteit te verstrekken niet altijd nodig. De algemene regels kunnen bijvoorbeeld activiteiten betreffen waarvan een bestuursorgaan al op de hoogte is, bijvoorbeeld door verplichtingen die uit andere regels volgen. Ook kan het gaan om activiteiten met beperkte nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving waarbij het vooraf informeren van het bestuursorgaan niet noodzakelijk wordt geacht. In de geldende decentrale algemene regels en rijksregels zijn dan ook vele activiteiten toegestaan zonder dat een melding, of enige andere vorm van informatieverstrekking verplicht is.

Tweede lid

Dit lid maakt het mogelijk om in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening een verbod op te nemen om een daarbij aangewezen activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Dit lid biedt geen grondslag om in rijksregels een verbod op te nemen om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten. De reden hiervoor is dat die vergunningplichten in artikel 5.1 op wetsniveau zijn opgenomen. Ook biedt het geen grondslag voor het in het omgevingsplan opnemen van een vergunningplicht, dit omdat in artikel 5.1 de afwijkvergunning is opgenomen, die afwijken van het omgevingsplan al mogelijk maakt.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De verplichtingen om van een voorgenomen activiteit melding te doen aan het bevoegd gezag

Wanneer geen voorafgaande toestemming voor een activiteit is vereist, zullen de belanghebbende bestuursorganen en andere belanghebbenden normaal gesproken niet vooraf van het uitvoeren van een activiteit op de hoogte zijn. Voor een deel van de activiteiten is dat geen bezwaar. Bij activiteiten waarvan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving aanzienlijk zijn, kan een voorafgaande melding aan het bevoegd gezag wenselijk zijn. Hieraan kan eventueel een publicatieplicht worden gekoppeld, zodat ook derden van de activiteit op de hoogte zijn. Dit is soms ook noodzakelijk, gelet op het EU-recht. Het wetsvoorstel maakt het daarom mogelijk om bij algemene regels een verbod in te stellen om een activiteit te verrichten, wanneer de activiteit niet vooraf is gemeld bij een bevoegd gezag dat in die algemene regels is aangewezen.

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

Op zichzelf is het een juiste constatering dat voor de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening artikel 4.4 van het wetsvoorstel een uitdrukkelijke grondslag geeft om activiteiten aan een omgevingsvergunningsvereiste te binden. Hieraan ligt louter een wetstechnische reden ten grondslag. Ook gemeenten kunnen er in het omgevingsplan, zonder beperking en consequenties voor bestuurlijke lasten, voor zorgen dat een omgevingsvergunning nodig is. Hierbij kunnen ook beoordelingsregels worden gegeven die bij het nemen van de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning betrokken moeten worden. Die bevoegdheid verdwijnt dus niet. Een expliciete wettelijke grondslag is daarvoor echter niet nodig.

Dat komt omdat, anders dan bij de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening, bij het omgevingsplan altijd de mogelijkheid bestaat om een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Een activiteit die het omgevingsplan verbiedt, kan met het verlenen van een omgevingsvergunning desgewenst dus toch worden toegestaan. Bij onvoorziene activiteiten zou een provinciale verordening of waterschapsverordening eerst moeten worden gewijzigd. Het gevolg is dat waar in een provinciale omgevingsverordening of waterschapsverordening altijd uitdrukkelijk moet worden bepaald dat een activiteit «zonder omgevingsvergunning» is verboden, het in een omgevingsplan slechts nodig is om een activiteit te verbieden teneinde hiervoor een vergunningplicht in het leven te roepen. Het opnemen van beoordelingsregels in het omgevingsplan (het toetsingskader voor het kunnen verlenen van de omgevingsvergunning) kan het omgevingsplan «voorspelbaar» maken wanneer zo’n vergunning wordt aangevraagd. Ook als de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels maken dat een vergunning zou moeten worden geweigerd, biedt het wetsvoorstel in samenhang met de bij AMvB te geven beoordelingsregels de mogelijkheid om in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties de omgevingsvergunning toch te verlenen.

Deze zogenoemde «buitenplanse flexibiliteit» die het wetsvoorstel biedt voor het omgevingsplan, heeft ook altijd bestaan bij het bestemmingsplan. Destijds bestond die mogelijkheid onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening al in de vorm van het kunnen verlenen van vrijstelling met toepassing van artikel 19. Onder de latere Wet ruimtelijke ordening bestond de mogelijkheid om ontheffing te verlenen en een projectbesluit te nemen. Sinds de Wabo kan met een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan worden afgeweken.

Artikel 4.5 (maatwerkvoorschriften)

Tekst

1. Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen onderwerpen worden aangewezen waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen. Paragraaf 4.3.2 is van overeenkomstige toepassing op het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van regels als bedoeld in artikel 4.3.

2. De maatwerkvoorschriften kunnen afwijken van regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 als dat bij die regels is bepaald. Daarbij kan worden bepaald in welke mate of hoe lang kan worden afgeweken.

3. Voor zover op een activiteit niet alleen regels als bedoeld in artikel 4.3 van toepassing zijn, maar daarvoor ook een omgevingsvergunning is vereist, kan bij die regels worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

In het algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven dat er in bepaalde gevallen behoefte kan bestaan aan het stellen van maatwerkvoorschriften, zo nodig in afwijking van de toepasselijke algemene regels. Dit artikel maakt het mogelijk in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en de rijksregels te voorzien in de benodigde mogelijkheden voor maatwerk, door het bevoegd gezag binnen die algemene regels de mogelijkheid te bieden om maatwerkvoorschriften te stellen. Het bevoegd gezag wordt krachtens de artikelen 4.8 tot en met 4.13 aangewezen. Maatwerkvoorschriften worden bij beschikking gesteld, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat. Het artikel bouwt, voor zover het rijksregels betreft, voort op de mogelijkheden die al in verschillende wetten zijn opgenomen, zoals in de artikelen 8.42 en 8.42a van de Wet milieubeheer, 6.6, tweede lid, van de Waterwet en 7, 7a en 13 van de Woningwet.

De formulering van dit artikel brengt met zich dat het stellen van maatwerkvoorschriften uitsluitend kan als dat in het omgevingsplan, de verordeningen of de rijksregels is bepaald. Maatwerkvoorschriften komen nu al voor in algemene regels gesteld door decentrale overheden of de regering, waarbij deze soms verschillend worden aangeduid (naast het begrip maatwerkvoorschrift komt bijvoorbeeld het begrip nadere eisen voor). Ze komen in vier vormen voor:

  • maatwerkvoorschriften waarbij onderwerpen nader worden ingevuld of aangevuld,
  • maatwerkvoorschriften waarbij strengere eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels,
  • maatwerkvoorschriften waarbij minder strenge eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels, en
  • maatwerkvoorschriften waarbij van een in algemene regels expliciet opgenomen verbod ontheffing wordt verleend, al dan niet onder beperkingen of voorwaarden.

In het laatste geval vertonen de ontheffingen veel overeenkomsten met vergunningen, die voor bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving nodig zijn en ontheffingen die soms in verordeningen van gemeenten, provincies en waterschappen zijn opgenomen. Het ligt dan ook voor de hand om dergelijke ontheffingen onder de omgevingsvergunningplicht te brengen. Paragraaf 5.1.1 van het wetsvoorstel biedt daarvoor de grondslag.

In paragraaf 4.3.2 zijn de hoofdlijnen van de inhoud verankerd van de rijksregels voor de activiteiten die zijn opgesomd in artikel 4.3, eerste lid. Die paragraaf is van toepassing op het stellen van rijksregels over bedoelde activiteiten in een algemene maatregel van bestuur en vormt als zodanig het kader voor het al dan niet voorzien in mogelijkheden voor maatwerkvoorschriften in rijksregels. De laatste volzin van het eerste lid verklaart paragraaf 4.3.2 van overeenkomstige toepassing op het stellen van de maatwerkvoorschriften bij beschikking door het bevoegd gezag, zodat het bevoegd gezag daarbij die paragraaf in acht neemt. Omdat de bevoegdheid tot wijzigen of intrekken van de maatwerkvoorschriften (impliciet) besloten ligt in de bevoegdheid deze vast te stellen, impliceert dit lid dat paragraaf 4.3.2 daarop ook van toepassing is.

Tweede lid

Er kunnen alleen van algemene regels afwijkende maatwerkvoorschriften worden gesteld wanneer dat in het omgevingsplan, de verordeningen of de rijksregels is bepaald, in welk geval aangegeven moet worden van welke regels kan worden afgeweken. Als in de mogelijkheid van afwijken is voorzien, kan daarbij worden bepaald dat afwijken alleen binnen een bepaalde bandbreedte is toegestaan. Daarnaast kan een termijn worden gekoppeld aan de mogelijkheid om af te wijken.

Derde lid

Dit lid biedt de mogelijkheid om in de rijksregels te bepalen dat de maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Dit kan om redenen van efficiency wenselijk zijn, in het bijzonder als algemene regels worden gesteld voor activiteiten waarvoor ook een omgevingsvergunningplicht geldt. In dat geval kan worden verzekerd dat alle voorschriften voor die activiteit in één document te vinden zijn. Als van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, geldt voor deze voorschriften dezelfde procedure als voor de omgevingsvergunning. Dat geldt ook voor wijziging of intrekking van de voorschriften.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Maatwerk binnen algemene regels

Een nadeel van algemene regels kan zijn, dat deze in bepaalde gevallen onvoldoende duidelijk zijn en daarom een nadere concretisering nodig maken. Ook kan het voorkomen dat deze regels in specifieke lokale omstandigheden niet leiden tot het gewenste niveau van bescherming van de fysieke leefomgeving. Het komt ook voor dat algemene regels juist onnodig beperkend zijn voor de initiatiefnemer. In dergelijke gevallen kan het geven van de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om de algemene regels nader in te vullen of aan te vullen, of het bieden aan het bevoegd gezag van bestuurlijke afwegingsruimte om van de bepalingen in die regels af te wijken, een oplossing bieden. Het gaat hier om een van de in paragraaf 2.5 genoemde maatwerkmogelijkheden.

De regering heeft niet gekozen voor het bieden van een algemene mogelijkheid voor het bevoegd gezag om algemeen of per geval nadere of afwijkende regels te stellen. Dat zou ten koste gaan van de duidelijkheid die met de algemene regels wordt beoogd en risico’s inhouden voor het beschermingsniveau. Het wetsvoorstel biedt daarom alleen ruimte voor maatwerk voor onderwerpen die in de algemene regels zijn aangegeven. Dit geldt zowel voor regels in het omgevingsplan, als voor regels in een verordening, als voor de algemene regels van het Rijk. Het wetsvoorstel gebruikt voor de mogelijkheid van individueel maatwerk de term «maatwerkvoorschriften». Toepassing van deze mogelijkheid door het bevoegd gezag gebeurt in de vorm van een beschikking, zodat de procedurele waarborgen voor besluiten van de Awb gelden. Als voor de activiteit ook een omgevingsvergunning is vereist, kan bij de algemene regels worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan die vergunning worden verbonden.

Artikel 4.6 (maatwerkregels)

Tekst

1. Bij regels als bedoeld in artikel 4.1 die in de omgevingsverordening zijn opgenomen kan worden bepaald dat in het omgevingsplan of de waterschapsverordening over daarbij aangewezen onderwerpen maatwerkregels kunnen worden gesteld.

2. Bij regels als bedoeld in artikel 4.3 kan worden bepaald dat in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening over daarbij aangewezen onderwerpen maatwerkregels kunnen worden gesteld. Paragraaf 4.3.2 is van overeenkomstige toepassing op het stellen van maatwerkregels.

3. De maatwerkregels kunnen afwijken van de in de omgevingsverordening gestelde regels of van regels als bedoeld in artikel 4.3, als dat bij die regels is bepaald. Daarbij kan worden bepaald in welke mate of hoe lang kan worden afgeweken.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit lid maakt het mogelijk om in de omgevingsverordening onderwerpen aan te wijzen waarvoor in het omgevingsplan of de waterschapsverordening aanvullende of nadere regels kunnen worden gesteld of kan worden afgeweken van de op grond van de omgevingsverordening gestelde algemene regels over activiteiten. Omwille van de lokale of regionale situatie kan het wenselijk zijn om voor bepaalde locaties dergelijke regels vast te stellen, die generiek voor alle zich binnen die locaties bevindende activiteiten gelden. De maatwerkregels moeten in het omgevingsplan of de waterschapsverordening zelf worden vastgelegd. Daarbij kan ook worden bepaald voor welke locaties de maatwerkregels gelden.

Tweede lid

Dit lid biedt een grondslag om in rijksregels onderwerpen aan te wijzen waarvoor in het omgevingsplan of de verordeningen aanvullende of nadere regels kunnen worden gesteld of kan worden afgeweken van de rijksregels. Dit lid bouwt voort op de mogelijkheden die al in verschillende wetten zijn opgenomen voor rijksregels, waaronder de artikelen 8.42b van de Wet milieubeheer, 2, derde lid, tweede volzin, onder b, van de Woningwet en 6.6, derde lid, van de Waterwet. In paragraaf 4.3.2 zijn de hoofdlijnen van de inhoud verankerd van de rijksregels voor de activiteiten die zijn opgesomd in artikel 4.3, eerste lid. Die paragraaf vormt daarmee ook het kader voor het al dan niet opnemen van mogelijkheden voor maatwerkregels in rijksregels. Om te verzekeren dat de in het omgevingsplan en de verordening te stellen maatwerkregels daaraan ook voldoen, wordt paragraaf 4.3.2 van overeenkomstige toepassing verklaard op het stellen van de maatwerkregels.

Derde lid

In de omgevingsverordening en de rijksregels kan worden bepaald dat afwijken alleen binnen een bepaalde bandbreedte is toegestaan of kan het afwijken aan een termijn worden gekoppeld.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Maatwerk binnen algemene regels

Een nadeel van algemene regels kan zijn, dat deze in bepaalde gevallen onvoldoende duidelijk zijn en daarom een nadere concretisering nodig maken. Ook kan het voorkomen dat deze regels in specifieke lokale omstandigheden niet leiden tot het gewenste niveau van bescherming van de fysieke leefomgeving. Het komt ook voor dat algemene regels juist onnodig beperkend zijn voor de initiatiefnemer. In dergelijke gevallen kan het geven van de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om de algemene regels nader in te vullen of aan te vullen, of het bieden aan het bevoegd gezag van bestuurlijke afwegingsruimte om van de bepalingen in die regels af te wijken, een oplossing bieden. Het gaat hier om een van de in paragraaf 2.5 genoemde maatwerkmogelijkheden. (...)

Als de algemene regels door het Rijk of een provincie zijn gesteld, kan de mogelijkheid om nadere of afwijkende voorschriften te stellen ook worden gekoppeld aan het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Dat biedt een gemeente, waterschap en provincie de kans om de maatwerkvoorschriften niet alleen voor individuele gevallen te stellen, maar deze bijvoorbeeld ook voor een bepaald gebied te laten gelden. Het wetsvoorstel gebruikt voor deze mogelijkheid de term «maatwerkregels». Om stapeling van algemene regels te voorkomen beperkt het wetsvoorstel – net als bij maatwerkvoorschriften – de mogelijkheid om bij omgevingsplan of verordening maatwerkregels te stellen. Die mogelijkheid is er alleen voor die onderwerpen die in de algemene regels van het Rijk en de provincie zijn aangegeven. Toepassing van deze mogelijkheid gebeurt in de vorm van een besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan respectievelijk de verordening. Daarbij gelden dus de procedurele waarborgen voor de totstandkoming van die besluiten.

Artikel 4.7 (gelijkwaardigheid)

Tekst

1. Als regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 voorschrijven dat een maatregel moet worden getroffen, kan op aanvraag toestemming worden verleend om, in plaats daarvan, een gelijkwaardige maatregel te treffen. Met de gelijkwaardige maatregel wordt ten minste hetzelfde resultaat bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd.

2. Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kan de toepassing van een gelijkwaardige maatregel worden toegestaan zonder voorafgaande toestemming, al dan niet gekoppeld aan een verbod om de maatregel toe te passen zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag.

3. Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen nadere regels worden gesteld over de toepassing van het eerste en tweede lid, of kan de toepassing van een gelijkwaardige maatregel worden uitgesloten.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat gelijkwaardige maatregelen mogen worden getroffen om de regels voor het verrichten van activiteiten na te leven. Het treffen van gelijkwaardige maatregelen kan innovatie bevorderen. Een gelijkwaardige maatregel is een alternatief voor een voorgeschreven maatregel. Of een alternatieve maatregel gelijkwaardig is aan een voorgeschreven maatregel dient afgewogen te worden in het licht van het resultaat dat met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Belangen die de voorgeschreven maatregel niet beoogt te beschermen, hoeven niet te worden meegewogen. De alternatieve maatregel moet in laatstgenoemd geval uiteraard wel voldoen aan de voor andere belangen gestelde regels. Zo moet bijvoorbeeld een gelijkwaardige milieumaatregel uiteraard voldoen aan bouwregels. De gekozen term «maatregel» biedt naast ruimte voor alternatieve middelen, ook de mogelijkheid om bijvoorbeeld gelijkwaardige werkwijzen toe te staan.

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat het treffen van een gelijkwaardige maatregel is toegestaan. Wel dient het bestuursorgaan bij beschikking toestemming te verlenen om de gelijkwaardige maatregel toe te passen. Het bestuursorgaan verleent de toestemming als de maatregel gelijkwaardig is. Het komt daarbij een zekere beoordelingsvrijheid toe. Het verlenen of weigeren van de toestemming is een beschikking, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat.

De bewijslast van het aantonen van de gelijkwaardigheid ligt bij degene die de activiteit verricht. Deze zal aan het bevoegd gezag moeten aantonen dat met de alternatieve maatregel tenminste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Voor initiatiefnemers biedt dit artikel een mogelijkheid tot kostenreductie. Verwacht mag worden dat de initiatiefnemer van deze mogelijkheid alleen gebruik maakt wanneer de kosten van de alternatieve maatregel, inclusief de kosten voor het aantonen van de gelijkwaardigheid, lager zijn dan de kosten die gemoeid zijn met de toepassing van de voorgeschreven maatregel.

Van het gelijkwaardigheidsbeginsel zoals neergelegd in dit artikel moet worden onderscheiden het beginsel van wederzijdse erkenning van goederen en diensten binnen de Europese Unie. Met het gelijkwaardigheidsbeginsel is beoogd de toepassing van alternatieve maatregelen in plaats van voorgeschreven maatregelen in individuele gevallen mogelijk te maken. Hiermee is niet bedoeld het beginsel van wederzijdse erkenning te regelen. Voor het vrij verkeer van goederen en diensten binnen de Europese Unie dient, voor zover nodig, het beginsel van wederzijdse erkenning opgenomen te worden in de algemene regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1. In sommige nu geldende algemene maatregelen van bestuur, zoals het Activiteitenbesluit, is het beginsel van wederzijds erkenning uitdrukkelijk geregeld.

Tweede lid

In beginsel is voorafgaande toestemming nodig van het bevoegd gezag om een gelijkwaardige maatregel te mogen treffen. Dit lid biedt de mogelijkheid om het vereiste van voorafgaande toestemming uit te sluiten. Dat ligt in de rede als bij het stellen van algemene regels over activiteiten op voorhand duidelijk is dat voorafgaande toestemming overbodig is, bijvoorbeeld als geen of slechts beperkt sprake is van risico’s voor de fysieke leefomgeving, of dat een melding toereikend is. Als in de rijksregels is opgenomen dat voorafgaande toestemming niet nodig is, maar dat het toepassen van een gelijkwaardige maatregel eerst gemeld moet worden, is het verboden de gelijkwaardige maatregel toe te passen voordat de melding is gedaan.

Derde lid

Dit lid biedt grondslag om in de uitvoeringsregelgeving nadere regels op te nemen over gelijkwaardige maatregelen. Daarnaast kan de toepassing van gelijkwaardige maatregelen worden uitgesloten bij de algemene regels. Soms is het bijvoorbeeld nodig om een bepaalde maatregel dwingend voor te schrijven ter bescherming van de fysieke leefomgeving, of noopt EU-regelgeving daartoe.

§ 4.1.3 Bevoegd gezag

Artikel 4.8 (bevoegd gezag voor decentrale regels)

Tekst

Voor het omgevingsplan is het college van burgemeester en wethouders, voor de waterschapsverordening is het dagelijks bestuur van het waterschap en voor de omgevingsverordening zijn gedeputeerde staten:
a. het bevoegd gezag waaraan een melding wordt gedaan,
b. het bevoegd gezag dat een maatwerkvoorschrift kan stellen,
c. het bevoegd gezag dat beslist op een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel regelt voor decentrale regels bij welk bestuursorgaan de melding moet worden gedaan en welk bestuursorgaan bevoegd is besluiten te nemen op grond van deze afdeling. Voor het omgevingsplan is dat het college van burgemeester en wethouders, voor de waterschapsverordening het dagelijks bestuur van het waterschap en voor de omgevingsverordening gedeputeerde staten.

Artikel 4.9 (gemeente bevoegd gezag voor rijksregels)

Tekst

Tenzij op grond van de artikelen 4.10 tot en met 4.13 anders is bepaald, wordt op grond van artikel 4.3 het college van burgemeester en wethouders aangewezen als:
a. het bevoegd gezag waaraan een melding wordt gedaan,
b. het bevoegd gezag dat een maatwerkvoorschrift kan stellen,
c. het bevoegd gezag dat beslist op een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel is de hoofdregel opgenomen voor de aanwijzing van het bevoegd gezag voor rijksregels, inhoudende dat het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is waaraan een melding wordt gedaan, dat een maatwerkvoorschrift kan stellen en dat beslist op een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel. De uitzonderingen op deze hoofdregel zijn in de artikelen 4.10 tot en met 4.13 opgenomen. In die bepalingen zijn gevallen opgenomen waarvoor, onder de daarin opgenomen voorwaarden, uitzonderingen op de hoofdregel worden en kunnen worden gemaakt, door voor die gevallen een ander bevoegd gezag aan te wijzen in de rijksregels.

Artikel 4.10 (bevoegd gezag voor rijksregels over wateractiviteiten)

Tekst

Op grond van artikel 4.3 worden in het belang van een doelmatig waterbeheer voor wateractiviteiten gevallen aangewezen waarin het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of Onze Minister het bevoegd gezag is.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel schrijft voor dat in het belang van een doelmatig waterbeheer gevallen van het verrichten van wateractiviteiten worden aangewezen, waarin in rijksregels die gaan over wateractiviteiten het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de Minister van Infrastructuur en Milieu als bevoegd gezag wordt aangewezen. Bij het aanwijzen van de gevallen zal de huidige bevoegdheidsverdeling van de genoemde bestuursorganen ten aanzien van algemene regels over wateractiviteiten als uitgangspunt worden genomen.

Artikel 4.11 (provincie bevoegd gezag voor rijksregels)

Tekst

1. Op grond van artikel 4.3 worden voor de volgende activiteiten gevallen aangewezen waarin gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn:
a. het gelegenheid bieden tot zwemmen en baden,
b. het brengen van stoffen in het grondwater.

2. Bij het aanwijzen van gevallen worden de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht genomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel is een aantal gevallen opgenomen waarvoor in de rijksregels gedeputeerde staten worden aangewezen als bevoegd gezag. Het gaat om gevallen waarvoor gedeputeerde staten nu ook bevoegd gezag is voor rijksregels. Dit artikel voorziet er in die lijn te continueren.

Artikel 4.12 (Rijk bevoegd gezag voor rijksregels)

Tekst

1. Op grond van artikel 4.3 worden voor de volgende activiteiten gevallen aangewezen waarin een van Onze daarbij aangewezen Ministers het bevoegd gezag is:
a. milieubelastende activiteiten:
1°. met betrekking tot een mijnbouwwerk,
2°. waarbij nationale veiligheidsbelangen zijn betrokken,
3°. met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen,.
b. ontgrondingsactiviteiten in de rijkswateren,
c. mijnbouwactiviteiten,
d. beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot:
1°. wegen in beheer bij het Rijk,
2°. andere luchthavens dan burgerluchthavens van regionale betekenis,
3°. hoofdspoorwegen en bijzondere spoorwegen,
4°. mijnbouwinstallaties in een waterstaatswerk,
e. activiteiten die geheel of in hoofdzaak plaatsvinden in:
1°. de territoriale zee voor zover gelegen buiten een gemeente of provincie,
2°. de exclusieve economische zone.

2. Bij het aanwijzen van gevallen worden de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht genomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel is een aantal gevallen geregeld waarvoor in de rijksregels een daarbij aangewezen Minister wordt aangewezen als bevoegd gezag. Het gaat hier om een aantal gevallen waarvoor het bevoegd gezag thans ook op het niveau van het Rijk is belegd. Dit artikel voorziet er in die lijn te continueren.

[Voorstel van wet Avw bodem (nr. 2)]

[Met dit voorstel wordt artikel 4.12 lid 1 onder a onderdeel 3 toegevoegd.]

[Memorie van toelichting Avw bodem (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel strekt tot aanvulling van artikel 4.12 van de Omgevingswet. Voor de activiteiten, genoemd in artikel 4.12, worden bij algemene maatregel van bestuur gevallen aangewezen waarvoor een daarbij aangewezen Minister het bevoegd gezag is. Het gaat hier om een aantal gevallen waarvoor het bevoegd gezag al op het niveau van het Rijk is belegd.

Artikel 65 van de Wet bodembescherming biedt nu de mogelijkheid om bij een algemene maatregel van bestuur een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bevoegdheid te geven om ontheffing te verlenen van bij die maatregel aangegeven verboden en verplichtingen. Aan dit artikel is nader invulling gegeven in artikel 7 van het Besluit gebruik meststoffen. In het Besluit gebruik meststoffen staan eisen voor het op of in de bodem brengen van meststoffen met het oog op het terugdringen van de belasting van bodem en water door fosfaat en stikstof. Het Besluit gebruik meststoffen strekt (mede) ter implementatie van richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991, inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG 1991, L 375). Artikel 7 van het Besluit gebruik meststoffen bevat een mogelijkheid voor de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en op aanvraag, voor onderzoek een ontheffing van een aantal van de verboden te verlenen. Het gaat om ontheffing van de verplichting tot het emissiearm uitrijden en het verbod meststoffen op of in de bodem te brengen. Op die manier wordt het mogelijk gemaakt om in, individuele, experimentele situaties af te wijken van de verplichting tot het emissiearm aanwenden en wordt de ontwikkeling bevorderd van nieuwe technieken die erop gericht zijn de verliezen van fosfaat en stikstof bij het gebruik van dierlijke meststoffen te beperken.

Gelet op de aard van de taken en bevoegdheden kunnen deze niet op voldoende doelmatige wijze door het lokaal bevoegd gezag worden behartigd; lokale afwegingsruimte is niet wenselijk. Daarbij komt dat de taken en bevoegdheden mede strekken ter uitvoering van Europese verplichtingen. Daarom dient de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag te blijven. Door de voorgestelde aanvulling van artikel 4.12 van de Omgevingswet wordt hiervoor een basis gecreëerd. Hierdoor komt het instrument maatwerkvoorschriften voor het op of in de bodem brengen van meststoffen beschikbaar en wordt het meest aangesloten bij de werking van de ontheffing van artikel 7 van het Besluit gebruik.

Artikel 4.13 (bevoegd gezag rijksregels in combinatie met een omgevingsvergunning)

Tekst

1. Op grond van artikel 4.3 kunnen gevallen worden aangewezen waarin het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning het bevoegd gezag is. Dit betreft gevallen waarin activiteiten worden verricht waarvoor een omgevingsvergunning is vereist in combinatie met activiteiten waarvoor regels gelden als bedoeld in artikel 4.3.

2. In ieder geval worden aangewezen milieubelastende activiteiten:
a. met betrekking tot een installatie als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn industriële emissies,
b. waarop de Seveso-richtlijn van toepassing is.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

Dit lid voorziet in een grondslag om voor het bevoegd gezag voor rijksregels aan te kunnen sluiten bij het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Het betreft gevallen waarin combinaties van activiteiten worden verricht, waarop zowel rijksregels van toepassing zijn als een omgevingsvergunningplicht geldt. Daarmee kan worden voorkomen dat er onnodig verschillende bestuursorganen bevoegd gezag zouden zijn voor gecombineerd verrichte activiteiten. Met dit artikel is niet beoogd om de bevoegdheidsverdeling, die voor wateractiviteiten uit artikel 5.9 volgt, te doorkruisen.

Tweede lid

In dit lid zijn twee milieubelastende activiteiten opgesomd waarvoor in ieder geval toepassing wordt gegeven aan het eerste lid. Toepassing van het eerste lid heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat als uit hoofdstuk 5 volgt dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor deze activiteiten, zij ook het bevoegd gezag zullen zijn voor de aangewezen gevallen van andere milieubelastende activiteiten waarvoor regels gelden als bedoeld in artikel 4.3, die in combinatie worden verricht met deze activiteiten. Hiermee wordt voorkomen dat er voor IPPC-installaties en Seveso-bedrijven verschillende bestuursorganen bevoegd gezag zouden zijn voor in die installaties of bedrijven gecombineerd verrichte milieubelastende activiteiten.

Afdeling 4.2 Voorbereidingsbescherming

Artikel 4.14 (voorbereidingsbesluit omgevingsplan)

Tekst

1. De gemeenteraad kan voor een locatie een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding, vaststelling en inwerkingtreding van het omgevingsplan.

2. Om te voorkomen dat een in het voorbereidingsbesluit aangewezen locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor het omgevingsplan wordt vastgesteld, kan bij dat besluit worden bepaald dat het in daarbij aangewezen gevallen verboden is:
a. werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren,
b. bouwwerken te slopen,
c. het gebruik van bouwwerken of locaties te wijzigen.

3. In het voorbereidingsbesluit kunnen gevallen worden aangewezen waarin een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit kan worden aangehouden.

4. Het voorbereidingsbesluit vervalt na anderhalf jaar, of, voor zover binnen die termijn het besluit over de vaststelling van het omgevingsplan is bekendgemaakt, op het tijdstip waarop het omgevingsplan in werking treedt of is vernietigd.

5. De gemeenteraad kan de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

De gemeenteraad kan een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding, vaststelling en inwerkingtreding van een omgevingsplan. Artikel 3.7 Wro heeft model gestaan voor dit artikel van het wetsvoorstel. De bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit kan ook worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders. Deze mogelijkheid bestaat onder de Wro niet, maar is opgenomen omdat het doorgaans het college van burgemeester en wethouders is dat een bestemmingsplan voorbereidt en het daarmee dan ook goed in staat is om op een effectieve wijze een voorbereidingsbesluit te nemen.

Op grond van het tweede lid kan in het voorbereidingsbesluit worden bepaald dat het verboden is om bepaalde werken of werkzaamheden uit te voeren, bouwwerken te slopen en het gebruik van bouwwerken of locaties te wijzigen. Hiermee kan worden voorkomen dat bepaalde ontwikkelingen plaatsvinden op locaties voordat het omgevingsplan is gewijzigd. Daarbij gaat het vooral om ontwikkelingen, die niet verenigbaar zijn met de regels die in voorbereiding zijn. Gelet op de voorgeschreven voorbereidingsprocedure van het omgevingsplan neemt een wijziging van een omgevingsplan circa zes maanden in beslag. Zonder voorbereidingsbesluit zou het mogelijk zijn dat op een ongewenste manier wordt geanticipeerd op de in voorbereiding zijnde regels.

Op grond van het derde lid kan de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit worden aangehouden voor gevallen die in het voorbereidingsbesluit zijn opgenomen. Uit het vierde lid volgt wanneer het voorbereidingsbesluit vervalt. Een voorbereidingsbesluit op grond van dit artikel vervalt in ieder geval na twee jaar [1,5 jaar], of, voor zover binnen die termijn het besluit over de vaststelling van het omgevingsplan is bekendgemaakt, op het tijdstip waarop het omgevingsplan in werking treedt of is vernietigd.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Het nemen van een voorbereidingsbesluit is geen vanzelfsprekendheid. Vooral in een situatie waarin nieuwe regels worden voorbereid die bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zullen beperken, zal een voorbereidingsbesluit van belang zijn. In gevallen waarin een besluit tot wijziging van het omgevingsplan gericht is op het bieden van meer en ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden, zal aan de beschermende werking van een voorbereidingsbesluit in de regel geen behoefte bestaan.

Met het voorbereidingsbesluit kunnen regels worden gesteld die voorkomen dat een locatie die in het besluit is aangewezen minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor het omgevingsplan zal worden gewijzigd. De wijziging van het omgevingsplan kan plaatsvinden op initiatief van de gemeenteraad of (indien daartoe gedelegeerd) het college van burgemeester en wethouders, ter uitvoering van instructieregels of een instructie of door een projectbesluit. De regels in een voorbereidingsbesluit kunnen er toe strekken dat het verboden is om bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Ook kan het slopen van bouwwerken of het wijzigen van het gebruik van bouwwerken of locaties worden verboden. De werkingssfeer van het voorbereidingsbesluit is daarmee vergelijkbaar met die onder de Wro. Door de verruimde reikwijdte van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan, biedt het voorbereidingsbesluit tegelijkertijd meer mogelijkheden. Onder de termen van «werken en werkzaamheden» kan bijvoorbeeld ook de voorbescherming worden geboden aan gebouwen en terreinen, waarvan het voornemen bestaat deze als gemeentelijk monument aan te wijzen. Zowel het slopen als het wijzigen van dergelijke gebouwen en terreinen kan door het stellen van regels in het voorbereidingsbesluit, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het omgevingsplan, worden voorkomen.

Voor omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten is vastgehouden aan het regime van het aanhouden van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. De aanhoudingsregeling voorkomt dat bouwactiviteiten, vooruitlopend op het nieuwe omgevingsplan, moeten worden vergund die straks in het nieuwe omgevingsplan niet meer toelaatbaar zijn. Ook hier geldt dat aan zo’n aanhoudingsregeling alleen behoefte bestaat in situaties waarin het voornemen bestaat om bepaalde bouwactiviteiten die in het geldende omgevingsplan nog toelaatbaar zijn, in het toekomstige omgevingsplan aan nadere regels te binden of geheel te verbieden. Vaak voorziet een besluit tot vaststelling van het omgevingsplan echter niet in meer en nadere regels, maar vindt vaststelling plaats met het doel om juist minder regels te stellen en meer bouwactiviteiten toe te staan. In de nieuwe regeling wordt voorkomen dat in een dergelijk geval een aanhoudingsregeling gaat gelden, wanneer daaraan geen behoefte bestaat.

Dit wordt in de eerste plaats bereikt doordat de aanhoudingsregeling uitsluitend geldt in een situatie waarin een voorbereidingsbesluit is vastgesteld. (...) Een tweede wijziging leidt er toe dat de aanhoudingsregeling alleen van toepassing kan zijn op de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten, waarvan gevallen zijn aangewezen in het voorbereidingsbesluit. (...)

In de derde plaats geldt dat de aanhoudingssituatie niet van rechtswege ontstaat voor een voorbereidingsbesluit dat de gemeenteraad heeft vastgesteld.

[Tweede nota van wijziging (nr. 24)]

[Met deze wijziging wordt in lid 4 de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit vastgesteld op 1,5 jaar.]

Met deze wijziging wordt voorgesteld om (...) de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit te bekorten van twee jaar naar anderhalf jaar, zodat deze aansluit bij de huidige praktijk van voorbereidingsbescherming. (...)

Uit deze wijziging vloeit ook voort dat de termijn van anderhalf jaar gehanteerd wordt voor een voorbereidingsbesluit voor een omgevingsverordening en een voorbereidingsbesluit in verband met een projectbesluit, instructies of instructieregels.

Artikel 4.15 (voorbereidingsbesluit omgevingsverordening)

Tekst

1. Provinciale staten kunnen voor een locatie een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding, vaststelling en inwerkingtreding van de omgevingsverordening.

2. Artikel 4.14, tweede en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

3. Provinciale staten kunnen de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan gedeputeerde staten.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Provinciale staten kunnen een voorbereidingsbesluit nemen ter voorbereiding van een omgevingsverordening. Provinciale staten kunnen deze bevoegdheid delegeren aan gedeputeerde staten. Evenals bij het omgevingsplan kan met het voorbereidingsbesluit worden voorkomen, dat op een ongewenste manier wordt geanticipeerd op de regels die in voorbereiding zijn.

Artikel 4.16 (voorbereidingsbesluit in verband met projectbesluit of instructies)

Tekst

1. Provinciale staten kunnen voor een locatie een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit, een instructieregel als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, of een instructie als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, gericht op de vaststelling en inwerkingtreding van het omgevingsplan.

2. Onze Minister of Onze Minister die het aangaat, in overeenstemming met Onze Minister, kan voor een locatie een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit, een instructieregel als bedoeld in artikel 2.24, eerste lid, of een instructie als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid, gericht op de vaststelling en inwerkingtreding van het omgevingsplan.

3. Artikel 4.14, tweede lid, en 4.15, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.

4. In het voorbereidingsbesluit kunnen gevallen worden aangewezen waarin een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt aangehouden.

5. Het voorbereidingsbesluit vervalt:
a. als niet binnen anderhalf jaar na inwerkingtreding van dat besluit het projectbesluit, de instructieregel of de instructie in werking is getreden,
b. op het tijdstip waarop het projectbesluit of het overeenkomstig de instructieregel of de instructie gewijzigde omgevingsplan in werking treedt.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Het eerste lid voorziet in het nemen van een voorbereidingsbesluit door provinciale staten ter voorbereiding van een projectbesluit, een omgevingsverordening met instructieregels of een instructie, gericht op het omgevingsplan. Provinciale staten kunnen de bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit delegeren aan gedeputeerde staten.

Op grond van het tweede lid kan een voorbereidingsbesluit door de Minister van Infrastructuur en Milieu worden genomen of door de verantwoordelijke Minister, in overeenstemming met de Minister van infrastructuur en Milieu. Het voorbereidingsbesluit kan dan worden genomen in verband met de voorbereiding van de inwerkingtreding van een projectbesluit, een algemene maatregel van bestuur met instructieregels of een instructie.

In het vijfde lid wordt geregeld wanneer het voorbereidingsbesluit vervalt. Een voorbereidingsbesluit op grond van dit artikel vervalt als niet binnen twee jaar [1,5 jaar] na inwerkingtreding van dat besluit het projectbesluit, de instructieregel of de instructie in werking is getreden. Als het projectbesluit, de instructieregel of de instructie wel binnen twee jaar [1,5 jaar] in werking is getreden, blijft het voorbereidingsbesluit gelden tot het tijdstip waarop het door het projectbesluit of in overeenstemming met de instructieregel of de instructie gewijzigde omgevingsplan (of omgevingsplannen als het om meerdere gemeenten gaat) in werking is (zijn) getreden.

Dit artikel vindt zijn oorsprong in de artikelen 4.1, vijfde lid, 4.2, derde lid, 4.3, vierde lid, en 4.4, vierde lid, Wro.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Deze «omkering» van een aanhoudingsplicht naar een aanhoudingsbevoegdheid is niet toegepast op het voorbereidingsbesluit dat wordt genomen door provinciale staten (of gedeputeerde staten) of een Minister. Een dergelijk voorbereidingsbesluit leidt eveneens slechts tot een aanhoudingsregeling voor beslissingen op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten die in dat besluit zijn aangewezen. Voor een aanhoudingsbevoegdheid is echter niet gekozen, omdat deze regeling deel uitmaakt van het instrumentarium van provincies en het Rijk. In het merendeel van de gevallen zal het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten. Bij een aanhoudingsplicht bestaat voor het bevoegd gezag de mogelijkheid om toch de omgevingsvergunning te verlenen, als het bouwplan niet is strijd is met het omgevingsplan, zoals dat komt te luiden tengevolge van de inzet van het projectbesluit, de instructieregel of de instructie. Het bevoegd gezag kan in dit geval deze vergunning niet zonder betrokkenheid van de provincie of het Rijk verlenen. In de uitvoeringsregelgeving zal worden voorzien in een bevoegdheid voor advies en instemming, om met doorbreking van de aanhoudingsplicht de omgevingsvergunning in een concreet geval te kunnen verlenen.

[Tweede nota van wijziging (nr. 24)]

[Met deze wijziging wordt in lid 5, onderdeel a, de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit vastgesteld op 1,5 jaar.]

Met deze wijziging wordt voorgesteld om (...) de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit te bekorten van twee jaar naar anderhalf jaar, zodat deze aansluit bij de huidige praktijk van voorbereidingsbescherming. (...)

Uit deze wijziging vloeit ook voort dat de termijn van anderhalf jaar gehanteerd wordt voor een voorbereidingsbesluit voor een omgevingsverordening en een voorbereidingsbesluit in verband met een projectbesluit, instructies of instructieregels.

Afdeling 4.3 Bijzondere bepalingen voor regels over activiteiten

§ 4.3.1 Decentrale regels

Artikel 4.17 (actualisering in verband met afwijkactiviteiten)

Tekst

Het omgevingsplan wordt uiterlijk vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning voor een voortdurende afwijkactiviteit, waaraan geen termijn is verbonden als bedoeld in artikel 5.36, eerste lid, met die vergunning in overeenstemming gebracht.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting al is toegelicht, is in dit wetsvoorstel afgezien van een generieke actualiseringsplicht voor het omgevingsplan. In plaats van een generieke actualiseringsplicht worden twee gerichte actualiseringsprikkels voorgesteld. Dat is het geval als het Rijk of de provincie op grond van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel een instructieregel of instructie stelt die moet worden verwerkt in het omgevingsplan. Bij die instructieregel of instructie kan een termijn worden gegeven waarbinnen deze in het omgevingsplan moet zijn ingepast. De andere prikkel voor het actueel houden van een omgevingsplan is opgenomen in dit artikel. De verplichting om het omgevingsplan met een afwijkactiviteit in overeenstemming te brengen geldt uitsluitend voor activiteiten met fysieke gevolgen voor de leefomgeving die blijvend in strijd zijn met de in het omgevingsplan gestelde regels. Het gaat hierbij om activiteiten met een zodanig blijvende inbreuk op het omgevingsplan, dat het noodzakelijk is dat de regels met het oog op de aan de locatie toegedeelde functie worden gewijzigd of dat zelfs de aan de locatie toegekende functie wordt gewijzigd. De verplichting om het omgevingsplan aan te passen geldt dus niet voor bijvoorbeeld tijdelijke activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. De verplichting geldt evenmin voor activiteiten die geen blijvende inbreuk tot gevolg hebben. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen in een situatie waarbij in de krachtens artikel 4.2, eerste lid, gestelde regels van het omgevingsplan is aangegeven dat het verboden is om bomen te kappen of bepaalde aanlegwerken te verrichten, zoals het scheuren van grasland. Als via een omgevingsvergunning voor zo’n afwijkactiviteit van deze regel wordt afgeweken, zal in de regel geen blijvende strijd met de regels uit het omgevingsplan ontstaan die een wijziging van het omgevingsplan nodig maken. De kap van één boom maakt geen blijvende inbreuk op het omgevingsplan. Deze activiteit hoeft dan ook niet te worden ingepast. Het verbod om bomen te kappen kan immers gewoon van toepassing blijven. Als bijvoorbeeld voor de bouw van een bouwwerk van de bouwregels van het omgevingsplan wordt afgeweken maakt dit wel een blijvende inbreuk op het omgevingsplan en dient een inpassing van het bouwplan in het omgevingsplan plaats te vinden. Zo zal bijvoorbeeld de bouw van een burgerwoning binnen een locatie waaraan een agrarische functie is toegedeeld, het noodzakelijk maken dat een woonfunctie wordt toegekend.

Het wordt primair aan het gemeentebestuur overgelaten om op een geschikt en doelmatig moment verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten in te passen in het omgevingsplan. Het gaat daarbij niet louter om een administratieve ad hoc inpassing van de toegestane afwijkactiviteit. Het doel van deze regeling is dat het omgevingsplan een actueel, integraal en consistent geheel blijft. De besluitvorming over de toelaatbaarheid van een concrete afwijkactiviteit is veelal minder vergaand dan de besluitvorming over de wijze waarop deze afwijkactiviteit op beleidsmatig verantwoorde en consistente wijze wordt ingepast in het omgevingsplan. Het toestaan van een activiteit op een bepaalde locatie zal daarbij veelal ook gevolgen moeten hebben voor de regels die gelden voor andere locaties waar de verleende omgevingsvergunning geen betrekking op had. Vandaar dat gemeenten primair zelf een doelmatig tijdstip binnen de beleidsontwikkeling kunnen kiezen om tot inpassing te komen. Om te voorkomen dat hierbij gehele vrijblijvendheid bestaat, is een ruime tijd geschonken van maximaal vijf jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning waarbinnen de inpassing in het omgevingsplan moet zijn vastgesteld.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Realisatietermijn en actualiseringsplicht

Onder de Wro is, mede onder invloed van de jurisprudentieontwikkeling, de eis ontwikkeld dat een bestemmingsplan uitvoerbaar moet zijn. In de praktijk leidt dat ertoe, dat een (nieuwe) bestemming alleen aan gronden kan worden gegeven als aannemelijk kan worden gemaakt dat deze ook daadwerkelijk binnen een termijn van tien jaar zal worden verwezenlijkt. In het wetsvoorstel wordt deze lijn niet voortgezet. Dit komt tegemoet aan veel reacties waarin die realisatietermijn en de toepassing van het uitvoerbaarheidsvereiste als een ongewenst keurslijf wordt beschreven. Voor sommige grote ontwikkelingen is deze termijn inderdaad niet reëel. Ook past een dwingende uitvoeringstermijn niet bij uitnodigingsplanologie en een faciliterende rol van de overheid (...). De regering vindt dat het niet bij uitnodigingsplanologie past dat in een omgevingsplan opgenomen functies binnen een bepaalde termijn daadwerkelijk moeten worden verwezenlijkt. Wel zal in uitvoeringsregelgeving worden bepaald dat het gemeentebestuur, als het in het omgevingsplan aan een locatie een nieuwe functie toekent die afwijkt van de bestaande gerealiseerde functie, aannemelijk moet toelichten dat de nieuwe functie naar redelijke verwachting binnen tien jaar zal worden gerealiseerd. Dat biedt rechtszekerheid aan de betrokken eigenaren.

De Wro bevat de plicht om elke tien jaar het bestemmingsplan opnieuw vast te stellen. Deze verplichting is niet overgenomen in het wetsvoorstel. Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat voor het hele grondgebied van elke gemeente één omgevingsplan geldt. Als een gemeente de functies of andere regels voor een deel van het grondgebied gedeeltelijk wijzigt, leidt dit, anders dan bij een bestemmingsplan, niet tot een nieuw omgevingsplan voor een deelgebied. Die wijziging is dan een partiële actualisering van het omgevingsplan. Anders dan het bestemmingsplan zal het omgevingsplan bovendien regels bevatten die niet de planologische situatie regelen, zoals regels over het kappen van bomen. Het omgevingsplan is te zien als een juridische verankering van het beleid dat de gemeente voorstaat. Actualisering is aan de orde als beleidsopvattingen wijzigen, net als dat geldt voor waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen en regels op rijksniveau.

In twee gevallen blijft echter een specifieke plicht om te actualiseren nodig, namelijk bij instructieregels en instructies en bij het met een omgevingsvergunning afwijken van het omgevingsplan. Aan het verwerken van regels van het Rijk en de provincie in het omgevingsplan zal een termijn worden gesteld in de desbetreffende instructieregel of instructie. Als via een omgevingsvergunning blijvend wordt afgeweken van het omgevingsplan, zal het omgevingsplan voor de desbetreffende percelen geen getrouwe weergave geven van de planologische situatie. Dit doet afbreuk aan de rechtszekerheid van zowel de gebruiker van de omgevingsvergunning als van eventuele derden. Een wijziging van het omgevingsplan is dan geboden. Het wordt primair aan de gemeente overgelaten om op een geschikt en doelmatig moment de verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten in te passen in het omgevingsplan. Om hierbij algehele vrijblijvendheid te voorkomen is een termijn bepaald van maximaal vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning. Op deze wijze is gewaarborgd dat het omgevingsplan ook in gebieden waar transformaties plaatsvinden actueel blijft.

Artikel 4.18 (aanwijzen moderniseringslocaties)

Tekst

In het omgevingsplan kunnen locaties worden aangewezen waar de daar aanwezige bouwwerken moeten worden gemoderniseerd of worden vervangen door gelijksoortige bebouwing. Zolang deze modernisering of vervanging niet is verwezenlijkt, wordt het gebruik van die bouwwerken aangemerkt als afwijkend van de toegedeelde functie.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3 )- Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel is de opvolger van artikel 3.5 Wro. De moderniseringsbepaling houdt in dat bij het omgevingsplan locaties kunnen worden aangewezen waar de bestaande binnenstedelijke bestemming wordt gehandhaafd; de kwaliteit hiervan is echter niet meer acceptabel. Gedacht moet worden aan modernisering van de bestaande bebouwing door samenvoeging van panden en inpandige doorbraken, of door sloop van panden en vervangende nieuwbouw van soortgelijke, gemoderniseerde bebouwing in nagenoeg gelijke omvang. Zolang deze modernisering niet is voltooid, wordt het gebruik geacht af te wijken van het plan, ook al is het feitelijk gebruik van het bouwwerk in overeenstemming met het plan.

Artikel 4.19 (regels over het uiterlijk van bouwwerken)

Tekst

Als in het omgevingsplan regels worden opgenomen over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg behoeft, stelt de gemeenteraad beleidsregels vast voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Deze beleidsregels zijn zo veel mogelijk toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel is bepaald dat door de gemeenteraad beleidsregels worden vastgesteld wanneer regels in het omgevingsplan betrekking hebben op het uiterlijk van bouwwerken en bij de toepassing uitleg behoeven. In die beleidsregels worden de criteria opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling van het uiterlijk van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit betrekking heeft. Daarmee wordt aangesloten bij de regeling over het uitoefenen van welstandstoezicht zoals die in de Woningwet is opgenomen, waarbij de welstandscriteria in beleidsregels moeten zijn opgenomen (gemeentelijke welstandsnota). De gemeenteraad beslist daarbij zelf of, en zo ja, in welke delen van de gemeente en voor welke bouwwerken welstandstoezicht uitgeoefend gaat worden. Wanneer de raad voor het uitoefenen van welstandstoezicht kiest, moet het omgevingsplan regels daarover bevatten. Ook moeten de te hanteren welstandscriteria door de raad in beleidsregels worden vastgelegd, wanneer de daarover in het omgevingsplan opgenomen criteria bij hun toepassing uitleg behoeven. Die criteria moeten zoveel mogelijk zijn toegesneden op de onderscheiden bouwwerken.

[Nota naar aanleiding van het nader verslag (nr. 23)]

Het is aan gemeenten om te bepalen op welk detailniveau er regels aan bouwwerken worden gesteld. Bestemmingsplannen bevatten nu veelal regels over de precieze plaatsing, omvang en vormgeving van bouwwerken. Aanvullend op deze regels geldt nu nog het wettelijk vastgelegde welstandsvereiste. Gemeenten dienen dit vereiste te concretiseren met de welstandsnota, waar in de vorm van beleidsregels de criteria moeten zijn gegeven voor de beoordeling of een te bouwen bouwwerk niet in strijd is redelijke eisen van welstand en of een bestaand bouwwerk niet ernstig in strijd is met redelijke eisen van welstand. Ook onder de Omgevingswet blijft het aan gemeenten om te bepalen op welk detailniveau regels worden gesteld over bouwwerken. Als een gemeente dat nodig acht, kunnen daarbij ook regels worden gesteld aan het uiterlijk van bouwwerken. Daarbij is het op zich zelf niet nodig om een vage term zoals «redelijke eisen van welstand» te hanteren. Door de regels samen te brengen met de overige bebouwingsregels, kunnen de regels over het uiterlijk beter afgestemd worden op de specifieke bouwmogelijkheden en toegespitst worden op de ruimtelijke kenmerken van een locatie.

Een sneller, eenvoudiger en inzichtelijker omgevingsrecht hoeft overigens niet in het geding te komen als gemeenten eisen stellen aan het uiterlijk van bouwwerken. Voor het geval de in de regels gebruikte begrippen over het uiterlijk van bouwwerken interpretatie vereisen, geldt op grond van artikel 4.19 van het wetsvoorstel de eis dat de gemeenteraad beleidsregels vaststelt voor de beoordeling. Daarmee is gewaarborgd dat de regels over het uiterlijk van bouwwerken transparant en voorspelbaar zijn.

Gelet op de wijze waarop regels over het uiterlijk van bouwwerken in het omgevingsplan integreren met de andere bebouwingsregels, is het de vraag of er nog behoefte zal bestaan aan het instellen van een adviescommissie die zich louter richt op het uiterlijk van een bouwwerk. Eerder lijkt het aannemelijk dat er onder omstandigheden behoefte zou kunnen bestaan aan advies over aspecten die over de volle breedte bepalend zijn voor de ruimtelijke kwaliteit bij het bebouwen en inrichten van locaties. Het is echter aan gemeenten zelf om te bepalen of, wanneer, waarover en aan wie advies wordt gevraagd. De op grond van artikel 17.9 van het wetsvoorstel in te stellen adviescommissie kan hierin mede een taak worden gegeven, maar dat hoeft dus niet. Dat betekent dat in het geval een gemeente toch advies wil vragen over de welstandsaspecten van een bouwplan, daartoe niet langer uitsluitend bij een daartoe ingestelde welstandscommissie of daartoe benoemde stadsbouwmeester benaderd hoeft te worden. Advies kan desgewenst gevraagd worden aan de op grond van artikel 17.9 van het wetsvoorstel benoemde adviescommissie of een andere persoon, instantie of bureau. (...)

Een verschil is dat de regeling voor welstandstoezicht niet meer, geïsoleerd van de overige regels voor bouwwerken op locaties, op wetsniveau is vastgelegd. Welstandstoezicht wordt, net als de andere regels voor ruimtelijke kwaliteit, onderwerp van het omgevingsplan. (...) Uit de evaluatie die aan dit kabinetsstandpunt ten grondslag ligt, is onder meer naar voren gekomen dat er geen heldere begrenzing bestaat tussen eisen die in bestemmingsplannen aan bouwwerken worden gesteld vanuit een planologisch-stedenbouwkundig motief en eisen die in een welstandsnota worden gesteld vanuit een welstandsmotief. De motieven van waaruit deze regels worden gesteld vloeien naadloos in elkaar over, waardoor het maken van onderscheid hierin contraproductief werkt en leidt tot discussies en rechtspraak. In het huidige wettelijk stelsel worden gemeenten nog gedwongen om hier wel een »gekunsteld» onderscheid in aan te brengen. Volgens vaste rechtspraak kunnen welstandsnormen in beginsel niet in een bestemmingsplan worden opgenomen. Deze horen thuis in de welstandsnota. Tegelijkertijd is het niet omstreden dat een bestemmingsplan de regels bevat over bijvoorbeeld bouwvolume, massaopbouw, gevelindeling, goothoogte en dakhellingen. In het omgevingsplan komen de planologisch-stedenbouwkundige en welstandsmotieven samen met andere voor de ruimtelijke kwaliteit belangrijke aspecten, zoals de bescherming van cultureel erfgoed, landschap, groen, et cetera. Daarmee is er geen discussie meer nodig of een regel in het bestemmingsplan of de welstandsnota thuis hoort.

De regels in een omgevingsplan kunnen zowel betrekking hebben op te bouwen bouwwerken als op de staat van bestaande bouwwerken. Op die grond kunnen regels dus eisen stellen aan het uiterlijk van nieuw te bouwen bouwwerken, welke worden getoetst bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Ook kunnen regels worden gesteld aan het uiterlijk van bestaande bouwwerken. Het is mogelijk dat gemeenten er voor kiezen deze regels in het omgevingsplan zoveel mogelijk te concretiseren en toe te spitsen op de onderscheiden locaties en bouwwerken. Ook kan een gemeente echter werken met een generieke open norm dat het uiterlijk van bestaande bouwwerken in het algemeen niet ernstig in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. Een dergelijke open geformuleerde regel over het uiterlijk van een bouwwerk dient op grond van artikel 4.19 van het wetsvoorstel, net zoals dat nu onder de Woningwet is vereist, door de gemeenteraad te worden geconcretiseerd in beleidsregels. In die beleidsregels dienen de criteria te zijn vastgelegd op grond waarvan de beoordeling kan plaatsvinden of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in strijd is met het genoemde criterium. Ook deze beleidsregels dienen zoveel mogelijk te zijn toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken. Op grond van de regels in het omgevingsplan en de daarbij gestelde beleidsregels, weet een eigenaar of had hij redelijkerwijs kunnen weten onder welke omstandigheden het uiterlijk van zijn bouwwerk niet (meer) voldoet aan de gestelde eisen over het uiterlijk.

In het algemeen geldt bij open geformuleerde regels dat sprake is van een grotere flexibiliteit. Per concreet geval bestaat er immers een mate van beoordelingsruimte over de wijze waarop aan de norm kan worden voldaan. Tegelijkertijd kan zich bij dergelijke open regels, als deze rechtstreeks burgerbindend zijn, een situatie voordoen waarin men in redelijkheid niet direct behoefde te beseffen dat er sprake is van een overtreding van de in de regel vastgelegde norm. Mede in dat verband is in artikel 4.5 van het wetsvoorstel de grondslag geboden om in een omgevingsplan te werken met een bevoegdheid tot het stellen van een maatwerkvoorschrift. Deze bevoegdheid is vergelijkbaar in te zetten als de in artikel 13a van de Woningwet opgenomen bevoegdheid tot het opleggen van een verplichting ter naleving van de in artikel 12, eerste lid, van de Woningwet geformuleerde regel dat het uiterlijk van een bouwwerk niet ernstig in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. Dit is mogelijk door in het omgevingsplan te bepalen dat een maatwerkvoorschrift kan worden gesteld ten aanzien van het uiterlijk van een bouwwerk, met als doel om maatregelen te treffen aan dat uiterlijk om zo de ernstige strijd met redelijke eisen van welstand weg te nemen die het uiterlijk van dat bouwwerk oplevert. Met het opleggen van het maatwerkvoorschrift kan worden geconcretiseerd welke specifieke aanpassingen aan het uiterlijk van het bouwwerk moeten plaatsvinden. Net als een lastgeving onder bestuursdwang of dwangsom, gebeurt het opleggen van een maatwerkvoorschrift bij een appellabel besluit. De belanghebbende kan daar dus in bezwaar en beroep tegen opkomen. In het geval niet tijdig aan het opgelegde maatwerkvoorschrift wordt voldaan, kan er handhavend worden opgetreden. Overigens geldt bij dergelijke besluiten altijd dat er eerst contact is met een gebouweigenaar, die op grond van artikel 4:8 Awb tegen het voornemen om een maatwerkvoorschrift op te leggen een zienswijze kan indienen. Naar aanleiding daarvan kan een gebouweigenaar ook vrijwillig besluiten om bepaalde maatregelen te treffen, zodat verdere actie niet meer nodig is.

Ten slotte geldt: welstandsbeleid is gemeentebeleid. Benadrukt wordt dat het ook onder het huidige wettelijke stelsel van de Woningwet geheel aan gemeenten is om te bepalen of er in een bepaald gebied welstandseisen hebben te gelden en, voor zover dat het geval is, voor welke typen bouwwerken dit heeft te gelden. Het uitgangspunt in de Woningwet en de Wabo is weliswaar dat bouwactiviteiten bij een aanvraag om omgevingsvergunning worden getoetst aan redelijke eisen van welstand en dat de staat van bestaande bouwwerken niet ernstig in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. De gemeenteraad dient hiertoe op grond van artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, een welstandsnota op te stellen met in beleidsregels vastgelegde criteria voor de welstandsbeoordeling. De afweging om wel of geen welstandsbeleid te voeren en dus wel of geen welstandsnota vast te stellen, is een lokale aangelegenheid. Als gemeenten geen beleidsregels hebben vastgesteld, gelden er ook geen redelijke eisen van welstand, kunnen bouwaanvragen daarop niet worden geweigerd en kan er ook niet worden opgetreden tegen bouwwerken met een uiterlijk dat ernstig in strijd is met redelijke eisen van welstand. Op grond van artikel 12, tweede lid, kan de gemeenteraad gebieden aanwijzen waarvoor geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn. Daarmee is en blijft het welstandstoezicht voor gemeenten ook onder het wetsvoorstel in beginsel facultatief van aard. Denkbaar is echter wel dat het in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het met het oog daarop stellen van regels, nodig is om eisen te stellen die verband houden met het uiterlijk van bouwwerken. Dat ligt bijvoorbeeld voor de hand in beschermde stads- en dorpsgezichten, waarin de kwaliteitswaarden van een gebied door een omgevingsplan beschermd moeten worden. Uit de in artikel 4.2, eerste lid, van het wetsvoorstel opgenomen plicht dat een omgevingsplan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties dient te bevatten, kan een verantwoordingsplicht worden afgeleid voor een gemeenteraad die niet tot het stellen van hiervoor relevante regels over gaat.

§ 4.3.2 Rijksregels

Artikel 4.20 (rijksregels implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)

Tekst

Op grond van artikel 4.3 worden in ieder geval regels gesteld ter uitvoering van:
a. de grondwaterrichtlijn,
b. de kaderrichtlijn afvalstoffen,
c. de kaderrichtlijn water,
d. de richtlijn autowrakken,
e. de richtlijn benzinedampterugwinning,
f. de richtlijn energieprestatie van gebouwen,
g. de richtlijn geologische opslag van kooldioxide,
h. de richtlijn havenontvangstvoorzieningen,
i. de richtlijn hernieuwbare energie,
j. de richtlijn industriële emissies,
k. de richtlijn stedelijk afvalwater,
l. de richtlijn winningsafval,
m. de Seveso-richtlijn,
n. het verdrag van Granada,
o. het verdrag van Valletta.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel draagt de regering op om op grond van artikel 4.3 voor de daarin genoemde richtlijnen en verdragen in ieder geval algemene regels vast te stellen. De verplichting strekt tot het implementeren van één of meer aspecten van deze richtlijnen die zich daarvoor lenen in algemene regels. Niet al deze richtlijnen en verdragen kunnen volledig worden geïmplementeerd met algemene regels. Voor de implementatie van de meeste richtlijnen en verdragen zijn namelijk (ook) andere regels nodig dan algemene regels (zoals instructieregels) of zijn bijvoorbeeld omgevingsvergunningplichten vereist.

Artikel 4.21 (rijksregels bouwwerken)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en het in stand houden van bouwwerken worden gesteld met het oog op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. het beschermen van de gezondheid,
c. duurzaamheid en bruikbaarheid.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:
a. de minimumkwaliteit van bestaande en te bouwen bouwwerken is gewaarborgd,
b. een brandveilig gebruik van bouwwerken is gewaarborgd,
c. het belang van de veiligheid en de gezondheid in de directe omgeving van het bouwen en slopen is gewaarborgd,
d. de toegankelijkheid van nieuw te realiseren bouwwerken en de directe omgeving daarvan voor mensen met een functiebeperking is gewaarborgd.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel draagt de regering op om algemene regels te stellen in het belang van een veilige, gezonde en duurzame gebouwde omgeving. Die regels hebben betrekking op nieuw te bouwen gebouwen en andere bouwwerken, op het verbouwen, de staat, het gebruik en de sloop van bestaande bouwwerken en op het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden met betrekking tot bouwwerken. De regels worden gesteld vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid (waarbij duurzaamheid kan worden gezien als een verzameling van bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu). Het gaat daarbij om regels zoals over de constructieve veiligheid, de brandveiligheid en de energieprestatie van gebouwen, over de verplichte aanwezigheid, de minimaal vereiste kwaliteit en het onderhoud van bouwwerkgebonden installaties en over het waarborgen van de veiligheid van de directe omgeving bij het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden. Nu zijn dergelijke regels op grond artikel 2 van de Woningwet gesteld in het Bouwbesluit 2012 en de daarmee samenhangende ministeriële regeling. Dat artikel biedt momenteel ook de grondslag voor het in het Bouwbesluit 2012 stellen van regels over de staat en het gebruik van open erven en terreinen. Die grondslag is niet in dit wetsvoorstel overgenomen, omdat het stellen van dergelijke regels in het algemeen het best op gemeentelijk niveau kan plaatsvinden. Bij het stellen van de algemene regels als bedoeld in dit artikel zal ook een vergelijkbaar met de in artikel 1.13 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen uitzonderingsmogelijkheid voor monumenten terugkeren. Laatstgenoemd artikel is ook een algemene regel over activiteiten die cultureel erfgoed betreffen.

[Tweede nota van wijziging (nr. 24)]

[Met deze wijziging wordt in lid 1, onderdeel c, «bruikbaarheid» toegevoegd met het oog waarop rijksregels worden gesteld.]

In onderdeel c van het eerste lid is bepaald dat de regels over bouwwerken in ieder geval worden gesteld met het oog op duurzaamheid. Daaraan wordt nu de bruikbaarheid van bouwwerken toegevoegd. De bruikbaarheid omvat tevens de toegankelijkheid van die bouwwerken, ook voor mensen met een fysieke beperking. Op deze manier blijkt expliciet uit de wettekst dat de regels mede op dat belang zijn gericht.

[Amendement (nr. 64)]

[Met dit amendement wordt lid 2, onderdeel d, toegevoegd.]

In de Nota naar aanleiding van het verslag (...) wordt aangegeven dat het begrip bruikbaarheid ruim moet worden geïnterpreteerd, zodat ook de toegankelijkheid voor personen met een functiebeperking hieronder valt te scharen. Hiermee is dus in het eerste lid van artikel 4.21 voorzien in een wettelijke grondslag om rijksregels hierover vast te stellen.

Dit amendement betreft een aanvulling van het tweede lid van artikel 4.21 en borgt dat de regering ook daadwerkelijk dient te voorzien in rijksregels die de toegankelijkheid van nieuw te realiseren bouwwerken en de directe omgeving daarvan vanaf de openbare weg regelen.

Artikel 4.22 (rijksregels milieubelastende activiteiten)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over milieubelastende activiteiten worden gesteld met het oog op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. het beschermen van de gezondheid,
c. het beschermen van het milieu, waaronder het beschermen van de kwaliteit van lucht, bodem en de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, het zuinig gebruik van energie en grondstoffen en een doelmatig beheer van afvalstoffen.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:
a. alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen,
b. alle passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden getroffen,
c. de beste beschikbare technieken worden toegepast,
d. geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt,
e. het ontstaan van afvalstoffen zo veel mogelijk wordt voorkomen en de ontstane afvalstoffen doelmatig worden beheerd,
f. energie doelmatig wordt gebruikt,
g. maatregelen worden getroffen om ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken,
h. bij de definitieve beëindiging van activiteiten maatregelen worden getroffen om significante nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel geeft aan, met het oog waarop de algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten worden gesteld, en waartoe deze regels in ieder geval strekken. Het stellen van regels over milieubelastende activiteiten was al aan de orde op grond van verschillende artikelen van wetten die opgaan in de Omgevingswet, waaronder:

a. artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, waarin is voorgeschreven om algemene milieuregels te stellen met betrekking tot inrichtingen;

b. artikel 10.32 van de Wet milieubeheer, op grond waarvan algemene regels worden gesteld met betrekking tot lozen van afvalwater in afvalwaterstelsels buiten inrichtingen;

c. de preventieve milieuregels ter bescherming van de bodem, zoals nu opgenomen in artikelen 6 tot en met 12a van de Wet bodembescherming.

De regels voor activiteiten, genoemd onder a, beogen een integrale bescherming van de fysieke leefomgeving tegen nadelige gevolgen van die activiteiten voor het milieu te waarborgen.

De activiteiten genoemd, onder b en c, hebben voornamelijk betrekking op het lozen van afvalwater op of in de bodem, in rioolstelsels en op zuiveringstechnische werken die niet in beheer zijn bij een waterschap. Al deze lozingsroutes vallen onder het begrip «emissie» en kunnen nadelige gevolgen hebben voor het milieu, omdat ze leiden tot directe of indirecte lozing in het water, maar ook uitstoot in de lucht of lozing in de bodem, afhankelijk van de behandeling en bestemming van het afvalwater. (...)

De grondslag heeft betrekking op milieubelastende activiteiten. Het begrip milieubelastende activiteit is breder dan het in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer gehanteerde begrip «inrichting» en omvat ook een belangrijk deel van de hierboven onder b en c genoemde activiteiten. Waar van een inrichting pas sprake is, wanneer een activiteit een zekere continuïteit heeft (in de praktijk wordt wel als richtlijn een termijn aangehouden van zes maanden), kan het begrip «milieubelastende activiteit» ook op een korter durende activiteit zien. Het feit dat het begrip «inrichting» ziet op langer durende activiteiten, is goed verklaarbaar vanuit de ontstaansgeschiedenis daarvan. Het begrip «inrichting» werd al gehanteerd in de Hinderwet uit 1875, die bepaalde dat het verboden is «inrigtingen, welke gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken, op te rigten zonder vergunning». Waar het bij een vergunningplicht minder voor de hand ligt om kortdurende activiteiten daaronder te brengen, door de lange periode die de vergunningprocedure in beslag neemt in verhouding tot de duur en milieugevolgen van een dergelijke activiteit, is het kortdurende karakter bij het reguleren door middel van algemene regels geen bezwaar. Na de brede introductie van algemene regels worden in de praktijk dan ook voor dergelijke korter durende activiteiten veelal dezelfde voorschriften gesteld als voor langer durende verder identieke activiteiten. Door het bestaan van het begrip inrichting gebeurt dat nu echter in zelfstandige algemene maatregelen van bestuur, zoals het Besluit lozen buiten inrichtingen, wat de overzichtelijkheid van de regelgeving niet ten goede komt. Met het wegvallen van het begrip inrichting kunnen de algemene regels voor langere en kortere activiteiten worden geïntegreerd, waarbij het uiteraard mogelijk blijft om, waar nodig, voor korter durende activiteiten afgestemde voorschriften te stellen, bijvoorbeeld omdat voor het beperken van nadelige gevolgen van die activiteiten geen permanente emissiebeperkende technieken kunnen worden geplaatst.

Eerste lid

Het eerste lid geeft aan op bescherming van welke belangen de algemene regels gericht zijn. Dit artikel sluit aan bij artikel 2.1 van het wetsvoorstel en bouwt voort op de te beschermen belangen die in artikel 1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer zijn genoemd.

Tweede lid

Het tweede lid schrijft voor waartoe de regels die gelden voor milieubelastende activiteiten in ieder geval moeten strekken. Het artikel is ontleend aan artikel 11 van de richtlijn industriële emissies en bouwt voort op verschillende bepalingen in de huidige wetgeving. (...)

Uit de redactie van het tweede lid volgt dat de regels actueel gehouden moeten worden. Zo moet na het stellen van regels die voor de verschillende milieubelastende activiteiten via een doelvoorschrift of een middelvoorschrift toepassing van concrete beste beschikbare technieken verplichten regelmatig worden bezien of op grond van de ontwikkelingen op het gebied van beste beschikbare technieken de regels aanpassing behoeven. Dit is ook van belang vanwege artikel 17 van de richtlijn industriële emissies, dat vereist dat de lidstaten erop toezien dat de algemene verbindende voorschriften gelijke tred houden met de ontwikkelingen op het gebied van de beste beschikbare technieken. Ook wanneer bijvoorbeeld inzichten in wat onder een significante verontreiniging moet worden verstaan naar aanleiding van nieuwe gegevens zouden veranderen, zullen de algemene regels daarop zo nodig moeten worden aangepast.

[Amendement (nr. 150)]

[Met dit amendement wordt lid 2, onderdeel b, toegevoegd.]

Gezondheid dient een volwaardige rol te krijgen bij de toepassing van de bevoegdheden op grond van de Omgevingswet over individuele projecten. (...)

Tevens regelt dit amendement dat de rijksregels die worden gesteld over milieubelastende activiteiten er mede toe strekken dat alle passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden getroffen.

Artikel 4.23 (rijksregels wateractiviteiten)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk, wateronttrekkingsactiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk worden gesteld met het oog op:
a. het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste,
b. het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen,
c. de vervulling van de op grond van deze wet aan watersystemen toegekende maatschappelijke functies,
d. het beschermen van de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk.

2. De regels over lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk strekken er in ieder geval toe dat:
a. alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen,
b. de beste beschikbare technieken worden toegepast,
c. geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor een aantal wateractiviteiten worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken. Het betreft de lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk, wateronttrekkingsactiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk. (...)

Zoals nu ook het geval, wordt het onttrekken uit regionale wateren gelet op artikel 2.3, derde lid, in beginsel niet geregeld door het Rijk. Over het onttrekken uit regionale wateren kunnen, gelet op artikel 4.1, decentraal algemene regels worden gesteld. In een deel van de gevallen zal het onttrekken van water leiden tot het vervolgens lozen van water, zoals dat bijvoorbeeld bij inzet van koelwater aan de orde is. Het met de onttrekking samenhangende lozen valt niet onder de wateronttrekkingsactiviteit, maar onder de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk, of de milieuactiviteit, afhankelijk van de lozingsroute. (...)

Gelet op artikel 2.3, derde lid, worden in beginsel geen rijksregels gesteld met betrekking tot waterstaatswerken die niet in beheer bij het Rijk zijn. Die regels worden door waterschappen gesteld in de waterschapsverordening.

Eerste lid

Het eerste lid geeft aan op bescherming van welke belangen de algemene regels vooral gericht zijn. Dit artikel sluit aan bij artikel 2.1 van het wetsvoorstel en bouwt voort op de door de Waterwet te beschermen belangen. Gelet op de aard van de activiteiten gaat het bij lozen van stoffen en warmte op een oppervlaktewaterlichaam vooral om het beschermen van de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen waarop wordt geloosd, rekening houdend met eventuele effecten op de rest van het watersysteem. Bij het lozen van water op een oppervlaktewaterlichaam is het doelmatig beheer van het watersysteem en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen het primair te beschermen belang. Bij lozen op een zuiveringtechnisch werk gaat het vooral om het beschermen van een doelmatige werking van dat werk en het watersysteem, waarop vanuit dat werk wordt geloosd. Bij het onttrekken van water staan de belangen van een doelmatig beheer van watersystemen en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen voorop. Niet uitgesloten is echter dat het onttrekken zelf ook een effect heeft op de kwaliteit van watersystemen, waardoor ook de bescherming van die kwaliteit een rol kan spelen. Het eveneens in het eerste lid, onder a, genoemde voorkomen van wateroverlast heeft plaats tot normatieve omstandigheden waarop het watersysteem is berekend. In bovennormatieve omstandigheden gaat het om beperken van wateroverlast.

Tweede lid

Voor algemene regels die milieubelastende activiteiten reguleren bepaalt het tweede lid van artikel 4.22 waartoe die algemene regels in ieder geval moeten strekken. Omdat de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk ook een activiteit is met nadelige gevolgen voor het milieu, komen in het tweede lid een aantal aspecten terug, genoemd in het tweede lid van artikel 4.22. Dit sluit aan bij de regeling die ook onder de Waterwet bestond.

Artikel 4.24 (rijksregels mijnbouwactiviteiten)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over mijnbouwactiviteiten worden gesteld met het oog op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:
a. het belang van de veiligheid in relatie tot de scheepvaart is gewaarborgd,
b. het belang van het kunnen uitvoeren van activiteiten die betrekking hebben op de landsverdediging is gewaarborgd.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor mijnbouwactiviteiten worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken. Het gaat om het uitvoeren van mijnbouwactiviteiten in gebieden die ook van belang zijn voor andere functies zoals scheepvaart en militaire activiteiten. In die gevallen moet het aangewezen bevoegd gezag in het kader van een omgevingsvergunning voor een mijnbouwactiviteit een belangenafweging maken tussen het belang van de mijnbouwactiviteit en die andere functies. In de algemene rijksregels voor mijnbouwactiviteiten wordt een deel van de regels binnen de hiervoor genoemde gebieden algemeen gesteld.

Artikel 4.25 (rijksregels beperkingengebiedactiviteiten wegen)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg worden gesteld met het oog op het behoeden van de staat en werking van een weg voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die weg, waartoe ook het belang van verruiming of wijziging van die weg kan behoren.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat het doelmatig en veilig gebruik van wegen wordt verzekerd.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken.

Het stellen van algemene regels biedt mogelijkheden om administratieve lasten die nu samenhangen met vergunningverlening op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken te beperken. Vooral het stellen van algemene regels met betrekking tot aanleg van kabels en leidingen kan hiertoe bijdragen, omdat die activiteiten het meeste voorkomen.

Gelet op artikel 2.3, derde lid, worden in beginsel geen algemene rijksregels gesteld met betrekking tot wegen die niet in beheer bij de Minister van Infrastructuur en Milieu zijn. Die regels kunnen door provincies, gemeenten en waterschappen worden gesteld.

Artikel 4.26 (rijksregels beperkingengebiedactiviteiten installatie in een waterstaatswerk)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie in een waterstaatswerk worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat nadelige gevolgen voor het veilig en doelmatig gebruik van installaties in een waterstaatswerk worden voorkomen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie in een waterstaatswerk worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken. De regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op activiteiten in zones rondom een windmolen of zendmast.

Artikel 4.27 (rijksregels gelegenheid bieden tot zwemmen en baden)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over het gelegenheid bieden tot zwemmen en baden worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid van de gebruikers.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat het risico op significante nadelige gevolgen voor de veiligheid en gezondheid van de gebruikers wordt beheerst, met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid van de gebruikers.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel geeft aan, met het oog waarop de algemene rijksregels voor gelegenheid bieden tot zwemmen en baden worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken. Meer specifiek gaat het hier om het waarborgen van de veiligheid en gezondheid van de zwemmers of de baders. (...)

Eerste lid

Het eerste lid geeft aan op bescherming van welke belangen de algemene regels vooral gericht zijn. Dit artikel sluit aan bij artikel 2.1 van het wetsvoorstel en bouwt voort op de door de Whvbz beschermde belangen.

Tweede lid

Dit lid bepaalt waartoe die algemene regels in ieder geval moeten strekken. Risico's voor de gezondheid en veiligheid van de zwemmers en baders zijn nooit helemaal uit te sluiten, maar degene die gelegenheid biedt tot zwemmen en baden, heeft wel de verantwoordelijkheid om het risico op significante nadelige gevolgen te beheersen. In algemene zin kan gesteld dat die risico's bij badinrichting beter te beheersen zijn dan bij zwemlocaties. Daarnaast heeft de zwemmer of bader ook een eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid en gezondheid van hemzelf of degenen die hij begeleidt (zoals kinderen).

Artikel 4.28 (rijksregels cultureel erfgoed)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over activiteiten die cultureel erfgoed betreffen, worden gesteld met het oog op het behoud van cultureel erfgoed.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat beschadiging of vernieling van cultureel erfgoed wordt voorkomen, en dat het, voor zover het monumenten betreft, in stand wordt gehouden.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels over activiteiten die cultureel erfgoed betreffen worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval strekken.

Met het tweede lid wordt bepaald dat de regels er in ieder geval toe strekken dat beschadiging of vernieling van cultureel erfgoed wordt voorkomen. Het verbod op beschadiging en vernieling van rijksmonumenten, dat nu geregeld is in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zal in de algemene rijksregels worden gecontinueerd. Dit verbod strekt ook ter uitvoering van artikel 4 van het verdrag van Granada, voor zover het rijksmonumenten betreft.

[Amendement (nr. 33)]

[Met dit amendement wordt aan lid 2 toegevoegd dat de regels in ieder geval zien op de instandhouding van monumenten.]

De indieners beogen met dit amendement te regelen dat er een instandhoudingsplicht voor eigenaren van monumenten in de wet wordt opgenomen. Op dit moment kent de Monumentenwet een verbod op het beschadigen en vernielen van beschermde monumenten en is er een vergunning nodig om wijzigingen aan het monument aan te brengen. (...) Er is echter geen verplichting in de wet opgenomen om een monument goed te onderhouden, terwijl het onthouden van onderhoud een monument op termijn wel schade kan toebrengen.

Artikel 4.29 (rijksregels werelderfgoed)

Tekst

1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over activiteiten die werelderfgoed betreffen, worden gesteld met het oog op het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat beschadiging of vernieling van werelderfgoed wordt voorkomen.

Parlementaire geschiedenis

[Amendement (nr. 118)]

[Met dit amendement wordt artikel 4.29 toegevoegd.]

Dit amendement regelt dat waar regels (kunnen) worden gesteld inzake cultureel erfgoed eveneens regels (kunnen) worden gesteld inzake werelderfgoed en wel met het oog op de bescherming van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed.

Hoofdstuk 5 De omgevingsvergunning en het projectbesluit

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Hoofdstuk 5 bevat de regeling van twee instrumenten voor de realisatie van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving waarvoor een voorafgaande toestemming nodig is. Het betreft allereerst de omgevingsvergunning. Dit is een voortzetting en verdere uitbouw van de omgevingsvergunning uit de Wabo. Het tweede instrument is het projectbesluit, een bijzondere projectprocedure waarbij een bestuursorgaan ter behartiging van een specifiek overheidsbelang door middel van een gestroomlijnde besluitvormingsprocedure een besluit kan nemen waarmee het omgevingsplan direct wordt gewijzigd en dat verder benodigde toestemmingen kan bevatten om een project uit te voeren. De omgevingsvergunning en het projectbesluit zijn in het wetsvoorstel als twee aparte instrumenten voor projectbesluitvorming gepositioneerd. Een belangrijk verschil tussen deze instrumenten is dat een omgevingsvergunning op aanvraag van een initiatiefnemer wordt genomen, en het projectbesluit een ambtshalve door de overheid te nemen besluit is ter behartiging van een publiek belang. Omwille van dit publieke belang omvat het projectbesluit een voorbereidingsprocedure die afwijkt van de procedure voor de omgevingsvergunning. Waar mogelijk zijn de bepalingen voor de omgevingsvergunning van overeenkomstige toepassing verklaard op het projectbesluit. Het hoofdstuk voorziet ook in een aan het projectbesluit gelijkwaardige procedure voor de gemeente ter voorbereiding van een omgevingsplan voor de realisatie van een project van publiek belang. Hiermee wordt de «sneller en beter»-aanpak van het projectbesluit ook op de voorbereiding van een dergelijk omgevingsplan van toepassing.

Afdeling 5.1 De Omgevingsvergunning

Inleiding

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

De omgevingsvergunning is een instrument voor de toetsing vooraf van bepaalde activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld of een boer een sloot mag dempen, of zijn bedrijf mag uitbreiden. Het model van de Wabo is hierbij uitgangspunt. De toetsing blijft beperkt tot aspecten die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor de vergunning is ingesteld (specialiteitsbeginsel). Er is dus in beginsel een sectorale en geen integrale toetsing. Hiermee blijft de toetsing van eenvoudige gevallen overzichtelijk. Dit is bevorderlijk voor de rechtszekerheid en de mogelijkheid voor toetsing door de rechter. Het komt in de praktijk voor dat een bedrijf ook activiteiten verricht die niet vergunningplichtig zijn, maar die onder algemene regels vallen. Het bevoegd gezag houdt dan bij het stellen van vergunningvoorschriften rekening met geldende algemene regels op het gebied van het omgevingsrecht, zodat geen strijdige of schurende voorschriften worden gesteld.

Voor omgevingsvergunningen kent het wetsvoorstel – net als de Wabo – de reguliere procedure en de uitgebreide procedure. De reguliere procedure volgt hoofdstuk 4 Awb, aangevuld met de verplichtingen tot verzending van een ontvangstbevestiging met informatie over het vervolg van de procedure en publicatie van een kennisgeving van de aanvraag en bekendmaking van het besluit. De uitgebreide procedure, die nauw aansluit op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, houdt in dat de overheid een ontwerpbesluit neemt en ter inzage legt en dat een ieder daarop kan reageren (indienen van zienswijzen). Vaker dan nu zal de reguliere procedure van toepassing zijn. Voor de activiteiten waarvoor dat geldt, betekent deze vereenvoudiging dat veel sneller duidelijk wordt of een vergunning al dan niet wordt verleend (van zes maanden naar acht weken, mits er geen bezwaren zijn). (...)

De rechtsbescherming bij omgevingsvergunningen (afdeling 5.1) wordt vormgegeven conform de keuze die bij invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is gemaakt. Dit betekent beroep in twee instanties: beroep in eerste aanleg bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit volgt de hoofdregel van de Awb. Argumenten voor beroep in twee instanties zijn onder andere zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger. De verwachting is dat dit zal leiden tot een taakverlichting bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze argumenten gelden nog steeds.

[Nader rapport (nr. 4)]

Het advies van de Afdeling is gevolgd om, vergelijkbaar met de Wabo, op wetsniveau per omgevingsvergunningplichtige activiteit aan te geven met het oog op welk specifiek doel of belang bij algemene maatregel van bestuur concrete beoordelingsregels worden gegeven over het verlenen of weigeren van een vergunning. Voor de omgevingsvergunning om af te wijken van het omgevingsplan is er sprake van een gelaagd stelsel.

De eerste laag vormen regels in het omgevingsplan die bepalen in welke gevallen een vergunning voor een afwijkactiviteit wordt verleend. Het zal daarbij vooral gaan om voorzienbare afwijkactiviteiten, waarvoor bij de vaststelling van het omgevingsplan een beoordelingsregel kan worden vormgegeven. Deze binnen het omgevingsplan opgenomen regels vormen, in samenhang met eventuele beleidsregels, het primaire afwegingskader aan de hand waarvan beoordeeld dient te worden of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit kan worden verleend. De regels dienen in acht te worden genomen bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De vergunning moet dus worden verleend als een afwijkactiviteit aan de desbetreffende regels voldoet.

Wanneer een afwijkactiviteit op grond van de gestelde regels niet kan worden toegestaan, wil dat nog niet zeggen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. In dat geval is de tweede laag beoordelingsregels van toepassing. Deze zullen bij algemene maatregel van bestuur verder worden vormgegeven. Deze beoordelingsregels zullen ertoe strekken dat de vergunning voor de afwijkactiviteit slechts kan worden geweigerd met hetzelfde oogmerk als waarmee de regels waarvan de aanvrager wil afwijken gesteld zijn. Voor regels die een gemeente uit eigen beweging stelt en in het omgevingsplan opneemt, zal het oogmerk moeten blijken uit de formulering van het omgevingsplan of de toelichting daarop. Dat is vergelijkbaar met de regeling in de huidige gemeentelijke verordeningen. Voor de regels die betrekking hebben op de toedeling van functies aan locaties is de evenwichtige toedeling van functies aan locaties het oogmerk. Het bevoegd gezag heeft daarbij in beginsel – net als in het huidige stelsel – veel discretionaire ruimte, maar moet wel door het Rijk en de provincie gestelde beoordelingsregels in acht nemen. Die beoordelingsregels zullen grotendeels overeenkomen met de instructieregels voor omgevingsplannen.

§ 5.1.1 Verbodsbepalingen

Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)

Tekst

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een bouwactiviteit,
b. een afwijkactiviteit,
c. een rijksmonumentenactiviteit,
d. een ontgrondingsactiviteit,
e. een stortingsactiviteit op zee,
tenzij het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een brandveilig gebruiksactiviteit,
b. een milieubelastende activiteit,
c. een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk,
d. een wateronttrekkingsactiviteit,
e. een mijnbouwactiviteit,
f. een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot:
1°. een weg,
2°. een waterstaatswerk,
3°. een luchthaven,
4°. een hoofdspoorweg of lokale spoorweg,
5°. een installatie in een waterstaatswerk,
voor zover het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

3. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een Natura 2000-activiteit,
b. een flora- en fauna-activiteit,
voor zover op die activiteiten ook van toepassing zijn een of meer van de verboden, bedoeld in het eerste of tweede lid of in artikel 5.3 of 5.4.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Artikel 5.1 bevat de kern van de regeling van de omgevingsvergunning, te weten het verbod om zonder omgevingsvergunning de in het eerste tot en met derde lid omschreven activiteiten te verrichten. Van deze activiteiten zijn begripsomschrijvingen opgenomen in de bijlage bij het wetsvoorstel. Voor de toelichting op deze begrippen wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de bijlage.

Artikel 5.1 is vergelijkbaar met artikel 2.1, eerste lid, Wabo. Anders dan in dat artikellid, wordt in artikel 5.1 niet meer het overkoepelende begrip «project» gehanteerd als centraal aangrijppunt voor de vergunningplicht. In dit begrip kan de suggestie worden gelezen dat voor alle activiteiten binnen een project gelijktijdig omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dit is echter niet het geval. Die verplichting betreft onder de Wabo alleen zogeheten onlosmakelijke activiteiten, welk begrip overigens in dit wetsvoorstel niet langer zal worden gehanteerd. (...)

Het vorenstaande heeft ertoe geleid dat het begrip «project» in artikel 5.1 is losgelaten, behalve in geval van de vergunningplicht voor een Natura 2000-activiteit, die is opgenomen in artikel 5.1, derde lid, onder a. Het begrip «project» wordt in de begripsomschrijving van die activiteit (zie de bijlage bij het wetsvoorstel) echter gebruikt in de betekenis die het heeft in het voorstel voor de Wet natuurbescherming en niet als centraal aangrijppunt voor de vergunningplicht voor alle aangewezen vergunningplichtige activiteiten.

De vergunningplichtige activiteiten zijn in artikel 5.1 op wetsystematische of inhoudelijke gronden onderverdeeld in drie leden. Het eerste lid bevat de activiteiten waarvoor de aanwijzing van vergunningvrije gevallen plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur. In dit verband wordt erop gewezen dat anders dan voor de activiteiten onder a, c en d van dat lid voor de zogeheten afwijkactiviteit (onder b), die vergelijkbaar is met de activiteit uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo, op dit moment onder de Wabo geen vergunningvrije gevallen zijn aangewezen. Omdat echter niet kan worden uitgesloten dat daartoe op enig moment de behoefte zal bestaan, is daarom in het eerste lid met die mogelijkheid rekening gehouden. Hetzelfde geldt voor de stortingsactiviteit op zee (onder e). Weliswaar zijn daarvoor nu in artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit vergunningvrije gevallen aangewezen, maar die gevallen zullen in de Omgevingswet buiten de reikwijdte van het begrip «stortingsactiviteit op zee» vallen (verwezen wordt naar de begripsomschrijving in de bijlage). Dit is gedaan om in die gevallen regulering van de betrokken activiteit als lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk mogelijk te maken. (...)

Eerste en tweede lid

De in deze leden opgesomde activiteiten zijn voor een belangrijk deel ontleend aan de in artikel 2.1, eerste lid, Wabo opgesomde activiteiten. Dit betreft de activiteiten in het eerste lid, onder a tot en met c, en ook de activiteiten in het tweede lid, onder a en b. Soms is echter wel de omschrijving van een activiteit gewijzigd. Ook kan het zijn dat een activiteit niet meer als afzonderlijke vergunningplichtige activiteit wordt benoemd, omdat deze, als gevolg van bij dit wetsvoorstel gemaakte systeemkeuzes, is opgegaan in de omschrijving van een activiteit met een bredere reikwijdte.

In dat verband wordt in de eerste plaats gewezen op het eerste lid, onder b, dat in de plaats komt van artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo, waarin als omgevingsvergunningplichtige activiteit wordt genoemd het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of andere met name genoemde planologische besluiten. Dit betreft in de terminologie van dit wetsvoorstel een zogeheten «afwijkactiviteit». Onder de noemer van de afwijkactiviteit zullen in de systematiek van dit wetsvoorstel ook vallen de vergunningplichtige activiteiten in artikel 2.1, eerste lid, onder b, g en h, Wabo. Dit betreft, kort samengevat, de uit een bestemmingsplan voortvloeiende vergunningplicht voor het verrichten van aanlegactiviteiten en het slopen van bouwwerken, en de vergunningplicht voor het slopen van een bouwwerk in een door het Rijk beschermd stads- of dorpsgezicht. Omdat het bestemmingsplan opgaat in het omgevingsplan vallen deze activiteiten in de Omgevingswet onder het verbod van artikel 5.1, eerste lid, onder b. Dit betreft nadrukkelijk ook de vergunningplicht voor het slopen van een bouwwerk in een door het Rijk beschermd stads- of dorpsgezicht, omdat de concrete bescherming daarvan vertaald dient te worden in het omgevingsplan. (...)

Overigens zal ook de in artikel 2.2, eerste lid, onder c, Wabo geregelde vergunningplichtige activiteit (het slopen van een bouwwerk in een gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht) opgaan in artikel 5.1, eerste lid, onder b.

Ook afkomstig uit de Wabo is de in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van dit wetsvoorstel opgenomen vergunningplicht voor de rijksmonumentenactiviteit. Voor de inhoud van dit begrip wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de begrippen uit de bijlage. (...)

Een andere al uit de Wabo bekende vergunningplichtige activiteit waarvan wordt voorgesteld de omschrijving te wijzigen, betreft de milieubelastende activiteit (artikel 5.1, tweede lid, onder b). De gevallen van activiteiten die vergunningplichtig zijn, zullen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Voor de inhoud van het begrip milieubelastende activiteit wordt verder verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de begrippen uit de bijlage.

Artikel 5.1, tweede lid, onder b, komt in de plaats van artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo, waarin als omgevingsvergunningplichtige activiteit wordt genoemd het oprichten, het veranderen of de werking veranderen of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk, en in de plaats van artikel 40 van de Mijnbouwwet, dat een vergelijkbare bepaling bevat voor mijnbouwwerken op zee. Laatstgenoemde bepaling is niet meer noodzakelijk omdat artikel 5.1, tweede lid, onder b, op basis van artikel 1.5 van dit wetsvoorstel ook van toepassing zal zijn in de exclusieve economische zone. (...)

In verband met deze wijziging is het niet langer meer nodig om, zoals in artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo het geval is, een afzonderlijke vergunningplicht met betrekking tot mijnbouwwerken op te nemen. Deze vergunningplicht strekt tot beoordeling van de milieugevolgen van een mijnbouwwerk op vergelijkbare wijze als de beoordeling van de milieugevolgen van een inrichting. Een mijnbouwwerk kan echter niet in alle gevallen als een inrichting worden aangemerkt en wordt daarom voor de vergunningplicht als aparte entiteit onderscheiden. Het loslaten van het inrichtingenbegrip brengt mee dat dit niet langer noodzakelijk is. Activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk kunnen op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder b, bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Dit is een goed voorbeeld van de integratie in de regelgeving die door het loslaten van het begrip «inrichting» kan worden bereikt. Het begrip «mijnbouwwerk» zal als onderscheidend criterium nog wel relevant blijven voor het bepalen van het bevoegd gezag om op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk te beslissen.

Volledig nieuwe activiteiten die bij dit wetsvoorstel onder de reikwijdte van de omgevingsvergunning worden gebracht zijn omschreven in artikel 5.1, eerste lid, onder d en e, en tweede lid, onder c tot en met f. Dit betreft activiteiten waarvoor naar geldend recht al een vergunning of ontheffing is vereist. Deze besluiten zijn vereist krachtens de Waterwet, de Ontgrondingenwet, de Mijnbouwwet, het Mijnbouwbesluit en diverse wetten met betrekking tot infrastructurele werken. Het betreft hier de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet luchtvaart, de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor.

Met betrekking tot de vergunningplicht voor de activiteit in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5˚, wordt er hierbij op gewezen dat deze ziet op de vergunningplicht voor beperkingengebiedactiviteiten in een veiligheidszone rondom installaties op zee. Artikel 43 van de Mijnbouwwet bevat nu het vereiste van een ontheffing voor activiteiten in een veiligheidszone rondom een mijnbouwinstallatie. Bij deze systematiek wordt in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5˚, aansluiting gezocht voor vergelijkbare veiligheidszones rondom andere installaties op zee, waarvoor op dit moment geen expliciet vergunningenstelsel geldt. Rondom die installaties, zoals bijvoorbeeld een windmolen of zendmast, kan naar geldend recht op grond van artikel 6.10 van de Waterwet een veiligheidszone worden ingesteld.

Met betrekking tot de vergunningplicht in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, aanhef en onder 1° en 2° (beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot wegen en waterstaatswerken), wordt er voor de goede orde op gewezen dat de reikwijdte van deze vergunningplicht zich op zichzelf kan uitstrekken tot zowel wegen en waterstaatswerken die in beheer zijn bij het Rijk, zoals bij waterstaatswerken bijvoorbeeld de Noordzee, als wegen en waterstaatswerken die in beheer zijn bij andere overheden. Er zullen echter alleen vergunningplichtige gevallen met betrekking tot laatstgenoemde categorie worden aangewezen voor zover daarvoor gelet op artikel 2.3, derde lid, aanleiding is. (...) Voor het overige blijft voor dit onderwerp de beleidsvrijheid van andere overheden bestaan om de bij hen in beheer zijnde wegen en waterstaatswerken te reguleren, bijvoorbeeld door middel van een vergunningplicht in de waterschaps- of omgevingsverordening.

Anders dan artikel 2.1, eerste lid, onder i, Wabo kent artikel 5.1 geen restcategorie omgevingsvergunningplichtige activiteiten meer die bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangewezen. Dit moet worden gezien in het licht van het principe van de Omgevingswet dat de aanwijzing van vergunningplichtige activiteiten op rijksniveau alleen kan plaatsvinden als daarvoor aanleiding is gelet op de criteria, bedoeld in artikel 2.3, derde lid. Dit betekent dat voor de aanwijzing van een geheel nieuwe vergunningplichtige activiteit een wetswijziging noodzakelijk zal zijn. In dat verband wordt verder verwezen naar de toelichting bij artikel 5.2, eerste lid, eerste volzin.

Het bovenstaande heeft overigens geen gevolgen voor de onder de Wabo op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van die wet geïntroduceerde zogeheten Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets (OBM). Met het loslaten van het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor de vergunningplicht voor de «milieuomgevingsvergunning», en het in plaats daarvan koppelen van die vergunningplicht aan nader omschreven activiteiten, is het ook niet meer nodig om de OBM op een afzonderlijke grondslag te baseren. Die vergunning zal rechtstreeks onder de grondslag van artikel 5.1, tweede lid, onder b, komen te vallen.

Derde lid

Dit lid bevat de opsomming van een tweetal omgevingsvergunningplichtige activiteiten met betrekking tot natuur, de Natura 2000-activiteit en de flora- en fauna-activiteit. (...)

Voor deze activiteiten geldt de bijzonderheid dat deze alleen omgevingsvergunningplichtig zijn voor zover op deze activiteiten ook van toepassing zijn een of meer van de verboden, bedoeld in artikel 5.1, eerste of tweede lid, of in artikel 5.3 of 5.4. Met andere woorden, genoemde activiteiten zijn dus uitsluitend omgevingsvergunningplichtig als deze samenlopen met een of meer «andere» omgevingsvergunningplichtige activiteiten. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een vergunningplichtige bouwactiviteit of een vergunningplichtige milieubelastende activiteit in een Natura 2000-gebied. In die situatie worden de gevolgen voor natuur van de desbetreffende activiteit in het kader van de omgevingsvergunning meegenomen. Is die samenloop met een andere vergunningplichtige activiteit er niet - bijvoorbeeld als sprake is van een vergunningvrije bouwactiviteit of een vergunningvrije milieubelastende activiteit of wanneer er in het geheel geen andere activiteit wordt verricht als bedoeld in artikel 5.1, 5.3 of 5.4 - dan is voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit een afzonderlijke vergunning op grond van de Wet natuurbescherming vereist. In dat verband wordt verwezen naar de afstemmingsbepalingen in de artikelen 2.7, vijfde lid, 3.3, achtste lid, 3.8, achtste lid, en 3.10, tweede lid, van het eerder genoemde wetsvoorstel. Om het hanteren van deze samenloopconstructie duidelijker tot uitdrukking te brengen, is de omgevingsvergunningplicht voor de Natura 2000-activiteit en de flora- en fauna-activiteit in artikel 5.1 in een afzonderlijk artikellid opgenomen.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

4.5.2 Omgevingsvergunning

Inleiding

Uitgangspunt voor het wetsvoorstel is zo veel mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer van een activiteit geen voorafgaande toestemming is vereist. Hiermee wordt de lastendruk beperkt. Wanneer de gevolgen die een activiteit heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke situatie bij het beoordelen van deze gevolgen een rol speelt, is het echter soms noodzakelijk dat een bestuursorgaan de toelaatbaarheid van de activiteit beoordeelt.

Als regulering van activiteiten noodzakelijk is, wordt alleen een vergunningplicht ingesteld als dat nodig is met het oog op de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting of als het onderwerp niet doelmatig met algemene regels kan worden behartigd. Voor zover het doelmatig is om voor de regulering van een activiteit een vergunningplicht aan te wijzen is daarnaast de afweging van belang of deze vergunningplicht op rijksniveau moet worden aangewezen of dat deze aanwijzing aan decentrale bestuursorganen kan worden overgelaten. Belangrijke argumenten om op rijksniveau een vergunningplicht aan te wijzen kunnen liggen in internationale verplichtingen, het schaalniveau van mogelijke nadelige gevolgen van een activiteit of een maatschappelijk vraagstuk van nationaal belang. Ook het beperken van administratieve en bestuurlijke lasten en het streven naar een gelijk speelveld kan een aanleiding zijn om de aanwijzing van vergunningplichten op rijksniveau te continueren. Gekozen is voor een limitatieve lijst van grondslagen voor vergunningplichten op rijksniveau, gelet op het uitgangspunt om, daar waar regulering noodzakelijk is, zo veel mogelijk te volstaan met algemene regels voor activiteiten. Omdat artikel 5.1 geen grondslag voor het toevoegen van nieuwe vergunningplichten bij algemene maatregel van bestuur bevat, is voor het op rijksniveau aanwijzen van een nieuwe vergunningplicht voor activiteiten een wetswijziging nodig.

De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel integreert en harmoniseert de vergunningverlening voor bestaande vergunningplichtige activiteiten uit de domeinen bouw, milieu, cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening met de watervergunning uit de Waterwet, de ontgrondingenvergunning uit de Ontgrondingenwet, de vergunningen of ontheffingen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Spoorwegwet (artikel 19), de Wet lokaal spoor (artikel 12), de Wet luchtvaart (artikel 8.12) en de vergunning voor archeologische rijksmonumenten uit de Monumentenwet 1988 (artikel 11). Ook wordt een deel van de vergunningplichtige activiteiten over beschermde gebieden en soorten geïntegreerd, zoals nu al in geïntegreerde vorm opgenomen in de Wabo in het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming (...). Als onderdeel van het omgevingsplan zal ook een aantal vergunningenstelsels uit lokale verordeningen opgaan in de omgevingsvergunning. Het wetsvoorstel introduceert geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten ten opzichte van de huidige wetgeving. Wel wordt soms gewerkt met nieuwe begrippen en aanduidingen.

Aanwijzing van vergunningplichten

De aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige activiteiten vindt plaats in drie categorieën.

De eerste categorie betreft activiteiten die op grond van de Omgevingswet zelf omgevingsvergunningplichtig zijn gesteld, zoals de vergunningplicht voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, een deel van de wateractiviteiten en rijksmonumentenactiviteiten. Ook de afwijkactiviteit is hier vergunningplichtig gesteld. Dat betreft een activiteit waarvoor van het omgevingsplan moet worden afgeweken. De regels die een gemeente in het omgevingsplan stelt, werken door via de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit. De afwijkactiviteit vormt onder meer een voorzetting van de in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo, opgenomen activiteit voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of andere planologische regels. (...)

Een tweede categorie betreft de omgevingsvergunningplicht die voortvloeit uit een waterschapsverordening. Bij de waterschapsverordening kunnen activiteiten worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. De vergunning kan alleen worden verleend op de gronden die in de waterschapsverordening zijn gegeven.

In de derde categorie gaat het om de omgevingsverordening van de provincie. Net als voor de waterschapsverordening geldt dat in de omgevingsverordening activiteiten kunnen worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. Vergunning wordt verleend op de daartoe in de omgevingsverordening opgenomen gronden. (...)

De afwijkactiviteit

De afwijkactiviteit uit artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, is een nieuwe naam voor wat onder de Wabo de omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan of andere planologische regels wordt genoemd (het planologisch strijdig gebruik van gronden of bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo). In het wetsvoorstel is de afwijkactiviteit ruimer van omvang. Dat heeft te maken met het feit dat het omgevingsplan een ruimere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan en dus meer onderwerpen op het gebied van de fysieke leefomgeving reguleert. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de regulering van activiteiten die al via de werking van artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo, onder de omgevingsvergunningplicht zijn gebracht. De regulering van deze onderwerpen zal plaatsvinden in het omgevingsplan. Verder is de reikwijdte van de afwijkactiviteit ruimer door de wetstechnische keuze om in het omgevingsplan niet langer te werken met zogenoemde binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden. Voor alle regels in het omgevingsplan wordt voorgesteld om te volstaan met de buitenplanse grondslag om met een omgevingsvergunning van de regels te kunnen afwijken.

De wetstechnische keuze om niet langer te werken met binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden leidt tot een wetstechnische en procedurele vereenvoudiging. Door deze vereenvoudiging kunnen niet langer binnen- en buitenplanse vergunningenstelsels «op elkaar gestapeld» worden. In het huidige stelsel van de Wabo kan deze «stapeling» er toe leiden dat een binnenplanse vergunning of ontheffing voor een bepaalde activiteit op grond van een in het bestemmingsplan zelf opgenomen beoordelingsregel zou moeten worden geweigerd, terwijl de activiteit via de buitenplanse omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan toch kan worden toegestaan. Deze procedurele stapeling van binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden enerzijds en een buitenplans vergunningenstelsel anderzijds wordt in het wetsvoorstel vervangen door de vergunning voor de afwijkactiviteit. In de systematiek van dit wetsvoorstel zullen ook de vergunningplichtige activiteiten uit artikel 2.1, eerste lid, onderdelen b (aanlegactiviteiten) en g (sloopactiviteiten), van de Wabo opgaan in die afwijkactiviteit. Dat geldt ook voor de activiteiten die nu nog in artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo zijn genoemd. Het gaat hier bijvoorbeeld om de vergunningplicht voor het kappen van houtopstanden, het aanbrengen van reclameaanduidingen of de opslag van roerende zaken. Voor zover een gemeente regulering van deze activiteiten nodig acht, zal dat plaatsvinden in het omgevingsplan. Voor zover het nodig wordt geacht deze activiteiten te reguleren met een voorafgaande toetsing, zal de vergunningplicht voor deze activiteiten opgaan in de afwijkactiviteit. De in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel g, van de Wabo opgenomen omgevingsvergunningplicht voor het slopen van bouwwerken in door het Rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten, zal geheel via het omgevingsplan worden gereguleerd. Het door gemeenten in die gebieden in te stellen sloopverbod, waarvan bij omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit kan worden afgeweken, kan naast het voorkomen van braakliggende percelen bijvoorbeeld ook als motief hebben om cultuurhistorisch waardevolle gebouwen voor sloop te behoeden, zonder meteen te hoeven overgaan tot aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument.

In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld die ertoe strekken dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels is voldaan. Met deze regels kan een vergelijkbaar resultaat worden bereikt als met binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden en daarbij opgenomen toetsingskaders. Dergelijke regels vormen het primaire afwegingskader aan de hand waarvan beoordeeld dient te worden of de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit kan worden verleend. Wordt aan de regels voldaan, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Wanneer een vergunning voor een afwijkactiviteit op grond van deze regels niet kan worden verleend, wil dat echter nog niet zeggen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. In dat geval maakt het bevoegd gezag een belangenafweging tussen het belang van de aanvrager en het oogmerk waarmee de regel, waarvan afwijking wordt gevraagd, is ingesteld.

Voor regels die gesteld worden krachtens artikel 4.2, eerste lid, geldt daarbij dat wordt getoetst aan het oogmerk «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Voor een afwijkactiviteit die betrekking heeft op dergelijke regels moet het bevoegd gezag een vrij brede belangenafweging maken, vergelijkbaar met de huidige «buitenplanse» omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Ook zullen instructieregels over het omgevingsplan in beginsel van overeenkomstige toepassing zijn bij de beoordeling van de aanvraag, zodat het bevoegd gezag daaraan moet toetsen.

Voor regels die de gemeente uit eigen beweging heeft opgenomen in het omgevingsplan, zoals regels over het kappen van bomen, bepaalt de gemeente zelf het oogmerk van de regel. Dat oogmerk kan in het omgevingsplan zelf zijn opgenomen, op vergelijkbare wijze als de «met het oog op»-formuleringen in het wetsvoorstel, maar kan ook blijken uit de toelichting. Deze werkwijze voorkomt dat de integratie in het omgevingsplan van vergunningstelsels uit gemeentelijke verordeningen leidt tot een aanzienlijke verbreding van de belangenafweging. Zo’n verbreding is onwenselijk omdat deze zou leiden tot een verhoging van de bestuurlijke lasten, een verhoging van de informatiebehoefte voor het bestuur en daarmee indirect een lastenverhoging voor aanvragers. De werkwijze zal worden gedetailleerd in beoordelingsregels die krachtens artikel 5.17 [5.18] zullen worden gesteld.

Bij handelen in strijd met regels van het omgevingsplan, vormt het verbod om zonder omgevingsvergunning een afwijkactiviteit te verrichten de verboden gedraging die aan een handhavend optreden ten grondslag kan worden gelegd. Dat geldt voor de regels over bouwactiviteiten, het gebruik van gronden en bouwwerken, maar ook voor andere regels. Als in het omgevingsplan een verbod is opgenomen om bepaalde bomen of houtopstanden te kappen, verhardingen aan te brengen, leidingen te leggen, gebouwen te slopen of om gemeentelijke monumenten te slopen, verstoren, verplaatsen of te wijzigen, kan met de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit van deze verboden worden afgeweken. Als deze vergunning niet kan worden verleend, bestaat er geen zicht op legalisering en bestaat er een beginselplicht voor het bevoegd gezag om handhavend op te treden. (...)

Loslaten van het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor de vergunningplicht

Het begrip «activiteit» is het centrale aangrijpingspunt voor het aanwijzen van de vergunningplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu en voor het stellen van algemene regels hierover. Het huidige omgevingsrecht bevat verschillende vergunningplichten en andere individuele toestemmingen (ontheffingen) voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen, waaronder de omgevingsvergunning uit artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, voor de activiteit:

«1°. Het oprichten, 2°. Het veranderen of veranderen van de werking of 3°. Het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk». Maar de huidige wetgeving kent ook andere toestemmingen op milieugebied, zoals:

  • het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het riool;
  • het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het grondwater en in de bodem;
  • het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te verbranden;
  • het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te storten;
  • ontheffing voor het hebben van een systeem voor warmte-en-koude-opslag in bepaalde gebieden.

Van laatstgenoemde vergunningen of ontheffingen worden er per jaar meer verleend dan de «milieuvergunningen voor inrichtingen» op grond van de Wet milieubeheer en de Wabo. Het wetsvoorstel kent voor alle genoemde soorten toestemmingen, één grondslag voor vergunningen voor het uitvoeren van activiteiten met milieugevolgen. Er is daarom gekozen voor een begrip op een hoger abstractieniveau dan het begrip inrichting, namelijk (milieubelastende) activiteit.

Voor een deel van de milieubelastende activiteiten die vanwege de omvang van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving en de noodzaak van integrale besluitvorming onder Europese regelgeving vallen, zoals de richtlijn industriële emissies, kan met het begrip (milieubelastende) activiteit de implementatie worden vergemakkelijkt. Er kan rechtstreeks worden aangesloten bij het begrip installatie van die richtlijn, te weten: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I van de richtlijn of in deel 1 van bijlage VII van de richtlijn vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.

In de uitvoeringsregelgeving worden de vergunningplichtige milieubelastende activiteiten aangewezen. Voor de vergunningplichtige gevallen zal behalve voor de installatie als bedoeld in de richtlijn industriële emissies, waar mogelijk ook gebruik worden gemaakt van dit begrip voor andere (technisch) samenhangende activiteiten. Dit vervult in die situaties de noodzakelijke integrerende rol. Binnen de installatie kunnen verschillende activiteiten worden uitgevoerd maar de vergunning is voor het geheel, namelijk voor de installatie, van toepassing. Waar het begrip installatie niet passend is maar wel sprake is van een samenhangend geheel aan deelactiviteiten kan ook een andere term worden gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld voor een motorcrossterrein.

De «inrichting» als omschreven in de Seveso-richtlijn blijft echter een uitzondering. Uitsluitend bij deze EU-richtlijn wordt het begrip inrichting gebruikt. Door direct te verwijzen naar de richtlijn bij de omschrijving van de activiteit, te weten: een inrichting als bedoeld in de Seveso-richtlijn, kan strikte implementatie en de gewenste duidelijkheid worden geborgd.

Er zijn daarnaast ook bedrijven die vergunningplichtig zijn voor één aspect en verder onder de algemene regels vallen. In deze gevallen wordt alleen de specifieke milieubelastende activiteit vergunningplichtig gemaakt. De aanvraag kan dan daartoe beperkt blijven. Er is in dergelijke gevallen alleen bij wijziging van het vergunningplichtige deel en niet bij wijziging van andere delen van het bedrijf, een vergunning nodig.

Diezelfde benadering (aanwijzing van alleen de specifieke milieubelastende activiteit) zal worden gevolgd voor de hiervoor genoemde huidige «niet-inrichtinggerelateerde» vergunningen. Dit laatste is al aan de orde in het huidige systeem, omdat bij die activiteiten het inrichtingenbegrip geen rol speelt.

Artikel 5.2 (afbakening vergunningplicht artikel 5.1)

Tekst

1. Bij de aanwijzing van gevallen op grond van artikel 5.1, eerste en tweede lid, worden de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht genomen. Daarbij kunnen voor:
a. een ontgrondingsactiviteit,
b. een brandveilig gebruiksactiviteit,
c. een milieubelastende activiteit,
d. een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk,
e. een wateronttrekkingsactiviteit,
f. een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg,
gevallen worden aangewezen waarin, binnen bij die aanwijzing aangegeven grenzen, in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening van de aanwijzing kan worden afgeweken.

2. Op grond van artikel 5.1, eerste en tweede lid, worden in ieder geval gevallen aangewezen ter uitvoering van:
a. de kaderrichtlijn afvalstoffen,
b. de kaderrichtlijn water,
c. het Londen-protocol,
d. de mer-richtlijn,
e. het Ospar-verdrag,
f. de richtlijn industriële emissies,
g. de richtlijn offshore veiligheid,
h. de Seveso-richtlijn,
i. de richtlijn stedelijk afvalwater,
j. de richtlijn winningsafval,
k. het verdrag van Aarhus,
l. het verdrag van Valletta.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel duidt nader de wijze waarop invulling zal worden gegeven aan de aanwijzing van vergunningvrije en vergunningplichtige gevallen bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 5.1, eerste en tweede lid.

Artikel 5.2, eerste lid, eerste zin, maakt duidelijk dat bij die aanwijzing de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht zullen worden genomen. Dit artikellid bevat algemene criteria om te bepalen wanneer een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan van het Rijk wordt uitgeoefend. Per saldo betekent dit dat binnen de systematiek van artikel 5.1 (dus door de aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur van ofwel vergunningvrije, ofwel vergunningplichtige gevallen) alleen die gevallen vergunningplichtig zullen zijn waar daarvoor aanleiding is op grond van de criteria, bedoeld in artikel 2.3, derde lid. Dit betreft kort samengevat de aanwezigheid van een nationaal belang, het belang van een doelmatige of doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. Voor de goede orde wordt er in dit verband op gewezen dat de in artikel 2.3, derde lid, genoemde criteria niet alleen ten grondslag liggen aan de aanwijzing van de vergunningvrije en vergunningplichtige gevallen op grond van artikel 5.1, eerste en tweede lid, maar ook aan de aanwijzing van vergunningplichtige activiteiten als zodanig in artikel 5.1.

Artikel 5.2, eerste lid, tweede zin, maakt het mogelijk dat, binnen de grenzen van artikel 2.3, derde lid, bij de hier bedoelde algemene maatregel van bestuur voor een aantal nader omschreven activiteiten gevallen worden aangewezen waarin, binnen bij die maatregel aangegeven grenzen, in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening van de aanwijzing kan worden afgeweken. Door een dergelijke bandbreedte te hanteren, kan maatwerk in de aanwijzing van vergunningvrije of vergunningplichtige gevallen worden geboden. Dit betekent immers dat op rijksniveau kan worden volstaan met de aanwijzing van standaardgevallen, die dan vervolgens bij de activiteiten waar dit aan de orde kan zijn op gemeentelijk of provinciaal niveau of op het niveau van het waterschap naar boven of beneden kunnen worden bijgesteld. Hiermee worden onnodige administratieve en bestuurlijke lasten voorkomen.

De activiteiten die in het artikellid worden genoemd, zijn in de eerste plaats de activiteiten waarvoor naar huidig recht al een vergelijkbare afwijkmogelijkheid geldt (de ontgrondingsactiviteit, de brandveilig gebruiksactiviteit, de wateronttrekkingsactiviteit en de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg). In dat verband kan bijvoorbeeld worden verwezen naar artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht voor de brandveilig gebruiksactiviteit en artikel 6.4, tweede lid, van de Waterwet voor de wateronttrekkingsactiviteit. Daarnaast worden in het artikellid genoemd twee ‘«nieuwe» activiteiten waarvoor mogelijk behoefte zal bestaan aan een dergelijke afwijkmogelijkheid als gevolg van de wijzigingen die de Omgevingswet bevat, zoals het loslaten van het inrichtingenbegrip en de gewijzigde begrippensystematiek bij de wateractiviteiten (de milieubelastende activiteit en de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk).

Met welk instrument de afwijking bij de verschillende activiteiten kan plaatsvinden (het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening) zal ook bij de algemene maatregel van bestuur worden bepaald. Dit is uiteraard afhankelijk van de aard van de activiteit en de bestuursorganen die ter zake een taak of bevoegdheid hebben.

Artikel 5.2, tweede lid, maakt duidelijk ter uitvoering van welke internationaalrechtelijke verplichtingen op grond van artikel 5.1, tweede lid, in ieder geval vergunningplichtige gevallen zullen worden aangewezen. Zoals al opgemerkt, is de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting een van de criteria uit artikel 2.3, derde lid.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

In de wetten die in de Omgevingswet integreren, wordt in het huidige recht bij sommige activiteiten de mogelijkheid geboden voor lokale afwegingsruimte ten aanzien van het bijstellen van de grenzen van door de wet benoemde vergunningplichtige gevallen. Deze mogelijkheid komt bijvoorbeeld voor in de Ontgrondingenwet. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid voor het decentrale bestuursorgaan om deze grens naar boven of naar beneden bij te stellen, binnen bij algemene maatregel van bestuur aangegeven grenzen. De gedachte achter deze mogelijkheid is dat in sommige gevallen het gewenst is dat bij het bepalen van de ondergrens van een vergunningplicht voor een activiteit gekeken kan worden naar een aantal locatiespecifieke omstandigheden. Zo kan bij de vergunningplicht voor ontgrondingen er een andere ondergrens worden aangewezen voor de vergunningplichtige activiteit gelet op het type ondergrond of de grondwaterdruk. Eén uniforme grens zonder maatwerk zou er toe leiden dat de vergunningplicht in sommige gevallen onnodig is. Omgekeerd kan vanwege de mogelijkheid van lokaal maatwerk de regeling op rijksniveau minder stringent worden vastgesteld. Omdat bij een aantal andere activiteiten deze lokale afwegingsruimte eveneens gewenst is, zal deze bevoegdheid in de Omgevingswet ook van toepassing zijn op een aantal andere activiteiten. De mogelijkheid voor decentrale overheden om af te wijken zal niet worden geboden als een internationaalrechtelijke verplichting of argumenten van doeltreffendheid (zoals een landelijk gelijk speelveld) zich daartegen verzetten. De mogelijkheden voor bestuursorganen om op dergelijke wijze lokaal maatwerk te bieden voor vergunningsplichten, komen terecht in het omgevingsplan, de waterverordening of omgevingsverordening. Daarmee zijn deze mogelijkheden omkleed met procedurele waarborgen voor inspraak, democratische besluitvorming en – voor wat betreft het omgevingsplan – rechtsbescherming. Voor een nadere uitleg wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.2.

Artikel 5.3 (omgevingsvergunningplicht waterschapsverordening)

Tekst

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten wanneer dat in de waterschapsverordening is bepaald.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel brengt onder de reikwijdte van het verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten die activiteiten waarvoor dat in een waterschapsverordening is bepaald. Het waterschap heeft in zijn waterschapsverordening de mogelijkheid om uit te gaan van absolute verboden, al dan niet in combinatie met de mogelijkheid om dit verbod op te heffen door het verlenen van een omgevingsvergunning (zie artikel 4.4, tweede lid).

Artikel 5.4 (omgevingsvergunningplicht omgevingsverordening)

Tekst

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten wanneer dat in de omgevingsverordening is bepaald.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Analoog aan artikel 5.3 brengt dit artikel onder de reikwijdte van het verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten die activiteiten waarvoor dat in een omgevingsverordening is bepaald. De provincie heeft in haar omgevingsverordening de mogelijkheid om uit te gaan van absolute verboden, al dan niet in combinatie met de mogelijkheid om dit verbod op te heffen door het verlenen van een omgevingsvergunning (zie artikel 4.4, tweede lid).

Artikel 5.5 (verbod handelen in strijd met voorschriften omgevingsvergunning)

Tekst

Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel, dat vergelijkbaar is met artikel 2.3 Wabo, bevat het verbod om te handelen in strijd met een aan een omgevingsvergunning verbonden voorschrift.

De strafbaarstelling van overtreding van de bij of krachtens de Omgevingswet gestelde bepalingen, zoals een aan een omgevingsvergunning verbonden voorschrift, zal bij de Invoeringswet Omgevingswet worden geregeld in de Wet op de economische delicten. Omdat niet elke activiteit evenveel gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving zal er daarbij naar worden gestreefd om differentiatie in de strafbaarstelling aan te brengen.

Artikel 5.6 (verbod in stand laten zonder vergunning gebouwd bouwwerk)

Tekst

1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.

2. Het eerste lid geldt niet als voor de bouwactiviteit geen omgevingsvergunning is of was vereist. Als die bouwactiviteit betrekking heeft op een bouwwerk waarvan de aanwezigheid voor een beperkte periode is toegestaan, geldt het eerste lid alleen niet tijdens die periode.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Dit artikel is ontleend aan artikel 2.3a Wabo. Het eerste lid bevat het verbod om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Op grond van het tweede lid geldt dit verbod niet voor bouwwerken waarvan het bouwen is aangewezen als vergunningvrij, met dien verstande dat als sprake is van een vergunningvrij bouwwerk waarvan de aanwezigheid alleen een beperkte periode is toegestaan, zoals een bouwkeet op een bouwplaats, het verbod uit het eerste lid alleen niet geldt tijdens die periode.

§ 5.1.2 Reikwijdte aanvraag omgevingsvergunning en aanwijzing bevoegd gezag

Artikel 5.7 (aanvraag los of gelijktijdig)

Tekst

1. Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan naar keuze van de aanvrager op één of meer activiteiten betrekking hebben.

2. In het belang van een doelmatig waterbeheer wordt een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten, in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, los aangevraagd van de omgevingsvergunning voor andere activiteiten als bedoeld in de artikelen 5.1 en 5.4.

3. Een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk worden gelijktijdig aangevraagd als:

a. die activiteiten betrekking hebben op eenzelfde installatie als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn industriële emissies, of

b. als op die activiteiten de Seveso-richtlijn van toepassing is.

4. Dit artikel is van overeenkomstige toepassing op aanvragen om wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

Eerste lid

In dit artikellid is het uitgangspunt van dit wetsvoorstel vervat dat de aanvrager volledige vrijheid heeft bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor de activiteit of activiteiten waarvoor hij een omgevingsvergunning nodig heeft. Hij kan ervoor kiezen om voor elke activiteit afzonderlijk een omgevingsvergunning aan te vragen, of voor verschillende activiteiten tegelijk. De wet biedt de aanvrager hiermee flexibiliteit. Anders dan in artikel 2.7, eerste lid, Wabo wordt niet langer meer de eis gesteld dat de aanvrager ervoor dient te zorgen dat voor zogeheten onlosmakelijke activiteiten gelijktijdig een vergunning wordt aangevraagd. (...)

Tweede lid

Dit lid bevat een uitzondering op het in het eerste lid vervatte uitgangspunt dat een aanvraag op meer activiteiten betrekking kan hebben. Deze uitzondering houdt in dat in het belang van een doelmatig waterbeheer een aanvraag om omgevingsvergunning voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen wateractiviteiten, los van de aanvraag om omgevingsvergunning voor andere activiteiten moet worden ingediend. Voor de aangewezen activiteiten kan de omgevingsvergunning desgewenst wel gelijktijdig bij dezelfde aanvraag worden aangevraagd. Voor de inhoud van het begrip «wateractiviteit» wordt verder volstaan met een verwijzing naar de begrippenlijst bij dit wetsvoorstel. (...)

Overigens zal (...) in zo’n situatie de aanvrager worden gefaciliteerd in die zin dat hij beide aanvragen via één aanvraaghandeling, met een eenmalige gegevensuitwisseling, kan indienen. In de praktijk zal de aanvrager dit daarom ervaren als één aanvraag. Op grond van artikel 16.7, eerste lid, aanhef en onder a, zal op de behandeling van beide aanvragen de coördinatieregeling uit de Awb van toepassing zijn.

Derde lid

Een andere uitzondering op het in het eerste lid vervatte uitgangspunt over de aan de aanvrager toekomende vrijheid bij het inrichten van zijn aanvraag, is gelegen in het onderhavige derde lid. Dit lid bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk gelijktijdig moeten worden aangevraagd als de activiteiten betrekking hebben op eenzelfde installatie als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn industriële emissies (IPPC-installatie) of als op die activiteiten de Seveso-richtlijn van toepassing is. Bij de gevallen die vallen onder de reikwijdte van het derde lid, zal het veelal gaan om situaties die ook al vallen onder de reikwijdte van het tweede lid, in die zin dat op grond van dat lid de verplichting geldt om de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit en de omgevingsvergunning voor de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk los van elkaar aan te vragen. Het derde lid voegt daaraan dus de verplichting toe om deze ook gelijktijdig aan te vragen. Gaat het om gevallen die niet onder het tweede lid vallen, dan leidt het derde lid tot de verplichting om de omgevingsvergunning voor de desbetreffende milieubelastende activiteit en lozingsactiviteit bij één aanvraag gelijktijdig aan te vragen. (...)

Vierde lid

Op grond van het vierde lid is artikel 5.7 van overeenkomstige toepassing op een aanvraag om wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning. Dit betreft dus de toepassing van zowel het eerste, tweede als derde lid.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Eén aanvraag, meerdere activiteiten

Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is, net als van de Wabo, dat een initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt en wanneer hij dat doet. Daarbij kan de aanvrager voor meerdere vergunningplichtige activiteiten tegelijk één aanvraag indienen of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. (...)

Aan het los en gespreid in de tijd aanvragen van vergunningen voor activiteiten bestaat soms met goede redenen behoefte. Deze wens komt bijvoorbeeld naar voren met het oog op het beperken van kosten door eerst na te gaan of een onherroepelijke vergunning verkregen kan worden voor de afwijking van het omgevingsplan, voordat verder geïnvesteerd wordt in het ontwikkelen en opstellen van een aanvraag voor een bouwactiviteit. Andere redenen voor aanvragers om de vergunningverlening voor verschillende activiteiten te willen faseren zijn het zeker stellen van de financiering en het optimaal aansluiten van het proces van vergunningverlening op de voortgang van de projectontwikkeling en de realisering. Ook kan het voorkomen dat een aanvraag voor een activiteit pas kan worden opgesteld nadat een vergunning voor een andere activiteit is verleend. Zoals al aangegeven kan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit inhoudelijke eisen bevatten voor het bouwwerk waarin die activiteit zal plaatsvinden. De situatie kan zich om die reden voordoen dat de aanvraag voor het bouwplan pas eerst gedetailleerd kan worden uitgewerkt en ingediend, nadat de vergunning voor de milieubelastende activiteit is gegeven. Het bouwplan kan op die manier mede worden opgesteld naar aanleiding van de eisen die voortvloeien uit de vergunning voor de milieubelastende activiteit. De volgorde waarin activiteiten worden aangevraagd kan dus per keer verschillend zijn. Hiervoor is geen wettelijk draaiboek met een verplichte volgorde te schrijven. (...)

Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet. Procedureel wordt hiermee een aanzienlijke vereenvoudiging bewerkstelligd, waarbij een procedurele faseringsvariant geheel overbodig is. Het vervallen van het vereiste heeft geen ongewenste gevolgen. Een handeling is namelijk verboden zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken, een vergunning is verleend. (...) Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. De Omgevingswet faciliteert de aanvrager hierbij doordat hij met het doorlopen van de «vergunningscheck» uit het Omgevingsloket online kan zien voor welke activiteiten een vergunning is vereist. Bovendien rust op grond van artikel 3:20 Awb op het bevoegd gezag de inspanningsverplichting om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten. De initiatiefnemer kan er vervolgens zelf voor kiezen om alle activiteiten tegelijk of afzonderlijk en gespreid in de tijd aan te vragen. Zo heeft de initiatiefnemer het zelf in de hand om een fasering aan te brengen in het traject van aanvragen en verkrijgen van de vergunningen. Het is de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zich te laten informeren over de geldende wet- en regelgeving en dat hij beschikt over de vereiste vergunning voor alle activiteiten die hij gaat verrichten. Eveneens is het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer dat hij activiteiten tegelijk aanvraagt in gevallen waarin een gelijktijdige beoordeling van activiteiten voordelen biedt. Echter ook het bevoegd gezag vervult hierin een rol om een aanvrager te informeren over geldende wet- en regelgeving. Het vooroverleg, dat zeker bij complexere projecten vanzelfsprekend is, heeft hierin een belangrijke functie. Uiteindelijk is het aan de initiatiefnemer om te voorkomen dat hij een vergunning vraagt voor bijvoorbeeld een bouwplan dat hij, naar later eventueel blijkt, nog moet aanpassen vanwege eisen die voorvloeien uit algemene regels of een later aangevraagde vergunning voor een andere activiteit waaruit eisen voortvloeien voor dat bouwwerk.

Artikel 5.8 (bevoegd gezag gemeente aanvraag één activiteit)

Tekst

Het college van burgemeester en wethouders beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op één activiteit, tenzij op grond van artikel 5.9, 5.10 of 5.11 een ander bestuursorgaan is aangewezen.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Artikelsgewijze toelichting]

In dit artikel is de hoofdregel vervat voor de aanwijzing van het bevoegd gezag om op de aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen als die aanvraag betrekking heeft op één activiteit (enkelvoudige aanvraag). Deze hoofdregel houdt in dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, tenzij op grond van artikel 5.9, 5.10 of 5.11 het waterschapsbestuur, gedeputeerde staten of een Minister als bevoegd gezag zijn aangewezen. In alle gevallen is gekozen voor nadere invulling van de genoemde uitzonderingsgronden bij algemene maatregel van bestuur. Hierdoor blijft het systeem voldoende flexibel en is niet voor elke verschuiving van bevoegdheden tussen overheidslagen een wetswijziging vereist.

[Memorie van toelichting (nr. 3) - Algemeen deel]

Bevoegd gezag voor vergunningverlening

Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan naar keuze van de aanvrager op één of meer activiteiten betrekking hebben. Uitgangspunt voor de omgevingsvergunning is dat een initiatiefnemer kan volstaan met één aanvraag bij één loket en dat hij van één bevoegd gezag toestemming krijgt. Burgers, bedrijven en andere initiatiefnemers kunnen op die manier met één aanvraag volstaan. Vervolgens draagt de overheid zorg voor een afgestemde procedure, behandeling en vergunningverlening «achter het loket». Als de initiatiefnemer één aanvraag indient, is er dus sprake van één bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning, en voor het toezicht op de naleving en de handhaving daarvan. Dit geldt zowel voor aanvragen die slechts één activiteit betreffen, als voor aanvragen die meerdere activiteiten omvatten. (...)

Bevoegd gezag voor enkelvoudige activiteiten

Als de initatiefnemer een enkelvoudige aanvraag indient, dat wil zeggen een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor één activiteit, dan berust de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op de aanvraag, afhankelijk van de aangevraagde activiteit(en), bij het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of een Minister. Uitgangspunt bij de toedeling van het bevoegd gezag is het subsidiariteitsbeginsel. Dit houdt in dat de gemeente als eerste verantwoordelijk is voor de zorg voor de fysieke leefomgeving. Dit uitgangspunt komt ook naar voren bij de toedeling van het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. De gemeente is bevoegd gezag, tenzij anders is bepaald. Er is slechts gekozen voor de mogelijkheid om het bevoegd gezag aan een ander bestuursorgaan toe te delen in de volgende gevallen: wanneer er sprake is van provinciale of nationale belangen, een doelmatiger eindresultaat wanneer voor een ander bevoegd gezag dan de gemeente wordt gekozen, of wanneer er sprake is van een specifieke taak van een bestuursorgaan voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving, die is toegedeeld op grond van afdeling 2.4 van het wetsvoorstel of een verordening van een waterschap of provincie. De waterschappen kunnen worden aangewezen als bevoegd bestuursorgaan voor vergunningaanvragen van wateractiviteiten in regionale wateren en vergunningplichtige activiteiten op grond van de eigen verordening. De provincies kunnen worden aangewezen als bevoegd gezag voor vergunningaanvragen van milieubelastende activiteiten met betrekking tot IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten, ontgrondingsactiviteiten buiten de rijkswateren en in het winterbed van rivieren die tot de rijkswateren behoren, beperkingengebiedactiviteiten voor luchthavens van regionale betekenis en lokaal spoor, het brengen van stoffen in het grondwater, bepaalde wateractiviteiten, afwijkactiviteiten van provinciaal belang, activiteiten met betrekking tot gesloten stortplaatsen in de zin van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer en het verlenen van vergunningen op grond van de eigen omgevingsverordening. Het Rijk kan worden aangewezen als bevoegd gezag voor mijnbouwgerelateerde activiteiten, ontgrondingen en wateractiviteiten in de rijkswateren, milieubelastende activiteiten waarbij een nationaal veiligheidsbelang speelt, afwijkactiviteiten van nationaal belang, beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot rijkswegen, luchthavens van nationale betekenis en hoofdspoorwegen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang en activiteiten in de territoriale zee of de exclusieve economische zone. De limitatieve lijst met uitzonderingen sluit daarmee op hoofdlijnen aan bij de bevoegdheidsverdeling op grond van de huidige wetgeving. (...) De uitzonderingen dekken echter slechts een klein deel van het totaal aantal verleende omgevingsvergunningen: naar verwachting zal uiteindelijk zo’n 90% van de aanvragen door de gemeente worden afgehandeld.

In veruit de meeste gevallen zal dus de initiatiefnemer ook bij afzonderlijke aanvragen om omgevingsvergunningen voor telkens één activiteit te maken krijgen met één bevoegd gezag, namelijk het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de activiteit in hoofdzaak wordt verricht. Een aanvraag kan in ieder geval altijd bij het college van burgemeester en wethouders worden ingediend. In gevallen waarin dit college niet zelf bevoegd is, geldt een doorzendplicht op grond van de Awb. Aanvragen kunnen altijd ook rechtstreeks bij het bevoegd gezag worden ingediend.

Hoewel de initiatiefnemer vaak alleen te maken heeft met het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag, kan het, wanneer meerdere activiteiten los worden aangevraagd, toch voorkomen dat verschillende bestuursorganen bevoegd zijn voor de vergunningverlening en handhaving van de activiteiten. Bij de implementatie van de Omgevingswet zal, rekening houdend met de praktijk die zich gevormd heeft na de invoering van de Wabo en de Waterwet, aandacht worden besteed aan de operationalisering van de «één loket»-gedachte, de afstemming en samenwerking daarbij tussen verschillende overheden en de mate waarin ICT de samenwerking achter het loket kan faciliteren.

Soms kan het echter beleidsmatig wenselijk zijn het b