Stibbe PG Omgevingswet: Tekst en toelichting


Menu
Loading...
Index

Flexibiliteit in omgevingswaarden en instructieregels

De mogelijkheden en instrumenten om flexibel te werken binnen de grenzen van gestelde omgevingswaarden verschillen sterk. De belangrijkste reden daarvoor is dat de ingreep-effect-relatie verschilt bij de onderwerpen waarvoor omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld. Een stof in de lucht of stromend water verspreidt zich over een grote afstand, een stof in de bodem veel minder. Geluidsintensiteit neemt sterk af met de afstand van de bron. Een ingreep in een waterstaatswerk werkt direct door op de kwaliteit of het functioneren van dat object. Afhankelijk van de ingreep-effect-relatie van het aspect waarvoor de omgevingswaarde geldt is er dus meer of minder ruimte.

Door omgevingswaarden niet op projectniveau toe te passen, maar voor een heel gebied, kan de vereiste kwaliteit van de fysieke leefomgeving worden bereikt en kan tegelijkertijd meer flexibiliteit worden geboden. De overheid kan dan bijvoorbeeld met een programma sturen op het bereiken van een verantwoorde kwaliteit in een gebied. Als niet aan een omgevingswaarde wordt voldaan, is er een plicht voor de overheid om maatregelen te nemen. Deze maatregelen dragen dan bij aan de verbetering van de kwaliteit, zodat er ruimte ontstaat voor nieuwe initiatieven. Als de kwaliteit op orde is vormt een individuele activiteit meestal geen directe oorzaak voor overschrijding van de vereiste kwaliteit.

De behoefte aan bestuurlijke afwegingsruimte wordt onder meer gevoeld bij onderwerpen die in het huidige recht worden gereguleerd met instructieregels over besluiten (die niet deze naam hebben, maar wel deze werking). Het besluit wordt neergelegd bij een decentraal bestuursorgaan, maar het hogere bestuur geeft daaraan kaders mee die de ruimte voor een zelfstandige afweging beperken. Het is daarom belangrijk om bij het stellen van instructieregels zeer kritisch na te gaan of deze niet onnodig afwegingsruimte bij het decentraal bestuur wegnemen. Net als bij regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven kan wellicht vaker worden gekozen voor een doelvoorschrift in plaats van middelvoorschrift. Ook kan worden gekozen voor instructieregels die saldering of compensatie toestaan. Verder kan ruimte worden geboden door uitzonderingen onder voorwaarde op te nemen, echter zonder afbreuk te doen aan de bescherming van het aspect of onderdeel van de fysieke leefomgeving waarvoor de instructieregel is gesteld. Zo is het denkbaar dat in beginsel een bepaalde waarde geldt, maar dat onder voorwaarden een afwijkende waarde is toegestaan. Daarbij kan bijvoorbeeld sprake zijn van uitruil, waarbij een afwijking is toegestaan mits de kwaliteit op andere punten voldoende verbetert. Een andere denkbare regeling is dat een afwijking is toegestaan, mits het bestuursorgaan een programma opstelt dat erop gericht is de overschrijding binnen een bepaalde periode ongedaan te maken (vergelijkbaar met de aanpak in ontwikkelingsgebieden onder de Crisis- en herstelwet, met dien verstande dat de afwijking van een reguliere omgevingswaarde op grond van dit wetsvoorstel wordt ingebouwd in de normstelling zelf). Verder biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij het stellen van een instructieregel door het Rijk te bepalen dat onder daarbij aan te geven voorwaarden bij omgevingsverordening afwijkende regels kunnen worden gesteld of dat verdere uitwerking of aanvulling van de instructieregel mogelijk is. Een laatste optie is een ontheffing van instructieregels, die wel voorkomt in de Wro, maar niet in alle wetten die gebruik maken van instructieregels.

Voorbeelden:

  • Op grond van artikel 2.24 kan het Rijk bij algemene maatregel van bestuur instructieregels stellen over de uitoefening van taken of bevoegdheden van een bestuursorgaan. Een voorbeeld van zo’n instructieregel is artikel 2.5.8, tweede lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening: “Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de vliegvelden in de gemeenten Texel en Ameland maakt uitbreiding van die vliegvelden slechts mogelijk voor zover die uitbreiding noodzakelijk is voor het waarborgen van de vliegveiligheid.” Zo’n instructieregel kadert de bestuurlijke afwegingsruimte van de gemeenteraad bij het vaststellen van het bestemmingsplan in. De mogelijkheid voor het Rijk om zulke instructieregels te stellen, is op haar beurt in het wetsvoorstel ingekaderd door de eis dat de instructieregel nodig moet zijn om te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde omgevingswaarden of met het oog op het bereiken van de doelen van de wet en door de eis dat de algemene criteria voor de uitoefening van taken en bevoegdheden van artikel 2.3, derde lid, van het wetsvoorstel bij het stellen van de instructieregel in acht worden genomen.
  • De provincie Noord-Brabant verbindt burgers en bedrijven voor ‘transitie van stad en platteland’ vanuit een aantal ruimtelijk-economische randvoorwaarden. Nieuwe initiatieven worden niet per stuk langs de meetlat gelegd, maar gewogen op hun bijdrage aan de totale maatschappelijke meerwaarde. Zo lijkt landgoed De Logt nu de bouw van een biomassacentrale en de ontwikkeling van een natuurgebied in zich te kunnen verenigen, waar de afzonderlijke initiatieven eerder strandden op de provinciale Verordening ruimte.
  • Op grond van artikel 4.3 kan het Rijk bij algemene maatregel van bestuur regels stellen over aangewezen activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Door de begrenzing die in dat artikel is opgenomen, kunnen die algemene rijksregels slechts betrekking hebben op aangewezen activiteiten.
  • De bouwactiviteit is een van de activiteiten die in artikel 4.3 is aangewezen als activiteit waarover algemene rijksregels kunnen worden gesteld. Op grond van artikel 4.21 kunnen over die activiteit slechts algemene rijksregels worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en duurzaamheid. Op grond van dat artikel kunnen dus geen algemene rijksregels over een bouwactiviteit worden gesteld met het oog op andere doelen dan die in dat artikel worden genoemd.
  • De bestuurlijke afwegingsruimte over toepassing van een instrument is soms begrensd doordat die toepassing op grond van het wetsvoorstel verplicht kan zijn. Artikel 4.3 bevat bijvoorbeeld de verplichting voor het Rijk om algemene rijksregels over bouwactiviteiten te stellen, die er op grond van artikel 4.21 bovendien toe moeten strekken dat de minimumkwaliteit van het te bouwen bouwwerk en de veiligheid en gezondheid bij het uitvoeren van de bouwactiviteit zijn gewaarborgd. Op grond van dat artikel is het Rijk dus verplicht om algemene rijksregels met die strekking te stellen.
  • Op grond van artikel 4.5 kunnen bij algemene maatregel van bestuur onderwerpen worden aangewezen waarvoor een daarbij aangewezen bestuursorgaan maatwerkvoorschriften kan stellen. De mogelijkheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften is daarmee voorbehouden aan bestuursorganen die daartoe bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen.