Algemeen Pensioenfonds - Algemeen deel


Memorie van toelichting - Algemeen deel

Memorie van toelichting (Kamerstuk 34 117, nr. 3) Algemeen deel

HOOFDSTUK 1. ALGEMENE INLEIDING

1.1. Doel wetsvoorstel

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft, mede namens de Minister van Financiën, op 4 november 2013 aan de Tweede Kamer gemeld1dat ten behoeve van het realiseren van schaalvoordelen, om bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten te kunnen beperken en vanwege de noodzaak tot verdere consolidatie van de uitvoering van Nederlandse pensioenregelingen, het voornemen is om meer mogelijkheden te creëren voor werkgevers en werknemers voor de onderbrenging van hun pensioenregelingen.

Met dit wetsvoorstel wordt het algemeen pensioenfonds geïntroduceerd. Doel hiervan is het verbeteren van de keuzemogelijkheden voor werkgevers en werknemers om een kwalitatief hoogstaande en veilige pensioenuitvoering tegen een scherpe prijs te realiseren. Met het oog op de voortgaande consolidatie van pensioenfondsen wordt een nieuwe vorm van bundeling in de uitvoering van pensioenregelingen mogelijk gemaakt. De huidige keuzemogelijkheden – ander pensioenfonds, verzekeraar, premiepensioeninstelling (PPI), multi-ondernemingspensioenfonds (multi-opf) – kennen beperkingen in de mogelijkheden tot bundeling van verscheidene pensioenregelingen. Door de gescheiden uitvoering van pensioenregelingen in een algemeen pensioenfonds kan een evenwicht gevonden worden tussen enerzijds de eigen identiteit en solidariteit van de collectiviteitkring in stand houden en anderzijds schaalvoordelen worden gerealiseerd waarmee bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt. Dat is in het belang van de deelnemers.

Om het aanbod in potentie zo breed mogelijk te maken, wordt een ieder in de gelegenheid gesteld om een vergunning voor het uitoefenen van het bedrijf van algemeen pensioenfonds aan te vragen. Uitvoering van pensioenregelingen door een algemeen pensioenfonds staat open voor pensioenregelingen die thans zijn ondergebracht bij ondernemingspensioenfondsen, niet verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en voor verplichtgestelde beroepspensioenregelingen en dus niet voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Ook rechtstreeks verzekerde pensioenregelingen mogen door het algemeen pensioenfonds worden uitgevoerd. Het algemeen pensioenfonds staat eveneens open voor nieuwe pensioenregelingen.

(...)

HOOFDSTUK 2. WAAROM (NU) EEN ALGEMEEN PENSIOENFONDS?

2.1. Pensioenfondsen consolideren als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen

De uitdagingen waar pensioenfondsen op dit moment voor staan vormen voor veel sociale partners en fondsbesturen aanleiding om zich af te vragen of hun fonds nog bestaansrecht heeft. Waar eerst vooral kleine pensioenfondsen werden opgeheven, zijn het nu ook steeds grotere pensioenfondsen die overwegen te stoppen. De Commissie Beleggingsbeleid en Risicobeheer onder leiding van prof. dr. Frijns benadrukte in het rapport «Pensioen: Onzekere zekerheid» (van januari 2010) dat besturen van kleine fondsen zich moeten bezinnen op de vraag of zelfstandig doorgaan een verstandige optie is en beval verdere consolidatie van pensioenfondsen aan.

Uit cijfers van De Nederlandsche Bank (DNB) blijkt dat de afgelopen 20 jaar circa 700 pensioenfondsen een andere bestemming hebben gekregen, waarbij de verplichtingen zijn overgedragen aan een verzekeraar of aan een ander pensioenfonds [Pensioen, Bestuur en Management, nummer 3, juni 2013, pagina 30 en 31.]. Begin 2013 waren er bij DNB nog 397 pensioenfondsen geregistreerd. Eind 2013 waren dat er nog 382. Aan het einde van het derde kwartaal van 2014 waren er bij DNB nog 361 pensioenfondsen geregistreerd. Daaronder bevonden zich 274 ondernemingspensioenfondsen, 11 beroepspensioenfondsen, 11 niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, 59 verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, 5 ondernemingsspaarfondsen en 1 fonds dat onder de categorie «speciale wetgeving» valt.

De consolidatie die zich de afgelopen 20 jaar heeft voorgedaan in de Nederlandse pensioensector is onomkeerbaar en zal naar verwachting versnellen. De verwachting van DNB is dat er op 1 juli 2015 nog ongeveer 300 fondsen zijn. Een verdere daling ligt in de verwachting. Het vergroten van de keuzemogelijkheden voor werkgevers en werknemers die het karakter van de eigen pensioenregeling zoveel mogelijk willen behouden en schaalvoordelen zoeken om lagere uitvoeringskosten te kunnen realiseren is om die reden urgent.

2.2. Redenen voor keuze ander pensioenfonds

Er bestaan verschillende redenen voor werkgevers en werknemers om via de cao-tafel dan wel in overleg met de ondernemingsraad (zoals gebruikelijk bij een ondernemingspensioenfonds) of tussen de beroepsgenoten (bij een beroepspensioenfonds) te beslissen hun vermogen en verplichtingen elders onder te brengen. Ten eerste is het door de sterk veranderende omstandigheden van de afgelopen twee decennia nodig gebleken wet- en regelgeving voor de pensioensector aan te passen. De veranderende eisen als gevolg van de (voorgenomen) wet- en regelgeving kenmerken vaak een moment voor sociale partners en een pensioenfonds om zich op de toekomst te bezinnen: hoe houdbaar is de financiering van de pensioenregeling, zijn de uitvoeringskosten nog te dragen en zijn er nog voldoende deskundige bestuursleden te vinden?

Ook de ontwikkeling van het deelnemersbestand of het beheerd vermogen kan een rol spelen. Het aantal krimpende en gesloten pensioenfondsen neemt de afgelopen jaren gestaag toe. Dit kan komen doordat het aantal werkenden in de bedrijfstak of bij de aan het fonds verbonden werkgever(s) afneemt. Het bestand van een krimpend of gesloten pensioenfonds wordt gemiddeld steeds ouder en neemt op termijn af. Een krimpend of gesloten fonds kan kwetsbaar worden voor financiële tegenvallers: door de korte looptijd van de verplichtingen heeft het weinig tijd en mogelijkheden om te herstellen van een financiële schok. Een algemeen pensioenfonds kan voor deze pensioenfondsen een mogelijkheid zijn om krachten te bundelen en daarmee de bestuurlijke lasten en kosten te beperken, terwijl ze hun eigen identiteit en solidariteitskring kunnen behouden.

Tot slot is er, mede door de financiële crisis, meer aandacht gekomen voor de efficiëntie van de pensioenuitvoering en de impact van uitvoeringskosten op de pensioenresultaten voor pensioendeelnemers en -gerechtigden. Tegelijkertijd geven steeds meer pensioenfondsen aan te worstelen met toegenomen bestuurlijke lasten. Het algemeen pensioenfonds draagt er aan bij dat het solidaire karakter van het merendeel van de huidige collectieve pensioenregelingen behouden kan blijven, met vermindering van bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten.

2.3. De huidige mogelijkheden voor het elders onderbrengen van de pensioenregeling kunnen niet volledig voorzien in alle wensen van sociale partners

Als een werkgever de uitvoering van een pensioenregeling over wil dragen aan een andere pensioenuitvoerder, is het aantal mogelijkheden thans beperkt tot een ander pensioenfonds, een verzekeraar, PPI of multi-opf. Zoals eerder aangegeven kennen deze beperkingen.

De belangrijkste beperking van onderbrenging in een bedrijfstakpensioenfonds is dat opgaan in een ander pensioenfonds vooral voor de hand ligt als de kenmerken van pensioenregelingen en populaties in grote mate overeenkomen, zodat er geen eenzijdige solidariteitsstromen van het ene fonds naar het andere fonds te verwachten zijn. Bovendien raakt een werkgever bij de meeste bedrijfstakpensioenfondsen de zeggenschap over de eigen pensioenregeling kwijt. Een overstap betekent dan een verlies van de huidige pensioenregeling, eigenheid en solidariteit in eigen kring.

Een andere optie is het onderbrengen van de pensioenuitvoering bij een verzekeraar. Potentieel belemmerend hierbij is dat het karakter van de pensioenregeling bij onderbrenging bij een verzekeraar kan veranderen (het betreft immers een verzekerde toezegging) en zo de kosten van de pensioenregeling kunnen toenemen. Bovendien blijkt in de praktijk dat slechts enkele verzekeraars bereid zijn de pensioenuitvoering over te nemen. Het overbrengen van de uitvoering naar een PPI is voor de uitvoering van uitkeringsovereenkomsten en kapitaalovereenkomsten evenmin een optie. Een PPI is namelijk niet ingericht voor het dragen van (biometrische) verzekeringsrisico’s en moet zich bij de uitvoering van Nederlandse pensioenregelingen daarom beperken tot de opbouwfase van premieovereenkomsten [Brief van 6 januari 2014 aan de Tweede Kamer van de Minister van Financiën, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, over PPI’s (Kamerstukken II 2013/14, 32 043, nr. 192)].

In het geval van het multi-opf is onder meer gebleken dat het selecteren van bestuurders lastig is. Dit omdat het bestuur bevoegdheden heeft ten aanzien van alle ondergebrachte pensioenregelingen maar omwille van de bestuurbaarheid van de organisatie tegelijkertijd een selectie moet worden gemaakt uit vertegenwoordigers van belanghebbenden bij deze pensioenregelingen. Bovendien wordt door veel liquiderende pensioenfondsen het vinden van een geschikte fusiepartner als een grote drempel ervaren.

Geconcludeerd kan worden dat de mogelijkheden voor het elders onderbrengen van een pensioenregeling op dit moment flinke beperkingen kennen. Naast het elders onderbrengen van de pensioenregeling kan asset pooling, ofwel het realiseren van schaalvoordelen en specialisatie in de uitvoering van het vermogensbeheer door het gezamenlijk uitvoeren en beheren van beleggingen voor meerdere pensioenfondsen, belangrijke voordelen brengen. Hetzelfde geldt voor het bundelen van uitvoering van de pensioenadministratie en de ondersteuning van besturen. Het is bij asset pooling echter niet mogelijk een separate collectiviteitking met een eigen beleggingsbeleid te handhaven. Pensioenfondsbesturen kunnen evenmin de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de pensioenregeling elders onderbrengen.

2.4. Beleidsmatig voortraject Algemeen pensioenfonds: modernisering van het uitvoeringsmodel voor pensioenregelingen

Het huidige wetsvoorstel tot introductie van een algemeen pensioenfonds komt voort uit een al langer lopende politieke discussie, die in 2007 door het kabinet werd geïnitieerd met een analyse van de toekomstige houdbaarheid van het Nederlandse uitvoeringsmodel voor pensioenregelingen en mogelijke modernisering van dit model [Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 december 2006, Kamerstukken II 2006/07, 30 413, nr. 93]. Naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer ging de analyse ook in op (de toekomstbestendigheid van) de bestuursstructuur van pensioenfondsen en werden concrete voorstellen gedaan voor mogelijke verbeteringen [Kamerstukken II 2006/07, 30 413, nr. 68]. In die analyse zijn eveneens adviezen van onafhankelijke adviseurs over het moderniseren van het uitvoeringsmodel voor pensioenregelingen meegenomen [Onafhankelijke adviseurs mr. B.J. Drijber en de heer Boot. Bijlagen bij Kamerstukken II 2006/07, 30 413, nr. 96]. Aldus werd de toekomstbestendigheid van het Nederlandse pensioenstelsel over grote breedte onder de loep genomen.

Uit de analyse bleek dat de taakafbakening tussen pensioenfondsen en verzekeraars in grote lijnen toekomstbestendig was, maar dat de uitvoeringsstructuur voor pensioenfondsen verbeterd kon worden. Het kabinet heeft daarop aangekondigd dat zij hiertoe, onder andere, de introductie van een algemene pensioeninstelling ter hand zou nemen [Verwezen zij naar de brief van 29 mei 2007, Kamerstukken II 2006/07, 30 413, nr. 97].

De introductie van de algemene pensioeninstelling heeft gefaseerd plaatsgevonden. Allereerst is de PPI geïntroduceerd, die zich uitsluitend op de uitvoering van premieregelingen in de opbouwfase concentreert. Met de invoering van het multi-opf werd vervolgens bundeling en schaalvergroting voor reeds bestaande ondernemingspensioenfondsen mogelijk gemaakt. Het huidige wetsvoorstel introduceert tot slot het algemeen pensioenfonds. Hiermee wordt de derde en laatste fase afgesloten.

2.5. Met de introductie van het algemeen pensioenfonds ontstaan nieuwe mogelijkheden voor pensioenuitvoering

Een algemeen pensioenfonds biedt pensioenfondsen, ook zij die in liquidatie zijn of dit overwegen, een goed alternatief om de pensioenovereenkomst op vakkundige wijze te laten uitvoeren. Vooral middelgrote en kleinere pensioenfondsen zullen, gezien hun beperkte omvang, profijt hebben van de belangrijke voordelen die het algemeen pensioenfonds biedt. Er ontstaat schaalgrootte waarmee kan worden voorzien in kostenreductie, een – indien gewenst – onafhankelijk bestuur met behoud van zeggenschap van de belanghebbenden over de eigen pensioenregeling, en schaalvergroting in het beleggingsbeleid en uitvoering.

De introductie van een algemeen pensioenfonds is in het belang van zowel sociale partners, aan wie een breder keuzepalet wordt geboden, als van de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden. De overgang van de pensioenregeling naar een algemeen pensioenfonds in vergelijking met de andere opties brengt de deelnemer belangrijke voordelen. Zo kan de eigen pensioenregeling in stand blijven, inclusief de sociale en solidaire aspecten die haar kenmerken. De eigen «collectiviteitkring» kan worden behouden. Dit is bijvoorbeeld niet mogelijk indien de pensioenregeling wordt ingebracht in een fonds dat moet voldoen aan de eis van één financieel geheel. Ook kan de deelnemer profiteren van lagere uitvoeringskosten als gevolg van de schaalvoordelen die een algemeen pensioenfonds biedt. Bovendien zijn voor de deelnemer de veranderingen bij een overgang van de eigen pensioenregeling naar een algemeen pensioenfonds minimaal. De deelnemer ondervindt geen nadelen van de uitvoering van de pensioenregeling door het algemeen pensioenfonds ten opzichte van andere pensioenuitvoerders.

Zoals eerder gemeld, is bij de introductie van het multi-opf gebleken dat het vinden van een geschikte fusiepartner door veel liquiderende pensioenfondsen als een grote drempel wordt ervaren. Daarom kunnen naast werkgevers en werknemers ook derden, zoals een pensioenuitvoeringsbedrijf of een verzekeraar, een algemeen pensioenfonds oprichten en de bedrijfsvoering uitvoeren en een «instapmodel» aanbieden. Bovendien neemt hiermee de kans toe dat er voldoende partijen zullen zijn die de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van een algemeen pensioenfonds op zich kunnen en willen nemen, zodat er een adequaat aanbod van algemene pensioenfondsen ontstaat waaruit werkgevers en werknemers kunnen kiezen. Dit kan werkgevers en werknemers die overwegen gebruik te maken van de diensten van een algemeen pensioenfonds in belangrijke mate ontlasten. Zij zullen zich voortaan louter kunnen toeleggen op beslissingen die direct de belangen van werkgever, pensioendeelnemers en -gerechtigden raken. Het voordeel hiervan is dat zij minder bestuurlijke drukte zullen ervaren en tegelijkertijd wel de eigenheid van, en verbondenheid met, de pensioenregeling en de deelnemers in stand houden.

Een andere verbetering ten opzichte van het multi-opf, naast de grotere reikwijdte van het fonds (die niet beperkt wordt tot ondernemingspensioenfondsen), is het bestuur van het pensioenfonds. Waar bij het multi-opf bleek dat de toevoeging van vertegenwoordigers van de verschillende geledingen in het fonds soms leidde tot een groot aantal bestuursleden, kan het algemeen pensioenfonds bestuurd worden door enkele onafhankelijke bestuurders. Indien beslissingen van het bestuur van het algemeen pensioenfonds betrekking hebben op pensioenregelingen in een specifieke collectiviteitkring behouden belanghebbenden bij die collectiviteitkring, hun (mede)zeggenschap op die beslissingen. Voorts geldt bij het algemeen pensioenfonds, anders dan bij het multi-opf, niet de beperking dat de deelnemende ondernemingen eerder een eigen ondernemingspensioenfonds moeten hebben gehad, dat tenminste 5 jaar heeft bestaan.

Om bovengenoemde redenen ziet de regering de introductie van het algemeen pensioenfonds als een logische doorontwikkeling van het reeds ingezette beleid. Met de introductie van het algemeen pensioenfonds zal het gebruik van het multi-opf naar verwachting niet verder toenemen. Gezien het kleine aantal multi-opf’en (op dit moment 2) en de wens om een overzichtelijk speelveld te behouden vervalt daarmee – op termijn – de legitimatie om het multi-opf in stand te houden. Daarom geldt voor multi-opf’en een overgangsregime van 5 jaar waarbinnen zij in staat worden gesteld zich om te vormen tot, dan wel de pensioenregelingen te laten uitvoeren door, een algemeen pensioenfonds.

HOOFDSTUK 3. HOOFDLIJNEN VAN HET WETSVOORSTEL

3.1. Karakteristieken van het algemeen pensioenfonds

Het algemeen pensioenfonds is een pensioenfonds in de zin van artikel 1 van de Pensioenwet. Er zijn nu drie typen pensioenfondsen: het ondernemingspensioenfonds, het beroepspensioenfonds en het bedrijfstakpensioenfonds. Het algemeen pensioenfonds zal een vierde type pensioenfonds zijn dat is toegerust op een financieel afgescheiden uitvoering van meerdere pensioenregelingen en zijn doelgroep niet hoeft te beperken tot een bepaald domein van werkgevers en werknemers. De dienstverlening van een algemeen pensioenfonds staat open voor pensioenregelingen die thans zijn ondergebracht bij ondernemingspensioenfondsen, niet verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en voor verplichtgestelde beroepspensioenregelingen. Ook rechtstreeks verzekerde pensioenregelingen mogen door het algemeen pensioenfonds worden uitgevoerd. Het algemeen pensioenfonds staat eveneens open voor nieuwe pensioenregelingen. Bij beroepspensioenregelingen is sprake van een verplichtstelling tot deelneming in een pensioenregeling in plaats van in een pensioenfonds, met onderbrenging van de pensioenregeling naar keuze. Dat kan nu bij een pensioenuitvoerder, een verzekeraar, een PPI en straks ook bij een algemeen pensioenfonds.

Een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds zal zich daarentegen niet kunnen omvormen tot, of haar pensioenregeling(en) kunnen laten uitvoeren door, een algemeen pensioenfonds. Een reden hiervoor is een mogelijke marktverstorende werking. Op het moment dat (de dienstverlening van) een algemeen pensioenfonds openstaat voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen zal het algemeen pensioenfonds dat verplichtgestelde pensioenregelingen uitvoert profiteren van de door de overheid verleende verplichtstelling. Hiermee wordt immers een zekere schaalgrootte en financiële draagkracht gegarandeerd. Andere algemene pensioenfondsen zullen die voordelen niet kunnen genieten.

Een tweede reden is dat – anders dan bij beroepspensioenfondsen – de verplichtstelling gekoppeld is aan het pensioenfonds. Dit betekent dat een wijziging (in de vormgeving) van de verplichtstelling zou moeten plaatsvinden om het algemeen pensioenfonds mogelijk te maken voor deze fondsen. Het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds zou immers opgeheven worden, en de verplichtstelling zal aan een deel van het algemeen pensioenfonds gekoppeld moeten worden. Het wordt niet opportuun geacht om een dergelijk wijziging, met mogelijk ingrijpende consequenties – bijvoorbeeld vanwege Europeesrechtelijke mededingingsregels – nu door te voeren zonder eerst een fundamentele discussie over de verplichtstelling te hebben gevoerd met alle betrokken belanghebbenden. Dit zou uitstekend kunnen in de aangekondigde brede stelseldiscussie, maar niet binnen dit wetsvoorstel – te meer omdat het op korte termijn nodig is een alternatief te bieden aan (kleinere) pensioenfondsen die de voordelen van schaalvergroting willen genieten. Mocht uit de brede stelseldiscussie blijken dat het voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wenselijk is dat zij gebruik kunnen maken van (de dienstverlening van) het algemeen pensioenfonds, dan sluit de regering nadrukkelijk niet uit dat dit op een later moment tot aanpassingen zal leiden. Vooralsnog is echter een wijziging van de huidige praktijk van de verplichte deelneming in een pensioenfonds, zoals deze is geregeld in de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000, niet aan de orde bij de introductie van het algemeen pensioenfonds.

(...)

In de betreffende pensioenregeling wordt aangegeven welke werkgever(s), deelnemers, gewezen deelnemers en pensioengerechtigden rechten en verplichtingen kunnen ontlenen aan deze pensioenregeling en hoe de financiële risico’s over deze personen worden verdeeld. Daarmee blijft de collectiviteit van een oorspronkelijke kring van deelnemers (hierna: collectiviteitkring) intact. Deze mogelijkheid is nadrukkelijk ingegeven door de wens van werkgevers en werknemers om de eigen pensioenregeling en collectiviteitkring te behouden.

Tegelijkertijd zijn er situaties denkbaar waarin werkgevers en werknemers verdere schaalvergroting of zelfs standaardisatie van pensioenregelingen willen nastreven. Dit zal met name het geval zijn als er sprake is van gelijksoortige deelnemersbestanden en aantallen deelnemers. Immers, hoe groter de schaal en mate van standaardisatie van de collectiviteitkring, des te lager zullen de uitvoeringskosten zijn. Dit is van belang voor zowel deelnemers als werkgevers van de collectiviteitkring. Daarom kan een collectiviteitkring bestaan uit een of meerdere pensioenregelingen.

3.2. Uitvoeringsmodel

Hierboven kwam al aan de orde dat, om het aanbod in potentie zo breed mogelijk te doen zijn, een ieder in de gelegenheid zal worden gesteld om een vergunning voor het uitoefenen van het bedrijf van algemeen pensioenfonds aan te vragen. Hoe meer ruimte wordt geboden, hoe groter de kans op een breed aanbod aan pensioenuitvoerders waaruit door werkgever en werknemer een aanbieder met de beste prijs-kwaliteitsverhouding gekozen kan worden.

Er zal een onderscheid kunnen worden gemaakt tussen een «enkele-cliënt»- en een «multi-cliënt» model. Van een enkele-cliënt model kan worden gesproken wanneer pensioenen worden uitgevoerd op verzoek van slechts één werkgever of één groep van werkgevers die (vanwege hun verbondenheid) de risico’s van de pensioenuitvoering, hoewel de pensioenregelingen gescheiden worden uitgevoerd, uiteindelijk via het gemeenschappelijke bedrijfsresultaat met elkaar delen. In een multi-cliënt model zullen pensioenen worden uitgevoerd op verzoek van werkgevers die in beginsel geen verbondenheid met elkaar hebben en alleen het financiële (rest)risico van de eigen pensioenregeling willen dragen.

De Pensioenwet schrijft op dit moment geen specifieke rechtsvorm voor een pensioenfonds voor. In de praktijk is voor het overgrote deel sprake van een stichting. Hierbij speelt de overtuiging dat pensioenfondsen een specifieke maatschappelijke functie hebben: het verzorgen van de arbeidsgerelateerde oudedagsvoorziening van haar deelnemers. Daartoe beschikt een pensioenfonds over door deelnemers ingelegde gelden. Dit geld wordt belegd en de daarop behaalde rendementen komen ten bate van de deelnemers.

De regering vindt andere rechtsvormen dan een stichting niet wenselijk, gelet op de conflicterende belangen die mogelijk kunnen bestaan tussen de kortetermijndoelstellingen van een algemeen pensioenfonds met een winstoogmerk en de lange termijnverplichtingen aan de deelnemers. Het is mogelijk voor derde partijen om een algemeen pensioenfonds op te richten. Indien daarbij ook andere rechtsvormen dan een stichting mogelijk zijn, zullen deze partijen daarvoor een vergoeding vragen. Het pensioenfonds zal dan geen andere keuze hebben dan die vergoeding periodiek als winstuitkering beschikbaar te stellen. Deze focus op de korte(re) termijn kan conflicteren met de noodzakelijke lange termijn van het pensioenfonds en haar deelnemers. Dat zal ten koste gaan van de beschikbare gelden voor de deelnemers. Een dergelijke situatie is onwenselijk.

Daarom wordt, voor het algemeen pensioenfonds, de keuze voor een rechtsvorm beperkt tot enkel de stichting. Een stichting mag namelijk geen winstuitkeringen aan derden doen. Daarmee is gewaarborgd dat de belangen van de deelnemers prioritair blijven voor het pensioenfonds. Wel kan een stichting een onkostenvergoeding van maximaal 5% van de inleggelden of het gestorte kapitaal uitkeren aan derden.

Tot slot merkt de regering in deze op dat het voor het behouden van een gelijk speelveld niet noodzakelijk is andere rechtsvormen mogelijk te maken. Derden kunnen immers nog steeds een algemeen pensioenfonds oprichten. Ook zal het nog steeds mogelijk zijn dat in het algemeen pensioenfonds, net als bij elk ander pensioenfonds, sprake is van uitbesteding van specifieke en kennisintensieve werkzaamheden – zoals het vermogensbeheer – aan commerciële pensioenuitvoerders die daarvoor vergoedingen ontvangen. Het voorschrijven van de stichtingsvorm voor pensioenfondsen brengt hier geen verandering in en laat dus ook het gelijke speelveld op dit punt ongewijzigd.

Een aspect dat wel nieuw is, is de noodzaak van het hebben van een werkkapitaal. De betrokken partijen kunnen besluiten dit kapitaal zelf in te brengen zonder vergoeding voor het verstrekken van dat kapitaal, maar ze kunnen ook besluiten om het kapitaal te lenen van partijen op de financiële markten tegen een vergoeding. Bij algemene maatregel van bestuur zullen nadere eisen aan het werkkapitaal gesteld worden.

In elk pensioenfonds dient het bestuur te komen tot een evenwichtige belangenafweging. Om de uitvoering van gescheiden pensioenregelingen in een algemeen pensioenfonds te bevorderen is een juridische afscheiding van het vermogen in een algemeen pensioenfonds essentieel. Door middel van een goederenrechtelijke scheiding van vermogens wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen het werkkapitaal van de (rechtspersoon) algemeen pensioenfonds enerzijds en pensioenvermogens waarin per collectiviteitkring pensioenregelingen worden uitgevoerd anderzijds.

Het financieel toetsingskader (ftk) wordt toegepast per afgescheiden financieel geheel. Verzekeringstechnische risico’s die voortkomen uit het beheer van pensioenvermogens, positief of negatief, zijn en blijven voor rekening van de werkgever, pensioendeelnemers en -gerechtigden wier pensioenregeling(en) binnen een collectiviteitkring worden uitgevoerd. Buffers die moeten worden aangehouden in verband met deze pensioenrisico’s maken onderdeel uit van het pensioenvermogen dat in de collectiviteitkring is ondergebracht. Risico’s die behoren bij de bedrijfsvoering dienen louter ten laste of ten gunste te komen van het werkkapitaal dat dient ter dekking van de bedrijfsrisico’s. Dat werkkapitaal dient op elk moment aanwezig te zijn in het algemeen pensioenfonds.

Aanvullend gelden maatregelen ter borging van de kwaliteit en veiligheid van een financieel afgescheiden uitvoering van pensioenregelingen in verschillende collectiviteitkringen van het algemene pensioenfonds. Naast specifieke eisen voor de toepassing van de financiële toezichteisen in een algemeen pensioenfonds worden bijzondere eisen gesteld aan:

Verder zullen voor het overbrengen van pensioenvermogens behorend bij al bestaande collectiviteitkringen waarvoor uitvoering wordt gezocht in het algemeen pensioenfonds de waarborgen gelden die volgen uit de bepalingen voor collectieve waardeoverdrachten.

(...)

3.4. Ringfencing (p. 12)

(...)

De schaalvoordelen van het algemeen pensioenfonds komen voort uit het uitbesteden van taken als de administratie en het beleggingsbeleid. Op deze gebieden kan het algemeen pensioenfonds dankzij haar grootte een betere prijs onderhandelen dan elk van de fondsen afzonderlijk. Naast de externe werking van de ringfencing moeten evengoed afspraken gemaakt worden over de interne werking van de ringfencing. Immers, de schaalvoordelen met betrekking tot het beleggingsbeleid zullen voortkomen uit het uitbesteden van het vermogensbeheer. Omdat het algemeen pensioenfonds deze vermogenstitels officieel verwerft, en dat gezamenlijk namens meerdere collectiviteitkringen kan plaatsvinden, dient duidelijk traceerbaar te zijn hoeveel vermogenstitels namens welke collectiviteitkring zijn verworven.

Door ringfencing kan schaalvergroting worden gerealiseerd terwijl de eigen identiteit en vermogens intact blijven. Door het zelf kunnen kiezen van de collectiviteitkring, en omdat er geen eis is dat binnen één algemeen pensioenfonds alle collectiviteitkringen gelijksoortig moeten zijn ingericht, kan een algemeen pensioenfonds een grote verscheidenheid aan pensioenregelingen uitvoeren.

3.5. Inrichting (van het bestuur) van een algemeen pensioenfonds

Omdat in een algemeen pensioenfonds meerdere pensioenregelingen worden uitgevoerd zal in het bestuur een onderscheid moeten worden gemaakt tussen het toezicht op het handelen van het bestuur in verband met de bedrijfsvoering van het algemeen pensioenfonds (het niveau van de instelling) enerzijds en zeggenschap over beslissingen van het bestuur die de verschillende de pensioenvermogens betreffen (het niveau van de regelingen) anderzijds.

De Wet versterking bestuur pensioenfondsen heeft per 1 juli 2014 keuzemogelijkheden geïntroduceerd in de bestuursvorm van pensioenfondsen, te weten paritair, onafhankelijk, onafhankelijk gemengd, paritair gemengd en (paritair) omgekeerd gemengd. Al deze bestuursmodellen zullen ook mogelijk zijn voor een algemeen pensioenfonds.

Een van de kenmerkende aspecten van pensioenfondsen is de betrokkenheid van de belanghebbenden bij de pensioenregeling bij het besturen van het fonds. Die betrokkenheid blijkt uit deelname aan het bestuur (bij paritaire bestuursvormen) of het belanghebbendenorgaan (bij onafhankelijke bestuursvormen).

Voor de paritaire bestuursvormen geldt dat iedere onderneming, bedrijfstak of beroepspensioenvereniging waarvan een pensioenregeling door het algemeen pensioenfonds wordt uitgevoerd, in het bestuur vertegenwoordigd is. Dit kan betekenen dat een paritair bestuur bij meerdere collectiviteitkringen al snel (te) groot wordt en dat een paritaire bestuursvorm met name geschikt zal zijn voor een algemeen pensioenfonds waarin één werkgever, of een klein aantal werkgevers, pensioenregelingen heeft ondergebracht.

In andere gevallen zal een onafhankelijke bestuursvorm meer voor de hand liggen. Het aantal werkgevers, dan wel het aantal collectiviteitkringen van het algemeen pensioenfonds, heeft als zodanig geen rechtstreeks gevolg voor de omvang van het bestuur omdat de (mede)zeggenschap van de belanghebbenden bij het fonds is neergelegd in een belanghebbendenorgaan.

(...)

HOOFDSTUK 4. IMPACT OP DE PENSIOENSECTOR

4.1. Lagere uitvoeringskosten

De introductie van het algemeen pensioenfonds leidt naar verwachting tot lagere uitvoeringskosten en een geleidelijke standaardisatie van de pensioenuitvoering, omdat de bundeling van pensioenregelingen schaalvoordelen met zich meebrengt en de meerkosten van afwijkingen in de dienstverlening transparanter zullen worden. Van de beoogde bundeling van de uitvoering pensioenregelingen die onder de paraplu van het Algemeen pensioenfonds zal plaatsvinden gaat als zodanig een innoverende werking uit, omdat efficiency een belangrijk oogmerk is van het Algemeen pensioenfonds. Marktwerking kan de verschillende algemene pensioenfondsen ertoe bewegen zich te onderscheiden met een hoge kwaliteit van dienstverlening en lage uitvoeringskosten. Immers, met een te hoge prijsstelling zal een algemeen pensioenfonds zich uit de markt prijzen en hetzelfde geldt voor een dienstverlening die qua kwaliteit en efficiëntie niet op kan tegen de andere aanbieders.

4.2. Borging van het eigen karakter van pensioenregelingen

De ringfencing van de verschillende pensioenvermogens leidt er bovendien toe dat de «eigenheid» van de verschillende pensioenregelingen intact kan blijven. Om te komen tot een volwaardige competitie tussen algemene pensioenfondsen is het nodig dat werkgevers keuze hebben uit verschillende proposities. Dit waarborgt dat er een dynamiek ontstaat waarbij algemeen pensioenfondsen professioneel en tegen zo laag mogelijke kosten opereren. Ook overwegingen over welke dienstverlening het beste aansluit bij het karakter van de werkgever en de deelnemers kunnen daarbij een rol spelen. De vormgeving van het algemeen pensioenfonds is thans toegeschreven op het onderbrengen van Nederlandse pensioenregelingen [Kamerstukken II 2012/13, 32 043, nr. 179]. Buitenlandse partijen kunnen hun pensioenregelingen laten uitvoeren door een algemeen pensioenfonds indien zij zich daarbij conformeren aan het Nederlandse financieel toetsingskader.

4.3. Het wetsvoorstel tot introductie van een algemeen pensioenfonds wijzigt de domeinafbakening, maar niet de productafbakening

Pensioen is een arbeidsvoorwaarde. Deze arbeidsvoorwaarde kan op vele manieren worden ingericht en door vele uitvoerders worden uitgevoerd. Eisen aan de inrichting van het bestuur, toezicht, en de mogelijkheid een verplichtstelling uit te voeren zijn veelal gekoppeld aan de vraag of de uitvoerder een pensioenfonds of een verzekeraar is. Dit heeft geleid tot complexe afspraken over de verdeling van de uitvoeringsmogelijkheden tussen pensioenfondsen enerzijds en verzekeraars anderzijds, die zijn vastgelegd in de taakafbakening.

Met de introductie van een algemeen pensioenfonds wordt een element uit de taakafbakening, te weten de domeinafbakening, verlaten. Dit opdat het algemeen pensioenfonds zich kan richten op het realiseren van schaalvoordelen voor verschillende groepen van werkgevers en werknemers. Anders dan bij het multi-opf geldt bij het algemeen pensioenfonds niet de beperking dat de deelnemende ondernemingen eerder een eigen ondernemingspensioenfonds moeten hebben gehad, dat tenminste 5 jaar heeft bestaan. Een algemeen pensioenfonds kan voor iedere onderneming een of meerdere pensioenregelingen uitvoeren, ongeacht de vraag of de betreffende onderneming al eerder een ondernemingspensioenfonds had. Ook kunnen in het algemeen pensioenfonds pensioenregelingen van ondernemingen, groepen of bedrijfstakken worden ondergebracht die verder geen binding met elkaar hebben. Het toestaan hiervan wordt noodzakelijk geacht om tot een substantiële schaalvergroting en consolidatie te komen. De regering is zich ervan bewust dat ook met deze wijziging de afspraak over de domeinafbakening in de taakafbakening gewijzigd wordt.

Een ander element uit de taakafbakening, namelijk de productafbakening die tot uitdrukking komt in collectiviteit- en solidariteitseisen waaraan pensioenregelingen moeten voldoen om uitgevoerd te kunnen worden door pensioenfondsen, blijft met dit voorstel ongewijzigd.

4.4. Ook derden kunnen een algemeen pensioenfonds oprichten

Het loslaten van de verbondenheid tussen het instituut pensioenfonds en de belanghebbenden bij de pensioenregelingen die worden uitgevoerd, het afscheiden van vermogens en het onderscheiden van de algemene bedrijfsvoering (inclusief werkkapitaal) enerzijds en beleidsbeslissingen ten aanzien van pensioenregelingen (inclusief pensioenvermogens) anderzijds maken het mogelijk dat een algemeen pensioenfonds ook door derden, zoals verzekeraars en pensioenuitvoeringsorganisaties, opgericht kan worden. Dat moet het mogelijk maken dat op korte termijn een voldoende groot aanbod ontstaat om liquiderende fondsen voldoende keuze te bieden bij het onderbrengen van hun pensioenregeling. Een ieder, dus ook sociale partners, verzekeraars en pensioenuitvoeringsorganisaties, kan een aantrekkelijk vehikel oprichten waarvoor dezelfde regels voor toezicht, fiscaliteit en besturing gelden.

Omdat ook verzekeraars een algemeen pensioenfonds kunnen oprichten en voor alle partijen dezelfde toegang- en uitoefeningvoorwaarden gelden, is er naar het oordeel van de regering sprake van een gelijk speelveld tussen verzekeraars en pensioenfondsen en wordt de taakafbakening niet geschonden. De mogelijkheid om een «leeg» algemeen pensioenfonds op te richten waarbij in eerste instantie nog geen pensioenregeling wordt uitgevoerd, moet hier aan bijdragen. Dit wordt nodig geacht om het potentiële aanbod van algemene pensioenfondsen waar werkgevers hun pensioenregeling kunnen onderbrengen zo groot mogelijk te maken en een gelijk speelveld te behouden.

4.5. Introductie van het algemeen pensioenfonds kan het aantal vrijwillige aansluitingen bij bedrijfstakpensioenfondsen beïnvloeden

Met de introductie van het algemeen pensioenfonds ontstaat voor sociale partners een extra keuzemogelijkheid die van invloed kan zijn op de vrijwillige aansluiting bij bestaande verplichtgestelde en niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die opereren op basis van het uitgangspunt van één financieel geheel. Daarnaast zullen ook werkgevers die vrijstelling hebben gekregen van de verplichte deelname bij een bedrijfstakpensioenfonds hun pensioenregeling kunnen onderbrengen bij een algemeen pensioenfonds.

Uiteraard blijven de mogelijkheden voor sociale partners om onderdeel te worden van een verplicht bedrijfstakpensioenfonds door middel van uitbreiding van de verplichtstelling en een vrijwillige aansluiting conform artikel 121 van de Pensioenwet behouden. De eisen uit artikel 121 zijn dat de loonontwikkeling bij de werkgever ten minste gelijk is aan die in een bedrijfstak waarin het bedrijfstakpensioenfonds werkzaam is en de werkgever deelneemt in de sociale fondsen van dezelfde bedrijfstak, er sprake is van een groepsverhouding tussen de werkgever die zich vrijwillig wil aansluiten en een andere werkgever die onder de werkingssfeer van het bedrijfstakpensioenfonds valt, of dit aansluitend gebeurt aan een periode waarin de werkgever wel onder de werkingssfeer van het bedrijfstakpensioenfonds viel.

In het kader van een gelijk speelveld acht de regering het wenselijk om deze eisen uit artikel 121 ook toe te passen op de mogelijkheid om door middel van een aanpassing van de statutaire werkingssfeer onderdeel te worden van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds [Verwezen zij ook naar de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 1 december 2014 over aansluitingsbeleid Pensioenfonds voor de Grafische Bedrijven, Kamerstukken II 2014/15, 32 043, nr. 237].

De huidige pensioenwetgeving staat niet in de weg dat de statutaire werkingssfeer ruimer is dan de verplichtstelling. Dat betekent dat een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds op basis van de huidige pensioenwetgeving als pensioenuitvoerder kan optreden voor (meerdere) ondernemingen/bedrijfstakken of delen van een bedrijfstak die niet onder de verplichtstelling vallen. De handelwijze biedt sociale partners, in het kader van de consolidatie die momenteel gaande is onder pensioenfondsen, ook meer keuzemogelijkheden voor het onderbrengen van hun pensioenregelingen.

Dat laat onverlet dat kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de wijze waarop het aansluitingsbeleid van sommige verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen nu plaatsvindt, mede in relatie tot het algemeen pensioenfonds. Dat betreft vooral het feit dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen op de zakelijke markt van uitvoering van pensioenregelingen van werkgevers uiteindelijk concurreren om dezelfde deelnemers met verzekeraars, waarbij het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds haar verplichtstelling gebruikt om andere (onderneming)pensioenfondsen op te nemen die niet direct tot de bedrijfstak lijken te behoren, terwijl verzekeraars in die concurrentie de met een verplichtstelling samenhangende voordelen niet hebben.

In dit wetsvoorstel is mede daarom opgenomen dat het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen niet is toegestaan zich om te vormen tot, of hun pensioenregelingen uit te laten voeren door, een algemeen pensioenfonds. Enerzijds heeft dit als voordeel dat voor alle betrokkenen de duidelijkheid en transparantie van het proces wordt vergroot. Immers, de aanpassing van de statutaire werkingssfeer betreft ook een vrijwillige (zijnde niet onder de verplichtstelling vallende) aansluiting en er valt niet in te zien waarom hier de eisen van artikel 121 Pensioenwet niet zouden moeten gelden. Anderzijds wordt voor het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds een gelijkwaardige en transparante uitgangspositie ten opzichte van het algemeen pensioenfonds gecreëerd. Dat is in het belang van de deelnemers.

Tot de daadwerkelijke inwerkingtreding van dit wetsvoorstel moet de grootst mogelijke terughoudendheid betracht worden bij het realiseren van uitbreidingen via het vaststellen van de statutaire werkingssfeer, zowel waar het nieuwe aansluitingen betreft als bij aansluitingen waarover op dit moment met andere partijen wordt gesproken.

4.6. Het multi-opf verdwijnt binnen 5 jaar

Gezien het beperkte aantal bestaande multi-opf’en en de wens om een overzichtelijk speelveld binnen de pensioensector te behouden, vervalt – op termijn – de legitimatie om het multi-opf in stand te houden. Daarom komt er voor multi-opf’en een overgangsregime van 5 jaar waarbinnen zij zich kunnen omvormen tot, dan wel hun pensioenregelingen overplaatsen naar, een algemeen pensioenfonds.

HOOFDSTUK 5. FISCALE BEHANDELING

Een algemeen pensioenfonds is een pensioenfonds en kent om die reden in principe dezelfde fiscale behandeling als die thans geldt voor pensioenfondsen. Dat betekent dat een algemeen pensioenfonds in beginsel is vrijgesteld voor de vennootschapsbelasting indien aan de voorwaarden van art. 5, eerste lid, onderdeel b, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 wordt voldaan. Deze vrijstelling geldt voor lichamen die zich (nagenoeg) uitsluitend ten doel stellen: de verzorging van (gewezen) werknemers door middel van pensioen- en VUT-regelingen in de zin van de Pensioenwet of een buitenlandse regeling die naar aard en strekking daarmee overeenkomt. De gedachte achter de vrijstelling is dat de activiteiten van een dergelijk pensioenfonds normaliter niet tot het behalen van winst leiden. Gelet op de in artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit vennootschapsbelasting 1971 gestelde voorwaarden zullen alle baten (behoudens een uitkering tot ten hoogste vijf percent per jaar over het gestorte kapitaal of over de inleggelden) van het algemeen pensioenfonds uiteindelijk aan de pensioengerechtigden ten goede moeten komen. Het doel van een algemeen pensioenfonds – een bundeling in de uitvoering van Nederlandse pensioenregelingen om bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten te beperken en vanwege de noodzaak tot verdere consolidatie van die regelingen – valt binnen de definitie zoals beschreven in artikel 5, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. Indien een algemeen pensioenfonds niet aan de voorwaarden voldoet, zal het fonds, nu het één rechtspersoon is, in beginsel in zijn geheel belastingplichtig zijn.

Indien het algemeen pensioenfonds kwalificeert als een rechtspersoon die niet aan de vennootschapsbelasting is onderworpen, kan deze in beginsel aanspraak maken op een teruggaaf van de Nederlandse dividendbelasting die drukt op door haar ontvangen dividenden (artikel 10, eerste lid, van de Wet op de dividendbelasting 1965).

Geregeld wordt dat een algemeen pensioenfonds kan optreden als aanbieder van een pensioen waarop de zogenoemde omkeerregeling van toepassing is. Voor de deelnemers die voor hun pensioenregeling in de Nederlandse loonbelasting worden betrokken, betekent dit dat in dat geval pensioenaanspraken zijn vrijgesteld van belastingheffing en dat pensioenuitkeringen in de loonbelasting worden betrokken. Voor zover een algemeen pensioenfonds een pensioenregeling uitvoert die onder een buitenlandse belastingheffing valt, is op die pensioenregeling de heffingssystematiek van het betreffende land van toepassing. Het is derhalve mogelijk, afhankelijk van de heffingssystematiek van het betreffende land, dat de in die pensioenregeling ingelegde premies belast zijn en de uitkeringen eruit onbelast, of dat het vermogen van de pensioendeelnemer dat in een algemeen pensioenfonds is ondergebracht, bij de vermogenspositie van de deelnemer wordt opgeteld voor de toepassing van de personenvermogensbelasting van het betreffende land. Dergelijke mogelijke gevolgen vallen buiten de invloedssfeer van het Nederlandse algemeen pensioenfonds- en belastingwetgeving.

Voor de omzetbelasting geldt het algemeen pensioenfonds als ondernemer en gelden er geen bijzondere btw-regels of vrijstellingen. De normale regels van de Wet op de omzetbelasting 1968 zijn, zodoende, op het algemeen pensioenfonds van toepassing. Voor de bepaling van de btw-plichtigheid van beheerdiensten van pensioenfondsen is eveneens het ATP PensionService A/S-arrest (hierna ATP-arrest) van het Europese hof van justitie [HvJ EU 13 maart 2014, nr. C-464/12.] van 14 maart 2014 relevant. De Tweede Kamer heeft op 19 september 2014 een nadere analyse van de Staatssecretaris van Financiën van het arrest ontvangen [Kamerstukken II 2014/14, 32 043, 228]. Het ATP-arrest gaat in essentie om de vraag of de diensten uitgevoerd voor het beheer van een pensioenfonds vrijgesteld zijn van btw. Als het algemeen pensioenfonds pensioenregelingen uitvoert voor pensioenlichamen of pensioendeelnemers, die voor de btw-heffing zijn aan te merken als gemeenschappelijk beleggingsfonds dan geldt de btw-vrijstelling voor de zogenaamde beheerdiensten van het algemeen pensioenfonds. Onder beheerdiensten worden handelingen verstaan die zowel geheel als afzonderlijk genomen essentieel zijn voor het beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen. Over de reikwijdte van het begrip beheersdiensten zijn door de Hoge Raad op 1 november 2013 nog verduidelijkende vragen gesteld aan het Hof van Justitie [De Hoge Raad heeft hierbij aan het Hof gevraagd of de feitelijke exploitatie van onroerend goed voor een gemeenschappelijk beleggingsfonds onder beheerdiensten valt. De reikwijdte van de BTW-vrijstelling zou hierdoor mogelijk kunnen wijzigen in relatie tot vastgoedbeheer.]. Een pensioenfonds kwalificeert voor de btw-heffing als een gemeenschappelijk beleggingsfonds indien het pensioenfonds wordt gefinancierd door de pensioenontvangers, het spaargeld wordt belegd volgens het beginsel van risicospreiding en het beleggingsrisico wordt gedragen door de leden van het pensioenfonds. Zuivere individueledefined contribution (DC) regelingen zullen kwalificeren als gemeenschappelijk beleggingsfonds: bij een dergelijk pensioenfonds is de hoogte van de uitkering immers niet vooraf bepaald of gemaximeerd, maar afhankelijk van beleggingsresultaten. De btw-vrijstelling voor beheerdiensten voor zuivere DC-regelingen heeft tot gevolg dat het algemeen pensioenfonds geen recht heeft op aftrek van voorbelasting voor goederen en diensten, die gebruikt worden voor de beheerdiensten van de uitgevoerde DC-regelingen. Het beheer van defined benefit (DB) regelingen is wel btw-belast. Dit aangezien voor deze regelingen de hoogte van het pensioen wordt vastgesteld op grond van het loon en de dienstjaren, waarbij het beleggingsrisico zodoende niet volledig door de deelnemers wordt gedragen. Bij collectieve defined contribution (CDC) regelingen kunnen de pensioenafspraken van de individuele deelnemer op vergelijkbare wijze als bij DB-regelingen zijn opgebouwd. In een dergelijk geval kwalificeert een CDC-regeling niet als gemeenschappelijk beleggingsfonds. Het is echter ook mogelijk dat sprake is van een CDC-regeling waarbij de pensioenafspraken op vergelijkbare wijze zijn vormgegeven als bij DC-regelingen. In een dergelijk geval zal het beheer van een dergelijke pensioenregeling wel zijn vrijgesteld van btw. Voor CDC-regelingen zal zodoende aan de hand van alle feiten en omstandigheden moeten worden beoordeeld of deze aan te merken zijn als een gemeenschappelijk beleggingsfonds.

Aangezien een algemeen pensioenfonds meerdere pensioenregelingen met een separate collectiviteitkring kan uitvoeren kan het btw-regime per collectiviteitkring verschillen. Per collectiviteitkring zal dan moeten worden beoordeeld of sprake is van beheer van een gemeenschappelijk beleggingsfonds of niet. De uitvoeringskosten van het beheer moeten separaat worden doorberekend aan de betreffende collectiviteitskringen. Van asset-pooling in de zin van de btw dat de verschillende pensioenvermogens door het algemeen pensioenfonds collectief worden beheerd en voor gezamenlijke rekening en risico wordt belegd/beheerd, is dus geen sprake.

Als een in Nederland gevestigd algemeen pensioenfonds haar vermogen in het buitenland belegt, dan kan dit als pensioenfonds onder omstandigheden aanspraak maken op de voordelen van het Nederlandse belastingverdragennetwerk ter zake van de inkomsten en vermogenswinsten behaald met het in het buitenland belegde vermogen. In veel van zijn belastingverdragen heeft Nederland namelijk vastgelegd dat (subjectief) van belastingheffing vrijgestelde pensioenfondsen voor verdragsdoeleinden als inwoner dienen te worden beschouwd, en afhankelijk van de definitie van het begrip «pensioenfonds» in het desbetreffende belastingverdrag zou ook een algemeen pensioenfonds aanspraak kunnen maken op de voordelen van dit belastingverdrag. In de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2011 is ruimschoots aandacht besteed aan het onderwerp inwonerschap voor de toepassing van bilaterale belastingverdragen. In recente Nederlandse belastingverdragen wordt in lijn daarmee een bepaling voorgesteld die eveneens leidt tot inwonerschap van (onder meer ook) van belastingheffing vrijgestelde pensioenfondsen, zonder dat deze als zodanig behoeven te worden genoemd.

Behalve Nederland merken veel andere OESO-lidstaten onder voorwaarden (subjectief) van belastingheffing vrijgestelde pensioenfondsen aan als verdragsinwoner, zoals blijkt uit paragraaf 8.6 van het OESO-commentaar op artikel 4 van het OESO-modelverdrag. Nederland streeft bovendien naar een uitsluitende woonstaatheffing voor dividenden, ontvangen door (subjectief) van belastingheffing vrijgestelde pensioenfondsen. Wanneer het gaat om interest, streeft Nederland «in den brede» naar een uitsluitende woonstaatheffing.

HOOFDSTUK 6. REGELDRUK

De inhoudelijke nalevingskosten en de administratieve lasten die samenhangen met het opzetten en uitvoeren van een algemeen pensioenfonds, vormen gezamenlijk de kosten die samenhangen met regeldruk. De regering heeft in het regeerakkoord aangegeven de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals terug te willen dringen.

Administratieve lasten zijn de kosten die bedrijven en burgers moeten maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen, die voortvloeien uit de wet- en regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie, die door de overheid wordt verlangd. De inhoudelijke nalevingskosten zijn de kosten die gemaakt worden om aan de inhoudelijke eisen van de wet -en regelgeving te voldoen.

Dit wetsvoorstel heeft alleen betrekking op bedrijven. Voor burgers zijn geen verplichtingen opgenomen.

6.1. Het wetsvoorstel kan de omvang van het toezicht beperken

Op zichzelf beschouwd vormt dit wetsvoorstel geen extra belasting voor het bedrijfsleven. De mogelijkheden die het algemeen pensioenfonds biedt tot consolidatie in de pensioensector zouden juist moeten leiden tot schaalvoordelen, en daardoor relatief afnemende administratieve lasten, bij de uitvoering van pensioenregelingen. De regering wijst er in dit kader ook nadrukkelijk op dat deze schaalvoordelen door sociale partners ook vrijwillig kunnen worden doorvertaald in de communicatie met deelnemers en werkgevers, door bundeling en integratie van het informatie- en berichtenverkeer. Met het algemeen pensioenfonds wordt een pensioenfonds in het leven geroepen dat specifiek is toegesneden op het gescheiden uitvoeren van meerdere pensioenregelingen. Vanuit die optiek kan dit wetsvoorstel dan ook worden gezien als een uitbreiding van mogelijkheden. Het oprichten van een algemeen pensioenfonds is echter wel nieuw en leidt daarmee tot nieuwe informatieverplichtingen. Ook geldt voor een algemeen pensioenfonds een vergunningseis. De extra inspanningen die oprichters hiermee moeten doen zullen zich naar verwachting echter terugverdienen in het lopende toezicht. De gehanteerde methodiek van het meten van de administratieve lasten bepaalt dat deze kosten in beeld worden gebracht. De precieze omvang van de administratieve lasten hangt af van de algemene maatregel van bestuur. Bij de berekening is zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande berekeningen en regelingen op basis van de Pensioenwet.

De kosten in deze paragraaf zijn gebaseerd op het standaard kostenmodel. Daarbij is uitgegaan van de kosten die een gemiddeld efficiënt bedrijf moet maken om aan een bepaalde verplichting te voldoen. Per maatregel is gekeken naar het tijdsbeslag dat nodig is om aan de verplichting te voldoen, het tarief van de werknemer die deze verplichting moet verzorgen en de frequentie waarmee geleverd moet worden. Vervolgens wordt ook rekening gehouden met het aantal bedrijven dat met de administratieve lasten geconfronteerd wordt om zo tot een totaalbedrag te komen.

6.2. In de nabije toekomst wordt de oprichting van 10 algemene pensioenfondsen haalbaar geacht

Omdat het algemeen pensioenfonds een nieuw soort instelling is, moet een inschatting worden gemaakt van het aantal algemene pensioenfondsen dat zal worden opgericht. Aan het einde van het eerste kwartaal van 2014 kende Nederland 372 pensioenfondsen. DNB heeft aangegeven dat daarvan 60 tot 100 fondsen dit jaar in liquidatie zijn of liquidatie overwegen.

De oprichting van 10 algemene pensioenfondsen in de nabije toekomst wordt haalbaar geacht. Omdat onder een algemeen pensioenfonds verschillende pensioenregelingen kunnen worden uitgevoerd, zal dit voldoende moeten zijn om aan de vraag te kunnen voldoen.

De inschatting van de oprichting van 10 algemene pensioenfondsen is mede gebaseerd op consultatie van de sector. Uit de verschillende reacties blijkt dat de oprichting van een algemeen pensioenfonds wordt verwelkomd, maar dat de mogelijkheden in dit stadium vooralsnog door een aantal specifieke spelers zal worden benut.

Het bedrijfsleven zal ervaring moeten opdoen met het algemeen pensioenfonds als pensioeninstelling. In de verdere berekeningen zal daarom worden verondersteld dat van de 10 op te richten algemene pensioenfondsen, 5 in 2015 zullen worden opgericht. De overige 5 algemene pensioenfondsen zullen in de periode 2016 tot en met 2017 worden opgericht.

6.3. Kosten van een vergunningvereiste zijn eenmalig en bedragen € 27.000

De administratieve lasten komen voort uit informatievereisten waaraan voldaan moet worden om een algemeen pensioenfonds te mogen oprichten. De Pensioenwet kent thans geen voorschriften met betrekking tot een ex-ante toetsing van een pensioenfonds. Wel is het zo dat met de inwerkingtreding van de Wet versterking bestuur pensioenfondsen, de toezichthouder uiterlijk zes weken voor de beoogde datum van oprichting van een pensioenfonds moeten worden geïnformeerd over een voornemen daartoe. Het pensioenfonds zal zich vervolgens drie maanden na zijn oprichting moeten melden bij de toezichthouder. Bij die gelegenheid zal de oprichting moeten worden bevestigd aan de toezichthouder en zal een aantal documenten moeten worden overhandigd (de akte van oprichting, het reglement of de reglementen van het pensioenfonds, de uitvoeringsovereenkomst, de actuariële en bedrijfstechnische nota en eventuele overeenkomsten tot verzekering, overdracht of onderbrenging). Deze documenten en melding bieden de toezichthouder aangrijpingspunten voor het doorlopend toezicht op het pensioenfonds. Alleen voor het uitvoeren van buitenlandse pensioenregelingen dient thans van tevoren een vergunning te worden verkregen.

Vanwege de complexiteit van de gescheiden uitvoering van meerdere pensioenregelingen wordt voor het uitvoeren van een algemeen pensioenfonds een vergunningplicht voorgeschreven. Dat wil zeggen dat er door DNB ex-ante toetsing op een aantal kenmerken van het algemeen pensioenfonds plaatsvindt, opdat de borging van de kwaliteit van de pensioenuitvoering in de organisatie kan worden getoetst voordat deze met zijn dienstverlening begint. Een dergelijke toetsing ligt eveneens voor de hand bij de omvorming van een bestaand pensioenfonds tot een algemeen pensioenfonds.

DNB verleent de vergunning indien vooraf wordt aangetoond dat aan een aantal eisen wordt voldaan. Het gaat hierbij om eisen met betrekking tot de inrichting van het bestuur, de uitbesteding van taken, het interne toezicht en het belanghebbendenorgaan, de geschiktheid van de bestuurders en de intern toezichthouders, de inrichting van de statuten, bedrijfsvoering en het werkkapitaal. Bij de aanvraag moeten bij algemene maatregel van bestuur nader te bepalen gegevens worden gevoegd. Hierbij wordt onder meer gedacht aan de (concept) statuten.

Als het algemeen pensioenfonds gebruik gaat maken van de vergunning moet dit binnen drie maanden worden gemeld aan DNB met overlegging van een aantal stukken, zoals de uitvoeringsovereenkomst(en) en de actuariële en bedrijfstechnische nota(s).

Het gaat hier om eenmalige kosten die gemaakt worden om informatie aan DNB te verstrekken tijdens de vergunningaanvraag en om bij daadwerkelijke gebruikmaking van de vergunning een aantal stukken te overleggen aan DNB. Met betrekking tot dit laatste gaat het om stukken die alle pensioenfondsen reeds dienen op te stellen en zijn daar dus geen extra kosten aan verbonden. Ook met betrekking tot het bij de vergunningaanvraag moeten aantonen van eisen gaat het in een aantal gevallen om eisen waaraan ook de huidige pensioenfondsen zonder vergunning moeten voldoen. Zo dienen alle pensioenfondsen aan te tonen over geschikte bestuurders en toezichthouders te beschikken. Hier zijn dus geen extra kosten aan verbonden.

Andere eisen die gaan gelden bij de vergunningaanvraag zijn wel nieuw en gelden dus niet voor de huidige pensioenfondsen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de toetsing op het werkkapitaal. Oprichters van een algemeen pensioenfonds zullen moeten aantonen over voldoende werkkapitaal te beschikken en zullen hiervoor eenmalig kosten maken. Zoals eerder aangegeven zullen deze inspanningen zich naar verwachting in het lopende toezicht terugbetalen.

Zoals eerder gesteld kent de pensioenwet thans geen vergunningvereiste. Wel geldt er momenteel een vergunningvereiste voor het oprichten van een PPI. Het lijkt daarom logisch om aan te sluiten bij de berekeningen voor administratieve lasten die in de memorie van toelichting bij de wijziging van de wet op het financieel toezicht (Wft) en enkele andere wetten in verband met de introductie van en het toezicht op de premiepensioeninstelling zijn opgenomen [Kamerstukken II 2008/09, 31 891, nr. 3.]. Daarin werd, gezien de vergelijkbaarheid van de informatieverplichtingen verbonden aan de vergunningaanvraag voor de PPI met het verlenen van vergunningen onder de Wft, geraamd dat 600 uur moet worden besteed aan een vergunningsaanvraag. Omdat de vergunningsvereiste die gelden bij een PPI vergelijkbaar zijn met de vergunningvereiste die gelden bij een algemeen pensioenfonds, wordt de raming van 600 uur die besteed moet worden aan een vergunningsaanvraag overgenomen.

Bij het standaard uurtarief van € 45 bedragen de kosten per vergunning dus € 27.000. Bij een totaal van 5 algemene pensioenfondsen in 2015, bedragen de totale kosten € 135.000. Bij een totaal van 10 algemene pensioenfondsen in de periode 2015 tot en met 2017 bedragen de totale kosten € 270.000. Deze kosten zijn incidenteel.

6.4. Inhoudelijke nalevingskosten bedragen € 69.000

Met het algemeen pensioenfonds zullen inhoudelijke nalevingskosten samenhangen. Het gaat dan om het wijzigen van de statuten en het opstellen van uitvoeringsovereenkomsten. In beide gevallen zal dit alleen bij de uitvoering van pensioenregelingen van nieuwe werkgevers aan de orde zijn. Ook betreft het instrumenten die een pensioenfonds nu ook al dient vast te stellen. De effecten zullen daarom marginaal zijn. Hieronder zijn die effecten gekwantificeerd.

Het wijzigen van de statuten dient te gebeuren bij het vaststellen van nieuwe collectiviteitkringen of het wijzigen van bestaande collectiviteitkringen doordat een nieuwe werkgever haar pensioenregeling laat uitvoeren door een algemeen pensioenfonds. De statuten kunnen bij een notaris worden gewijzigd. Dit kost ongeveer € 600 per keer. Er vanuit gaande dat het aantal collectiviteitkringen per algemeen pensioenfonds ongeveer 10 zal zijn, bedragen de inhoudelijke nalevingskosten van de statutenwijzigingen € 60.000 (10 algemeen pensioenfondsen * 10 collectiviteitkringen * € 600).

Daarnaast moeten uitvoeringsovereenkomsten door werkgevers met het algemeen pensioenfonds worden afgesloten. Bij elke nieuwe werkgever die haar pensioenregeling laat uitvoeren door een algemeen pensioenfonds is een uitvoeringsovereenkomst een vereiste. Het ligt voor de hand dat een algemeen pensioenfonds een gestandaardiseerde uitvoeringsovereenkomst zal aanbieden met als doel om hoge kosten als gevolg van het opstellen van zeer uiteenlopende uitvoeringsovereenkomsten te vermijden. De informatie die in een uitvoeringsovereenkomst moet zijn opgenomen is veelal generiek en leent zich dus ook voor deze standaardisatie. Deze gestandaardiseerde uitvoeringsovereenkomst maakt reeds deel uit van de stukken die onderdeel uitmaken van de vergunningsaanvraag. Hiermee gaan dus geen extra kosten gepaard. Met doornemen van de uitvoeringsovereenkomst en de ondertekening zal een beperkte tijdspan van ongeveer 2 uur gepaard gaan. Er vanuit gaande dat het aantal uitvoeringsovereenkomsten per algemeen pensioenfonds ongeveer 10 zal zijn, bij een standaard uurtarief van € 45, bedragen de inhoudelijke nalevingskosten van de uitvoeringsovereenkomsten € 9.000 (10 algemeen pensioenfondsen * 10 uitvoeringsovereenkomsten * € 90).

De totale inhoudelijke nalevingskosten komen daarmee op € 69.000 (€ 60.000 + € 9.000).

6.5. De totale regeldruk bedraagt eenmalig € 339.000

Op basis van bovenstaande berekeningen wordt geraamd dat de regeldruk van dit wetsvoorstel € 339.000 zijn (€ 270.000 administratieve lasten + € 69.000 inhoudelijke nalevingskosten). Daarvan is € 339.000 eenmalig en € 0 structureel. In verhouding tot de geraamde pensioenvermogens die zullen worden aangehouden is dit relatief beperkt.

Dit wetsvoorstel is op 19 augustus 2014 aan Actal verzonden voor een toets. In haar advies van 25 augustus 2014 geeft Actal aan dat het algemeen pensioenfonds de potentie heeft om regeldruk te verminderen.

Actal adviseert meer aandacht te besteden aan de beperking van de omvang van het toezicht als gevolg van de introductie van de vergunningplicht vooraf en actief in te zetten op het bundelen en integreren van informatie- en berichtenverkeer van en naar pensioendeelnemers en bedrijven vanuit een algemeen pensioenfonds. Beide adviezen zijn in dit wetsvoorstel verwerkt.

HOOFDSTUK 7. UITKOMSTEN INTERNETCONSULTATIE

7.1 Alle bestuursmodellen zijn mogelijk

In het voorontwerp van wet werd gesteld dat het onafhankelijk bestuur het meest voor de hand liggende bestuursmodel is voor een algemeen pensioenfonds dat meerdere pensioenregelingen uitvoert die onderling niet solidair hoeven te zijn. In veel reacties is aangegeven dat er behoefte is om uit alle mogelijke bestuursmodellen een selectie te mogen maken. Daarbij werd gewezen op de marktwerking, die een natuurlijke evenwicht van aanbod en vraag in de bestuursmodellen reguleert. Ook werd het doel om het aanbod van algemene pensioenfondsen zo groot mogelijk te maken onderschreven en werd aangegeven dat juist het mogelijk maken van alle bestuursmodellen daarbij zou kunnen helpen.

(...)

7.3 Pensioenregelingen van een verplicht bedrijfstakpensioenfonds mogen niet worden uitgevoerd

Verschillende consultatiereacties gaven aan dat ook verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kampen met dezelfde uitdagingen als ondernemingspensioenfondsen en niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Hoewel dit klopt, neemt dit niet weg dat er sprake kan zijn van een marktverstorende werking als een algemeen pensioenfonds openstaat voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Ook acht de regering het niet wenselijk om nu wijzigingen in de (vormgeving van de) verplichtstelling aan te brengen. Wel sluit de regering nadrukkelijk niet uit dat dit na inwerkingtreding van het wetsvoorstel – mocht de bredere stelseldiscussie hier aanleiding toe geven – alsnog gebeurt. Ook neemt de regering nu flankerende maatregelen om de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen in een gelijkwaardige positie te brengen waar het de vrijwillige aansluitingen betreft.

(...)

HOOFDSTUK 8. TOEZICHTTOETSEN

DNB heeft op 4 september 2014 een toezichttoets gezonden in reactie op een versie van dit wetsvoorstel van 19 augustus 2014. DNB is van mening dat het algemeen pensioenfonds bestaande wensen tot consolidatie in de pensioensector kan accommoderen. Ook biedt het algemeen pensioenfonds naar de mening van DNB sociale partners meer flexibiliteit om verschillende regelingen in één instelling onder te brengen. De Autoriteit Financiële Markt (AFM) heeft een toezichttoets uitgebracht op 9 september 2014 op basis van het wetsvoorstel van 19 augustus 2014. Ook de AFM is van mening dat de introductie van een algemeen pensioenfonds een extra mogelijkheid geeft voor pensioenfondsen om samen te werken, waardoor schaalvoordelen behaald kunnen worden.

8.1 Bestuursmodellen

In het voorstel van 19 augustus 2014 dat is voorgelegd aan DNB, hebben sociale partners de keuze uit alle vijf bestuursmodellen van de Pensioenwet. Volgens DNB zijn alleen de twee onafhankelijke modellen goed toegesneden op het algemeen pensioenfonds. Zo wijst zij erop dat er bij een paritair bestuursmodel in een algemeen pensioenfonds van iedere collectiviteitkring een of meerdere sociale partners tot het bestuur kunnen toetreden. In het geval het algemeen pensioenfonds uit meerdere collectiviteitkringen bestaat, kan zo een bestuur met een groot aantal leden ontstaan, wat de slagvaardigheid van het bestuur kan bemoeilijken. De AFM geeft aan de reactie van DNB op dit punt te onderschrijven. De regering is van mening dat een beperking in de keuze van bestuursmodellen te veel ingrijpt op het primaat van sociale partners over de besturing van het pensioenfonds. Daarnaast is door verschillende partijen aangedragen dat juist het beperken van de keuze van bestuursmodellen het aanbod van algemene pensioenfondsen substantieel zou kunnen beperken. De regering vertrouwt erop dat sociale partners eigenstandig tot een zorgvuldige afweging van het bestuursmodel zullen komen, mede in relatie tot de bestuurbaarheid van het algemeen pensioenfonds.

Nota naar aanleiding van het verslag

Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstuk 34 117, nr. 9)

Hoofdstuk 1. Algemeen en inleiding

Doel van het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds is het verbeteren van de keuzemogelijkheden voor werkgevers en werknemers om een kwalitatief hoogstaande en veilige pensioenuitvoering tegen een scherpe prijs te realiseren. Met het oog op de voortgaande consolidatie van pensioenfondsen hebben verschillende partijen uit de pensioensector aangegeven dat het urgent is een nieuwe vorm van bundeling in de uitvoering van pensioenregelingen mogelijk te maken. Met het algemeen pensioenfonds wordt in die behoefte voorzien. Het algemeen pensioenfonds is een nieuw type pensioenfonds dat zich van huidige pensioenfondsen onderscheidt door een nieuwe structuur met per collectiviteitkring gescheiden uitvoering van pensioenregelingen. Daardoor kan in een algemeen pensioenfonds een evenwicht gevonden worden tussen enerzijds de instandhouding van de eigen identiteit en solidariteit van de collectiviteitkring en anderzijds het realiseren van schaalvoordelen waarmee bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt. Het toezicht en de waarborgen ter bescherming van de belangen van de deelnemers worden in lijn gebracht met die nieuwe structuur.

De leden van de VVD-fractie vragen om een schematisch overzicht van de verschillen en overeenkomsten tussen de diverse pensioenuitvoerders die er na inwerkingtreding van het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds naar type regeling, governance/bestuursmodellen, rechtsvorm, eigendomsrechten, vergunningsplichtig, nationaal of internationaal opererend, en ringfencing. Deze leden vragen waarom er niet voor is gekozen om de reeds bestaande pensioenuitvoerders aan te passen en wat de eventuele noodzaak is om de bestaande te handhaven? Deze leden vragen of is overwogen om bepaalde pensioenuitvoerders samen te voegen en zo nee, waarom niet. Deze leden vragen eveneens welke beperkingen in de mogelijkheden tot bundeling van verscheiden pensioenregelingen de pensioenuitvoerders kennen. Deze leden vragen naar de reden dat het multi-opf niet goed van de grond is gekomen, specifiek met betrekking tot bestuurders. De leden van de PvdA-fractie vragen of het klopt dat het multi-opf geen succes was, onder meer vanwege de governance knelpunten.

In de onderstaande tabel worden voor de diverse pensioenuitvoerders de genoemde aspecten weergegeven.

Het algemeen pensioenfonds is uitdrukkelijk bedoeld als een aanvulling op het huidige palet aan pensioenuitvoerders, namelijk een pensioenfonds dat niet exclusief is verbonden aan een bepaald domein en ringfencing in de pensioenuitvoering als uitgangspunt neemt. Belangrijke karakteristieken van ondernemingspensioenfondsen, bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenfondsen zijn nu juist dat er een domeinafbakening geldt en een verbod op ringfencing. Aanpassing van deze drie categorieën pensioenfondsen om een nieuwe domeinoverstijgende categorie pensioenfondsen toe te voegen zou het karakter van die drie categorieën pensioenuitvoerders aantasten. Dat is onwenselijk omdat ze een belangrijke rol spelen door hun huidige vormgeving. Het samenvoegen van bestaande pensioenuitvoerders heft de beperkingen die voortkomen uit de domeinafbakening en het verbod op ringfencing niet op.

De belangrijkste beperking van onderbrenging in een bedrijfstakpensioenfonds is dat opgaan in een ander pensioenfonds vooral voor de hand ligt als de kenmerken van pensioenregelingen en populaties in grote mate overeenkomen, zodat er geen eenzijdige solidariteitsstromen van het ene fonds naar het andere fonds te verwachten zijn. Bovendien raakt een werkgever bij de meeste bedrijfstakpensioenfondsen de zeggenschap over de eigen pensioenregeling kwijt. Een overstap betekent dan een verlies van de huidige pensioenregeling, eigenheid en solidariteit in eigen kring.

Een andere optie is het onderbrengen van de pensioenuitvoering bij een verzekeraar. Potentieel belemmerend hierbij is dat het karakter van de pensioenregeling bij onderbrenging bij een verzekeraar kan veranderen (het betreft immers een verzekerde toezegging) en zo de kosten van de pensioenregeling kunnen toenemen. Bovendien blijkt in de praktijk dat slechts enkele verzekeraars bereid zijn de pensioenuitvoering over te nemen. Het overbrengen van de uitvoering naar een PPI is voor de uitvoering van uitkeringsovereenkomsten en kapitaalovereenkomsten evenmin een optie. Een PPI is namelijk niet ingericht voor het dragen van (biometrische) verzekeringsrisico’s en moet zich bij de uitvoering van Nederlandse pensioenregelingen daarom beperken tot de opbouwfase van premieovereenkomsten [Kamerstukken 2013/14, 32 043, nr. 192].

In het geval van het multi-opf is onder meer gebleken dat het selecteren van bestuurders lastig is. Dit omdat het bestuur bevoegdheden heeft ten aanzien van alle ondergebrachte pensioenregelingen maar omwille van de bestuurbaarheid van de organisatie tegelijkertijd een selectie moet worden gemaakt uit vertegenwoordigers van belanghebbenden bij deze pensioenregelingen. Bovendien wordt door veel liquiderende pensioenfondsen het vinden van een ander ondernemingspensioenfonds dat reeds vijf jaar bestaat als geschikte fusiepartner als een grote drempel ervaren. Deze laatste beperkende voorwaarde kent het algemeen pensioenfonds niet.

Het lid van de 50PLUS-fractie vraagt of ook mogelijke nadelen, of schaduwzijden, kunnen worden benoemt van het algemeen pensioenfonds. Dit lid vraagt wat het feit dat tal van regelingen zullen opgaan in een relatief beperkt aantal grote algemene pensioenfondsen betekent voor de kwetsbaarheid van het pensioenstelsel als geheel? Neemt die op geen enkele wijze toe en blijft het geheel van alle pensioenfondsen even flexibel, gevarieerd, «persoonlijk» en «toegankelijk», óók voor de deelnemers, als nu het geval is, zo vraagt dit lid. Het genoemde lid merkt op dat door de gescheiden uitvoering van pensioenregelingen in een algemeen pensioenfonds een evenwicht gevonden kan worden door enerzijds de eigen identiteit en solidariteit van de collectiviteitkring in stand houden en anderzijds schaalvoordelen te realiseren, waarmee bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt. Dat is inderdaad het belang van de deelnemers. Welke garanties, welke waarborgen zijn er dat dit evenwicht inderdaad gevonden zal worden, zo vraagt het lid van deze fractie.

Sociale partners inventariseren de mogelijkheden om hun pensioenregeling bij verschillende pensioenuitvoerders onder te brengen zeer nauwgezet. Daarbij brengen zij de eventuele voor- en nadelen die de verschillende soorten pensioenuitvoerders in hun optiek hebben in kaart. Dat is afhankelijk van de specifieke situatie. Daarbij kan het bijvoorbeeld zo zijn dat zij concluderen dat ze de regeling niet willen onderbrengen bij een algemeen pensioenfonds, maar bijvoorbeeld bij een bedrijfstakpensioenfonds, omdat men de exclusieve verbondenheid met de bedrijfstak wil benadrukken.

Het pensioenstelsel is robuust, mede vanwege het noodzakelijk onderhoud dat de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden met de Wet versterking bestuur pensioenfondsen, de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd en het financieel toetsingskader. Tegelijkertijd zijn er ook aspecten van ons pensioenstelsel die nader worden bezien, vanwege demografische, economische, arbeidsmarktgerelateerde en sociaal-culturele ontwikkelingen. Een van de voordelen van een algemeen pensioenfonds is dat het mogelijk blijft om de eigen identiteit te behouden, terwijl tegelijkertijd van schaalvoordelen kan worden geprofiteerd. Dat is in het belang van de deelnemer. Vanwege de complexiteit van de gescheiden uitvoering van meerdere pensioenregelingen wordt een vergunningplicht voorgeschreven voor een algemeen pensioenfonds. Hiermee wordt nauwe betrokkenheid van de toezichthouder in een vroegtijdig stadium gerealiseerd. In het doorlopende toezicht – na verlening van de vergunning – zullen de toezichthouders toezien op het functioneren van het algemeen pensioenfonds.

Het bundelen van krachten in een algemeen pensioenfonds is een schaalvergrotende mogelijkheid, waarmee de uitvoeringskosten en bestuurlijke lasten omlaag kunnen worden gebracht. De regering vertrouwt erop dat sociale partners zorgvuldig zullen afwegen welke mate van schaalvergroting en behoud van verbondenheid en identiteit opportuun zijn gegeven de specifieke populatie van (gewezen) deelnemers aan een pensioenregeling teneinde daar een evenwicht in te vinden.

1.1 Inwerkingtreding

De leden van de fracties van de VVD, PvdA en ChristenUnie vragen wat de beoogde inwerkingtredingdatum van het wetsvoorstel is. Het lid van de 50PLUS-fractie vindt spoedige maar zorgvuldige invoering van het algemene pensioenfond wenselijk. Ook dit lid informeert naar de inwerkingtredingdatum.

De regering vindt een spoedige maar zorgvuldige invoering van het algemeen pensioenfonds wenselijk, mede vanwege de urgente behoefte die daaraan bestaat bij verschillende partijen in de pensioensector. Daarom wordt gestreefd naar inwerkingtreding van het wetsvoorstel per 1 januari 2016.

1.2 Inzicht in lagere regelgeving

De leden van de fracties van de VVD, PvdA, SP, D66, ChristenUnie, 50PLUS vragen naar de lagere regelgeving en wanneer deze gereed is en aan de Tweede Kamer gezonden kan worden en welke nadere eisen daarin gesteld worden met betrekking tot de vergunning, het werkkapitaal en de regeling voor het verhaal van de kosten op het pensioenvermogen, de premie of pensioenrechten en -aanspraken. Het lid van de 50PLUS-fractie vindt het van groot belang dat deze op korte termijn gepubliceerd wordt.

De regering onderkent dat inzicht in de nadere uitwerking bijdraagt aan duidelijkheid omtrent de introductie van het algemeen pensioenfonds. Om de gevraagde duidelijkheid te bieden is het conceptontwerpbesluit bijgevoegd waarin deze uitwerking is opgenomen. Dit conceptontwerpbesluit strekt tot wijziging van onder andere het Besluit uitvoering Pensioenwet en Wet verplichte beroepspensioenregeling, met het oog op de introductie van het algemeen pensioenfonds.

Hoofdstuk 2. Waarom nu een algemeen pensioenfonds?

De leden van de VVD-fractie vragen welk fonds valt onder de categorie speciale wetgeving. Zij vragen om een overzicht van hoe het aantal pensioenfondsen (onderverdeeld in ondernemingspensioenfondsen, bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenfondsen) zich de afgelopen 10 jaar heeft ontwikkeld. Deze leden vragen met welke veranderingen deelnemers te maken krijgen in de overgang van de pensioenregeling naar een algemeen pensioenfonds en wie de keus maakt en wiens goedkeuring daarbij nodig is om een algemeen pensioenfonds als pensioenuitvoerder te kiezen.

Het fonds dat onder de categorie speciale wetgeving valt is Stichting Notarieel Pensioenfonds. Sinds 1954 is voor notarissen en kandidaat-notarissen die – in dienstverband – notariële werkzaamheden verrichten, in de Wet op het notarisambt de verplichting opgenomen tot deelname aan de Stichting Notarieel Pensioenfonds.

Hieronder is het aantal pensioenfondsen voor elk jaar van de afgelopen tien jaar weergegeven, onderverdeeld naar soort pensioenfonds.

Aantal pensioenfondsen 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ondernemingspensioenfondsen 714 676 643 597 543 474 414 359 323 292 279
Bedrijfstakpensioenfondsen 102 103 103 96 95 87 82 77 74 72 69
Beroepspensioenfondsen 13 12 12 12 13 12 12 12 12 12 11
Ondernemingsspaarfondsen 8 7 7 7 4 5 5 5 4 5 5
Speciale wetgeving 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1
Totaal 839 800 767 713 656 579 514 454 414 382 365

Het is mogelijk dat tegelijkertijd met de beslissing om de regeling onder te brengen bij een algemeen pensioenfonds sociale partners besluiten om wijzigingen in de regeling aan te brengen. Eigenlijk zijn dat twee losstaande feiten die in de tijd samenvallen, doch die voor de deelnemer op het moment ervaren kunnen worden als met elkaar verband houdende ervaringen.

De keuze voor een pensioenuitvoerder is voorbehouden aan de werkgever. Daarbij zal de werkgever de wensen van de deelnemers in het oog dienen te houden. Dit verschilt niet van de huidige situatie.

De leden van de PvdA-fractie vinden het een goede zaak dat de Nederlandsche Bank (DNB) als toezichthouder in 2014 aan 60 pensioenfondsen heeft gevraagd na te denken over hun toekomstbestendigheid en de fondsbestuurders confronteert met enkele «kwetsbaarheidsindicatoren», zoals een ongunstige kostenstructuur, beperkte premieruimte, een afnemend (actief) deelnemersbestand of een relatief steeds groter wordende groep gepensioneerden. Deze leden vragen naar de stand van zaken van dit zelfonderzoek door 60 pensioenfondsen en in hoeverre deze fondsen al rekening kunnen houden met de introductie van het algemeen pensioenfonds.

60 pensioenfondsen hebben een toekomstanalyse ingediend. De stand van zaken van dit zelfonderzoek is, dat de helft van deze fondsen heeft besloten tot liquidatie of overweegt om te gaan liquideren. De andere helft heeft, daar waar nodig, maatregelen getroffen om de kwetsbaarheden te adresseren [Zie ook DNB nieuwsbrief pensioenen december 2014.].

Ook in 2015 gaat DNB door met het onderzoek naar mogelijke kwetsbare pensioenfondsen. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar financiële indicatoren maar ook naar niet-financiële indicatoren. Hierbij valt te denken aan operationele risico’s, zoals een administratie die niet op orde is of een krimpende sector of bedrijfstak waarin het pensioenfonds actief is, en bestuurlijke risico’s, bijvoorbeeld fondsen die langdurig geen geschikte bestuurders kunnen vinden. Op basis van deze indicatoren zal opnieuw aan een aantal pensioenfondsen gevraagd worden om een toekomstanalyse op te stellen.

Fondsen die overwegen om tot liquidatie over te gaan kunnen rekening houden met de introductie van het algemeen pensioenfonds. Een overgang naar een algemeen pensioenfonds kan wellicht een goede oplossing bieden voor de geconstateerde kwetsbaarheden bij het betreffende pensioenfonds.

De leden van de SP-fractie vragen door welke sterk veranderende omstandigheden het nodig bleek om de wet- en regelgeving voor de pensioensector aan te passen. Deze leden vragen daarbij in hoeverre deze nieuwe wet- en regelgeving bijdraagt aan de gesignaleerde toenemende bestuurlijke lasten.

De aanpassing van het financieel toetsingskader (ftk) heeft er voor gezorgd dat financiële schokken, hetzij als gevolg van een verder stijgende levensverwachting en een toename van de kosten van de oudedagsvoorziening, dan wel als gevolg van de financieel economische ontwikkeling van de afgelopen jaren, beter verwerkt kunnen worden [Kamerstukken 2013/14, 33 972, nr. 3]. Ook de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd heeft bijgedragen aan het betaalbaar houden van de pensioenvoorzieningen in het kader van de toenemende levensverwachting [Kamerstukken 2011/12, 33 290, nr. 3]. Met de Wet versterking bestuur pensioenfondsen is gekomen tot een versterking van deskundigheid en het intern toezicht en adequate vertegenwoordiging van alle risicodragers binnen de organisatie van het pensioenfonds in reactie op deze ontwikkelingen [Kamerstukken 2011/12, 33 182, nr. 3].

De veranderende eisen als gevolg van de (voorgenomen) wet- en regelgeving kenmerken vaak een moment voor sociale partners en een pensioenfonds om zich op de toekomst te bezinnen en juist nog meer bewust te worden van wat het besturen van een pensioenfonds vraagt: hoe houdbaar is de financiering van de pensioenregeling, zijn de uitvoeringskosten nog te dragen en zijn er nog voldoende deskundige bestuursleden te vinden? Hoewel het antwoord op deze vragen soms vereist dat het bestuur van het pensioenfonds meer tijd dan voorheen besteed aan het doorgronden van de achterliggende oorzaken en mogelijke vervolgstappen komt dit de robuustheid van het pensioenfonds uiteindelijk ten goede.

Hoofdstuk 3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

3.1 Karakteristieken van het algemeen pensioenfonds

De leden van de VVD-fractie vragen wie de contractspartij voor het algemeen pensioenfonds wordt nadat een gesloten pensioenfonds de rechten en de uitvoering van de regeling heeft overgedragen aan het algemeen pensioenfonds en vervolgens is geliquideerd. Deze leden vragen ook naar de definitie van de collectiviteitkring en de voorwaarden waaronder deze kan worden aangegaan en of gewijzigd. Deze leden vragen wie hiervoor toestemming geeft en hoe de inspraak is georganiseerd. Deze leden vragen of er besloten kan worden om collectiviteitkringen na instelling van het algemeen pensioenfonds alsnog samen te voegen.

Een werkgever brengt een pensioenovereenkomst op grond van artikel 23, eerste lid onderdeel a, van de Pensioenwet onder bij een pensioenuitvoerder door het sluiten van een schriftelijke uitvoeringsovereenkomst. Hierdoor wordt de werkgever contractspartij met de pensioenuitvoerder. Een gesloten pensioenfonds is een pensioenfonds waarin de achterliggende onderneming of groep kan hebben opgehouden te bestaan, bijvoorbeeld door een faillissement. In dat geval zal het bestuur van het gesloten fonds als contractpartij optreden. De afspraken worden neergelegd in een uitvoeringsreglement. Deze overdracht is een collectieve waardeoverdracht als bedoeld in artikel 84 van de Pensioenwet en sluit bijvoorbeeld aan op de vaak voorkomende praktijk van overdracht van een gesloten fonds naar een verzekeraar.

(...)

De leden van de D66-fractie vragen hoe de uitvoering van meerdere regelingen binnen één collectiviteitkring plaatsvindt en welke voor- en nadelen hiervan uitgaan. Deze leden vragen wat dit betekent voor de transparantie en complexiteit van de uitvoering van het beheer. Ook vragen deze leden of er binnen één collectiviteitkring sprake kan zijn van differentiatie ten aanzien van de premie tussen de verschillende regelingen binnen die collectiviteitkring. Ook het lid van de 50PLUS-fractie vraagt of onderscheid kan worden gemaakt met betrekking tot de premiehoogte binnen een collectiviteitkring waarin meerdere pensioenregelingen worden uitgevoerd en hoe dit is geregeld.

Het uitvoeren van meerdere pensioenregelingen in een collectiviteitkring van een algemeen pensioenfonds is vergelijkbaar met de uitvoering van meerdere regelingen in andere pensioenfondsen. Als element van de taakafbakening is het op grond van de huidige wet zo dat indien een pensioenfonds meerdere regelingen uitvoert deze financieel een geheel vormen. De mogelijke complexiteit van het algemeen pensioenfonds zit niet zozeer in het uitvoeren van meerdere pensioenregelingen in een collectiviteitkring als wel in het omgaan met meerdere collectiviteitkringen dan wel afgescheiden vermogens. Voor elke pensioenregeling geldt de eis van de kostendekkende premie. Bij verschillende pensioenregelingen in een collectiviteitkring kunnen er dus ook verschillende premies zijn.

(...)

Eerder heeft de regering geconcludeerd dat er behoefte aan grensoverschrijdende dienstverlening bestaat, maar dat de precieze omvang en de gevoelde urgentie zich lastig laten bepalen [Kamerstukken II 2013/14, 32 043, nr. 179]. De prudentiële regels van het ftk hangen nauw samen met de aard van de Nederlandse pensioenregelingen en zijn niet altijd geschikt zijn voor de uitvoering van buitenlandse pensioenregelingen. De regering heeft vervolgens aangegeven dat ze het niet opportuun acht om dit vraagstuk in het kader van dit wetsvoorstel op te pakken, mede omdat er een urgente behoefte bestaat bij verschillende partijen uit de pensioensector aan het algemeen pensioenfonds.

Het verbreden van de Nederlandse prudentiële regels voor buitenlandse contracten vereist de ontwikkeling van complexe regelgeving. De huidige Europese pensioenrichtlijn geeft daarvoor maar beperkte aanknopingspunten. De regering heeft ervoor gekozen de ontwikkelingen in het Europese denken inzake de nieuwe Europese pensioenrichtlijn en over kapitaalseisen die geschikt zijn voor de uitvoering van een grote diversiteit aan pensioenregelingen uit verschillende landen af te wachten en daar invloed op uit te oefenen.

Vervolgens heeft het kabinet gevolg gegeven aan het verzoek van enkele marktpartijen om de reeds mogelijke reikwijdte van de premiepensioeninstelling in de grensoverschrijdende dienstverlening te verduidelijken. In een brief van 6 januari 2014 aan uw Kamer [Kamerstukken II 2013/14, 32 043, nr. 192] is onder meer ingegaan op de voorwaarden waaronder buitenlandse DB-regelingen, waarvoor een werkgever of een verzekeraar zich garant heeft gesteld, grensoverschrijdend kunnen worden uitgevoerd door een premiepensioeninstelling.

3.2 Uitvoeringsmodel

(...)

Een werkgever zal zelf de afweging moeten maken of het wenselijk is om verschillende pensioenregelingen in verschillende collectiviteitkringen onder te brengen of deze juist in één collectiviteitkring onder te brengen. Wel zullen vrijwillige pensioenregelingen in dezelfde collectiviteitkring als de basispensioenregeling moeten worden ondergebracht.

De leden van de PvdA-fractie vragen wat het in de praktijk betekent dat er straks een onderscheid kan worden gemaakt tussen een «enkele-cliënt» en een «multi-cliënt» model. De leden van de D66-fractie verzoeken de regering dieper in te gaan op het onderscheid tussen modellen die uitgaan van respectievelijk een «enkele cliënt» en «multi-cliënt».

(...)

Van een enkele-cliënt model kan worden gesproken wanneer pensioenen worden uitgevoerd op verzoek van slechts één werkgever of één groep van werkgevers die (vanwege hun verbondenheid) de risico’s van de pensioenuitvoering, hoewel de pensioenregelingen gescheiden worden uitgevoerd, uiteindelijk via het gemeenschappelijke bedrijfsresultaat met elkaar delen. In feite is de werkgever dan de enige cliënt van het algemeen pensioenfonds.

In een multi-cliënt model zullen pensioenen worden uitgevoerd op verzoek van werkgevers die in beginsel geen verbondenheid met elkaar hebben en alleen het financiële (rest)risico van de eigen pensioenregeling willen dragen. Er is dan sprake van meerdere cliënten.

Het feit dat er sprake is van één cliënt of meerdere cliënten hoeft geen invloed te hebben op het aantal collectiviteitkringen van het algemeen pensioenfonds. Het is in theorie mogelijk dat een werkgever vier pensioenregelingen in vier verschillende collectiviteitkringen onderbrengt, terwijl een algemeen pensioenfonds waarin twee verschillende werkgevers elk hun pensioenregeling in een aparte collectiviteitkring hebben ondergebracht slechts twee collectiviteitkringen heeft. In de praktijk ligt het echter wel voor de hand dat in een enkele-cliënt algemeen pensioenfonds sprake zal zijn van minder collectiviteitkringen dan in een multi-cliënt algemeen pensioenfonds. Een werkgever zal immers een beperkt aantal pensioenregelingen hebben, die hij mogelijkerwijs ook in verschillende collectiviteitkringen wil onderbrengen.

(...)

Naar de mening van de regering is het multi-cliënt model een levensvatbare invulling van het algemeen pensioenfonds, waarbij het wenselijk is dat oprichters van een dergelijk algemeen pensioenfonds, alsmede sociale partners die overwegen hun pensioenregeling bij een dergelijk algemeen pensioenfonds onder te brengen, van te voren zorgvuldig afwegen wat het natuurlijke evenwicht is tussen schaalvergroting enerzijds en bestuurbaarheid anderzijds.

(...)

3.5 Inrichting (van het bestuur) van een algemeen pensioenfonds

De leden van de VVD-fractie vragen of het mogelijk is dat pensioenuitvoeringsorganisaties die een algemeen pensioenfonds oprichten en de bedrijfsvoering uitvoeren de eigen pensioenfondsen tot het algemeen pensioenfonds laten toetreden.

(...)

Wat betreft de als eerste – door deze leden genoemde – situatie is het volgende van belang: de huidige regelgeving (artikel 20, tweede lid, Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen) met betrekking tot personele unies staat niet toe dat er personele unies zijn op het niveau van het bestuur en andere mede beleidsbepalers, tussen een pensioenfonds en een organisatie waaraan het pensioenfonds werkzaamheden heeft uitbesteed.

(...)

Het algemeen pensioenfonds is een pensioenfonds en daarmee zijn de regels die gelden voor pensioenfondsen van toepassing, inclusief de eisen aan de geschiktheid van bestuurders. De toetsing van een bestuurder vindt plaats met inachtneming van de functie van een beleidsbepaler en het soort, de omvang, de complexiteit en het risicoprofiel van de onderneming. Hieruit volgt dat bij de toetsing van een bestuurder van een algemeen pensioenfonds onder meer rekening zal worden gehouden met de complexiteit om het algemeen pensioenfonds met meerdere collectiviteitkringen toch effectief aan te sturen met inachtneming van alle toepasselijke wet- en regelgeving.

De leden van de fracties van PvdA en D66 vragen om een nadere toelichting waarom is afgeweken van het advies van beide toezichthouders, om alleen de twee onafhankelijke modellen geschikt te verklaren voor een algemeen pensioenfonds.

De regering is van mening dat een ex ante beperking in de keuze van bestuursmodellen onwenselijk is. Daarnaast is door verschillende partijen aangedragen dat juist het beperken van de keuze van bestuursmodellen het aanbod van algemene pensioenfondsen substantieel zou kunnen beperken. Juist voor het vergroten van de keuzemogelijkheden voor de onderbrenging van een pensioenregeling is het van belang niet bij voorbaat de keuze voor de mogelijke bestuursmodellen te beperken.

(...)

3.6 Uitvoeringskosten

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een inschatting heeft gemaakt van de lagere uitvoeringskosten. Zo nee op basis waarvan wordt deze veronderstelling gebaseerd? En zo ja wat is de inschatting, zo vragen zij. De leden van de PVV-fractie vragen waarom, en op basis waarvan, er bij voorbaat van wordt uitgegaan dat de schaalvoordelen positief zullen uitpakken en of de regering bereid is dit te onderbouwen.

Met het algemeen pensioenfonds wordt een nieuwe vorm van bundeling in de uitvoering van pensioenregelingen mogelijk gemaakt. De schaalvoordelen die hierdoor kunnen worden genoten kunnen leiden tot lagere uitvoeringskosten. Uit een rapport van april 2011 van de AFM bleek bijvoorbeeld dat schaal een belangrijke kostenfactor is, zeker als het gaat om administratiekosten [Autoriteit Financiële Markt, rapport «Kosten pensioenfondsen verdienen meer aandacht», april 2011, Amsterdam.]. Daarvoor geldt: hoe groter, des te kostenefficiënter. Bij de kleinste pensioenfondsen (tot € 10 miljoen balanstotaal) is het niveau van de administratiekosten (uitgedrukt in een percentage van het balanstotaal van het fonds: 1,18%) gemiddeld twaalf maal zo hoog als bij de grootste pensioenfondsen (0,10%). Een kleine besparing kan al grote effecten hebben op het pensioenvermogen.

Op dit moment is niet te kwantificeren in welke mate de mogelijkheden voor schaalvergroting daadwerkelijk zullen leiden tot lagere uitvoeringskosten. Enerzijds omdat er nog geen algemene pensioenfondsen actief zijn en anderzijds omdat specifieke aspecten de uitvoeringskosten beïnvloeden. Eén van die elementen is bijvoorbeeld de mate van standaardisatie. In het algemeen kan worden verwacht dat hoe hoger de mate van standaardisatie van regelingen in een collectiviteitkring is, des te groter de kans is dat dit zich doorvertaald naar lagere uitvoeringskosten. Denkbaar is dat werkgevers die in een collectiviteitkring deelnemen op termijn hun overeengekomen pensioenregelingen naar elkaar toe willen en kunnen laten groeien.

De regering vertrouwt erop dat sociale partners de mogelijkheden tot het realiseren van schaalvoordelen en het beperken van de uitvoeringskosten die zij met het algemeen pensioenfonds tot hun beschikking krijgen ten volste zullen benutten.

(...)

3.7 Stichtingsvorm (p. 20-23)

De leden van de fracties van de VVD, D66 en ChristenUnie vragen een nadere toelichting over het voorschrijven van de stichtingsvorm voor het algemeen pensioenfonds. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven wat de vereisten van een stichting zijn en de voor- en nadelen zijn van andere rechtsvormen. Deze leden vragen waarom eerder wel is overwogen om het algemeen pensioenfonds mogelijk te maken met winstoogmerk en waar het verschil zit tussen een fonds met winstoogmerk of enkel de uitvoeringsorganisatie met winstoogmerk. Deze leden vragen of het algemeen pensioenfonds ook enkel als uitvoeringsbedrijf kan opereren en zo nee, waarom dit niet kan. De leden van de D66-fractie vragen om een nadere toelichting over de mogelijk conflicterende belangen tussen de kortetermijndoelstellingen van een algemeen pensioenfonds met winstoogmerk enerzijds en de langetermijnverplichtingen aan de deelnemers anderzijds en vragen daarbij ook te betrekken hoe het toestaan van (gereguleerd) winstoogmerk van een algemeen pensioenfonds kan bijdragen aan een neerwaartse druk op de uitvoeringskosten en juist een positief effect kan hebben op de rendementen. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om nader in te gaan op de vraag in hoeverre het pensioengeld van deelnemers en pensioengerechtigden bij een algemeen pensioenfonds met winstoogmerk al dan niet voldoende beschermd zou zijn. Deze leden vragen of een algemeen pensioenfonds met winstoogmerk uitsluitend winst behaalt op de kwaliteit en efficiëntie van de administratie en het vermogensbeheer, of dat het risico te groot is dat het ten koste gaat van de belangen van deelnemers en pensioengerechtigden en hoe dit meegewogen is in het besluit om alleen de rechtsvorm van de stichting mogelijk te maken.

In artikel 2:285, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek, is de rechtsvorm van stichting gedefinieerd. Een stichting is een door een rechtshandeling in het leven geroepen rechtspersoon, welke geen leden kent en beoogt met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken. Artikel 2:285, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek verbindt daaraan de nadere eis dat het doel van de stichting niet mag inhouden het doen van uitkeringen aan oprichters of aan hen die deel uitmaken van haar organen noch ook aan anderen, tenzij wat deze laatsten betreft de uitkeringen een ideële of sociale strekking hebben. Hierin verschilt de stichting van rechtsvormen zoals een besloten vennootschap of een naamloze vennootschap. Vanwege deze karakteristieken is de rechtsvorm van de stichting, in de context van de pensioensector, een uitermate geschikte vorm voor het algemeen pensioenfonds.

Dat blijkt ook uit het feit dat het overgrote deel van de pensioenfondsen de rechtsvorm van de stichting hanteert, ondanks het feit dat daar op dit moment geen verplichting toe bestaat. Hierbij speelt de overtuiging dat pensioenfondsen een specifieke maatschappelijke functie hebben: het verzorgen van de arbeidsgerelateerde oudedagsvoorziening van haar deelnemers. Daartoe beschikt een pensioenfonds over door deelnemers ingelegde gelden. Dit geld wordt belegd en de daarop behaalde rendementen komen ten bate van de deelnemers.

De regering vindt andere rechtsvormen dan een stichting niet wenselijk, gelet op de conflicterende belangen die mogelijk kunnen bestaan tussen de kortetermijndoelstellingen van een algemeen pensioenfonds met een winstoogmerk en de lange termijnverplichtingen aan de deelnemers. Het is mogelijk voor derde partijen om een algemeen pensioenfonds op te richten. Indien daarbij ook andere rechtsvormen dan een stichting mogelijk zijn, zullen deze partijen daarvoor een vergoeding vragen als aandeelhouder in het algemeen pensioenfonds. Het pensioenfondsbestuur zal ook de belangen van de aandeelhouders moeten meewegen. Daardoor zal de tegenstelling tussen de belangen van de aandeelhouders op de korte(re) termijn en de belangen en de noodzakelijke lange termijn van het pensioenfonds en haar deelnemers scherper worden. Een dergelijke situatie is onwenselijk.

Tijdens de internetconsultatie van het voorontwerp van wet in het voorjaar van 2014 is bovendien gebleken dat het voor een gelijk speelveld niet nodig is om een keuze te kunnen maken uit alle rechtsvormen. Het definiërende kenmerk is namelijk dat de oprichting van een algemeen pensioenfonds voor alle partijen openstaat en onder gelijke condities gebeurt. Ook met de eis dat de rechtsvorm een stichting zal zijn is dat het geval. Bovendien zal het voorschrijven van de stichtingsvorm geen beperkingen opwerpen voor de voorziene neerwaartse druk op uitvoeringskosten. Deze zal ontstaan als gevolg van een voldoende aanbod aan algemene pensioenfondsen. Het voorschrijven van de stichtingsvorm werpt geen beperkingen op.

Een uitvoeringsbedrijf kan met een winstoogmerk opereren. Dat verschilt niet van de huidige situatie waarbij dienstverleners (zoals vermogensbeheerders en administratiekantoren) tegen een vergoeding hun diensten verlenen. Het algemeen pensioenfonds is een pensioenfonds zoals gedefinieerd in artikel 1 van de Pensioenwet en kan daarom niet enkel een uitvoeringsorganisatie zijn.

De leden van de PvdA-fractie vragen een nadere toelichting op de (gemaximeerde) onkostenvergoeding die een algemeen pensioenfonds aan derden kan uitkeren. Zij vragen wat met «onkostenvergoeding» wordt bedoeld en of het bijvoorbeeld gaat om kosten voor het uitbesteden van het vermogensbeheer. Zij vragen bovendien waar de 5% op gebaseerd is en of deze gemaximeerde onkostenvergoeding in de wet is vastgelegd. De leden van de SP-fractie vragen de regering hoe de inzet om met het algemeen pensioenfonds de uitvoeringskosten te beperken zich verhoudt tot het percentage van maximaal 5% per jaar over het gestorte kapitaal of over de inleggelden, dat uitgekeerd kan worden aan het algemeen pensioenfonds ten behoeve van de uitvoering. De leden vragen of dat percentage met een toenemende omvang van het algemeen pensioenfonds niet lager gesteld zou moeten worden.

Voor alle stichtingen pensioenfondsen geldt dat zij over kapitaal moeten beschikken dat kan worden ingezet voor de bedrijfsvoering. In algemene pensioenfondsen wordt dit weerstandsvermogen expliciet gemaakt, omdat het wordt afgescheiden van vermogens die behoren bij collectiviteitkringen. Indien het benodigde weerstandsvermogen niet reeds aanwezig is in de stichting algemeen pensioenfonds zal dit moeten worden aangetrokken van derden. In het bijgevoegde ontwerpbesluit zijn het weerstandsvermogen en de eisen die daaraan gesteld worden nader uitgewerkt.

De (on)kostenvergoeding waarnaar wordt gevraagd ziet op eventuele betalingen van een algemeen pensioenfonds aan derden ter financiële compensatie voor door hen ingebracht weerstandsvermogen in een algemeen pensioenfonds. Omdat het algemeen pensioenfonds een stichting is zullen de derden geen aandeelhouders kunnen zijn in het weerstandsvermogen. De stichting zal kapitaalstortingen door derden kunnen accepteren, maar daar geen winstuitkeringen tegenover kunnen stellen. Deze stortingen door derden kunnen daarom louter schenkingen (om niet) betreffen dan wel (achtergestelde) leningen zijn waarover een rentevergoeding verschuldigd is.

Dit komt voort uit het uitkeringsverbod voor stichtingen dat is vastgelegd in artikel 2:285, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek. Voor de beoordeling van betalingen door stichtingen aan derden is bovendien de vennootschapsbelasting relevant. In artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit Vennootschapsbelasting 1971 wordt als voorwaarde aan een vrijstelling voor de vennootschapsbelasting gesteld dat alle baten van een (algemeen) pensioenfonds uiteindelijk aan de pensioengerechtigden ten goede moeten komen, behoudens een uitkering tot ten hoogste vijf percent per jaar over het gestorte kapitaal of over de inleggelden, dat wil zeggen een uitkering van ten hoogste vijf percent van het weerstandsvermogen.

Een combinatie van een rentevergoeding en een uitkering van baten van ten hoogste vijf percent per jaar van het weerstandsvermogen is slechts denkbaar bij eventuele (achtergestelde) leningen aan een algemeen pensioenfonds waarbij de rentevergoeding mede afhankelijk is gesteld van het resultaat van de bedrijfsvoering van het algemeen pensioenfonds. Indien dergelijke rentevergoedingen de vijf percent van het ingebrachte weerstandsvermogen zouden overstijgen, dan wordt niet voldaan aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de vrijstelling van de vennootschapsbelasting en zal het algemeen pensioenfonds als geheel belastingplichtig zijn. Uitkeringen van een positief bedrijfsresultaat aan derden uit een algemeen pensioenfonds worden dus niet alleen tegengegaan door het winstuitkeringverbod dat voor stichtingen volgt uit het Burgerlijk Wetboek (artikel 2:285 van het Burgerlijk Wetboek), maar ook door de voorwaarden die zijn gesteld aan vrijstelling van de vennootschapsbelasting.

De relevantie van (achtergestelde) leningen in het algemeen, en van (achtergestelde) leningen waarbij de rentevergoeding mede afhankelijk is van het resultaat van de bedrijfsvoering in het bijzonder, zal naar verwachting beperkt zijn voor een algemeen pensioenfonds. In het ontwerpbesluit is vastgelegd uit welke vermogensbestanddelen het weerstandsvermogen van een algemeen pensioenfonds moet bestaan. Omdat het weerstandsvermogen ertoe dient om bedrijfsrisico’s van een algemeen pensioenfonds volledig te kunnen absorberen zullen de onderscheiden vermogensbestanddelen in principe geschikt moeten zijn om verliezen bij doorgaande bedrijfsvoering volledig op te vangen en in geval van faillissement of liquidatie achtergesteld moeten zijn bij alle andere schuldvorderingen.

Ten overvloede wordt nog opgemerkt dat met de term onkostenvergoeding niet wordt gedoeld op de kosten die verband houden met de uitvoering van de pensioenregeling die volgens de uitvoeringsovereenkomst ten laste kunnen worden gebracht van een afgescheiden vermogen of een premie voor een afgescheiden vermogen. Het gaat in deze context dus niet om (een maximering van) kosten van vermogensbeheer, transacties of pensioenadministratie die in rekening worden gebracht. Ook gaat het niet om prijsafspraken in verband met diensten van vermogensbeheer of pensioendienstverlening die extern worden ingekocht door een algemeen pensioenfonds.

Met betrekking tot de stichtingsvorm is nog het volgende van belang. Het uitkeringsverbod voor stichtingen staat er niet aan in de weg dat afgesproken wordt dat een eventuele bijdrage vanuit een collectiviteitkring aan het weerstandsvermogen van een algemeen pensioenfonds weer terug kan vloeien naar de collectiviteitkring op het moment dat wordt besloten de pensioenregeling elders onder te brengen. Het laten terugvloeien van een bijdrage aan het weerstandsvermogen naar een collectiviteitkring is immers onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering. Pensioenfondsen kennen in de huidige situatie vrijwel allemaal de rechtsvorm van stichting en worden geconfronteerd met toe- en uittreding van werkgevers en de daarbij behorende vermogens. Ook bij een algemeen pensioenfonds moet bij vertrek van een collectiviteitkring het pensioenvermogen overgaan en ook het deel van het weerstandsvermogen voor zover er sprake is geweest van een bijdrage daaraan.

Het zou ook onwenselijk zijn indien de eerder geleverde bijdrage aan het weerstandsvermogen niet zou kunnen terugvloeien naar de collectiviteitkring. Met het vertrek van de collectiviteitkring is de dekking voor het daaraan verbonden deel van het bedrijfsrisico immers niet meer noodzakelijk aangezien de collectiviteitkring geen onderdeel meer zal zijn van het algemeen pensioenfonds.

(...)

Hoofdstuk 4 Impact op de pensioensector

(...)

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er niet voor gekozen is om de multi-opf overeind te laten voor de twee huidige multi-opf’en.

Gezien het beperkte aantal bestaande multi-opf’en en de wens om een overzichtelijk speelveld binnen de pensioensector te behouden, vervalt – op termijn – de legitimatie om het multi-opf in stand te houden. Daarom komt er voor multi-opf’en een overgangsregime van 5 jaar waarbinnen zij zich kunnen omvormen tot, dan wel hun pensioenregelingen overplaatsen naar, een algemeen pensioenfonds.

4.1 Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen (p. 30-32)

De leden van de fracties van de VVD en PVV vragen waarom gekozen is om verplicht gestelde bedrijfstakpensioenfondsen geen toegang te verlenen tot een algemeen pensioenfonds. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering van mening is dat dit de consolidatie en daarmee de kostenbeheersing, vermindering van administratieve lasten en efficiëntie nu al kan vergroten. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een toelichting in hoeverre bij verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen toch behoefte bestaat aan het algemeen pensioenfonds en de voordelen die het algemeen pensioenfonds voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kan bieden.

De leden van de fracties van de VVD en SP vragen wat de bezwaren en consequenties zijn om nu al het algemeen pensioenfonds mogelijk te maken voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. De leden van de VVD-fractie vragen wat de gevolgen in verband met de Europeesrechtelijke mededingingsregels zijn en wat het bezwaar is bij een constructie waarin het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds één van de collectiviteitkringen vormt van het algemeen pensioenfonds dat door anderen is opgericht

De leden van de ChristenUnie vragen om een nadere toelichting op de mogelijkheden om de verplichtstelling bij bedrijfstakpensioenfondsen zodanig in te richten dat bedrijfstakpensioenfondsen ook toegang tot het algemeen pensioenfonds kunnen krijgen. Deze leden vragen hoe het belang om sociale partners namens de deelnemers en gepensioneerden een optimale keuze te kunnen laten maken over het onderbrengen van het pensioen meegewogen is in het besluit om bedrijfstakpensioenfondsen uit te sluiten van het algemeen pensioenfondsen.

De leden van de ChristenUnie vragen welke effecten de regering verwacht van de introductie van het algemeen pensioenfonds op verplicht gestelde bedrijfstakpensioenfondsen. De leden van de fracties van de SP en D66 vragen of een vrijgesteld fonds dat in liquidatie gaat, verplicht is zich opnieuw aan te sluiten bij het bedrijfstakpensioenfonds en zich niet kan aansluiten bij een algemeen pensioenfonds.

De leden van de PVV-fractie vragen of de regering bereid is te verkennen of én hoe het algemeen pensioenfonds ook uitkomst kan bieden voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Het lid van de 50PLUS-fractie onderschrijft het pleidooi van de Pensioenfederatie, om te onderzoeken of de verplichtstelling bij bedrijfstakpensioenfondsen zodanig kan worden ingericht, zodat zij eveneens op een verantwoorde wijze toegang kunnen krijgen tot het algemeen pensioenfonds. Dit onderzoek zou uiterlijk in de zomer van 2015 afgerond moeten worden. Snelle duidelijkheid op dit punt lijkt dit lid gewenst.

Een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds zal zich niet kunnen omvormen tot, of haar pensioenregeling(en) kunnen laten uitvoeren door, een algemeen pensioenfonds. Een reden hiervoor is een mogelijke marktverstorende werking. Op het moment dat (de dienstverlening van) een algemeen pensioenfonds openstaat voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen zal het algemeen pensioenfonds dat verplichtgestelde pensioenregelingen uitvoert profiteren van de door de overheid verleende verplichtstelling. Hiermee wordt immers een zekere schaalgrootte en financiële draagkracht gegarandeerd. Andere algemene pensioenfondsen zullen die voordelen niet kunnen genieten.

Een tweede reden is dat – anders dan bij beroepspensioenfondsen – de verplichtstelling gekoppeld is aan het pensioenfonds. Dit betekent dat een wijziging (in de vormgeving) van de verplichtstelling zou moeten plaatsvinden om het algemeen pensioenfonds mogelijk te maken voor deze fondsen. Het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds zou immers opgeheven worden, en de verplichtstelling zal aan een deel van het algemeen pensioenfonds gekoppeld moeten worden. Een dergelijk wijziging kan mogelijk ingrijpende consequenties hebben. Het exclusieve recht dat een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds heeft tot uitvoering van de pensioenregeling wordt voor de toepassing van de (Europese) mededingingsregels gerechtvaardigd, omdat het een «dienst van algemeen economisch belang» betreft. Argumenten voor deze bijzondere positie liggen in de solidariteitsdoelstellingen (ofwel «de essentiële sociale functie») van de regelingen.

De regering vindt het wenselijk eerst een fundamentele discussie over de verplichtstelling te hebben gevoerd met alle betrokken belanghebbenden. Dit zou uitstekend kunnen binnen het kader van de uitkomsten van de nationale pensioendialoog, maar niet binnen dit wetsvoorstel – te meer omdat het op korte termijn nodig is een alternatief te bieden aan (kleinere) pensioenfondsen die de voordelen van schaalvergroting willen genieten. Omdat het bij een dergelijke discussie wenselijk is een eerste inzicht te hebben in de mogelijke consequenties is de regering hiernaar een onderzoek gestart. Naar verwachting zullen de eerste uitkomsten van het onderzoek in de zomer van 2015 beschikbaar zijn.

Mocht op basis van het voorgaande blijken dat het voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wenselijk is dat zij gebruik kunnen maken van (de dienstverlening van) het algemeen pensioenfonds, dan sluit de regering niet uit dat dit op een later moment tot aanpassingen zal leiden. Duidelijk is immers dat ook (kleinere) verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen voor dezelfde uitdagingen kunnen komen te staan als ondernemingspensioenfondsen, niet verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenregelingen. Ook (kleinere) verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen daarom baat hebben bij de extra keuzemogelijkheid die het algemeen pensioenfonds biedt en de schaalvoordelen die het kan realiseren waarmee bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt. Wel hecht de regering eraan te vermelden dat verplichte bedrijfstakpensioenfondsen beschikken over andere mogelijkheden om tot schaalvergroting te komen. Bijvoorbeeld via het uitbreiden van de verplichtstelling. Die mogelijkheid staat niet ter beschikking van bijvoorbeeld ondernemingspensioenfondsen. Datzelfde geldt voor de mogelijkheid van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om tot schaalvergroting komen door uitbreiding via de statutaire werkingssfeer conform het nieuwe artikel 121a van de Pensioenwet.

Vooralsnog is echter een wijziging van de huidige praktijk van de verplichte deelneming in een pensioenfonds, zoals deze is geregeld in de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000, niet aan de orde bij de introductie van het algemeen pensioenfonds.

De introductie van het algemeen pensioenfonds kan effect hebben op het aantal vrijwillige aansluitingen bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds. Allereerst vanwege het feit dat met de introductie van het algemeen pensioenfonds voor sociale partners een extra keuzemogelijkheid ontstaat die van invloed kan zijn op het aantal vrijwillige aansluitingen bij bestaande verplichtgestelde en niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen die opereren op basis van het uitgangspunt van één financieel geheel. Daarnaast kunnen ook werkgevers die vrijstelling hebben gekregen van de verplichte deelname bij een bedrijfstakpensioenfonds hun pensioenregeling onderbrengen bij een algemeen pensioenfonds.

Conform het Vrijstellings- en boetebesluit wet Bpf 2000 (hierna: VBB) is het mogelijk voor een werkgever om vrijstelling te verkrijgen van deelname aan de pensioenregeling(en) van het bedrijfstakpensioenfonds. Zolang aan de eisen uit het VBB blijft worden voldaan kan een werkgever een pensioenregeling die is vrijgesteld van deelname aan het bedrijfstakpensioenfonds onderbrengen bij een algemeen pensioenfonds. Het feit dat deze regeling bij een andere pensioenuitvoerder wordt ondergebracht alleen is geen reden tot het vervallen van de vrijstellingsgrond.

(...)

Hoofdstuk 5. Fiscale behandeling (p. 34-38)

De leden van de VVD-fractie vragen of een algemeen pensioenfonds kán of moet optreden als aanbieder van een pensioen waarop de zogenoemde omkeerregeling van toepassing is.

Bij nota van wijziging zal worden geregeld dat een algemeen pensioenfonds altijd kwalificeert als een toegelaten aanbieder van een pensioen voor de Wet op de loonbelasting 1964. Zodoende kan bij een algemeen pensioenfonds een pensioen worden opgebouwd waarop de omkeerregel van toepassing is, mits ook aan de andere voorwaarden voor de toepassing van de omkeerregel wordt voldaan.

De genoemde leden hebben vragen over de accountingregels. Bij een DB-collectiviteitkring kunnen meerdere werkgevers zijn aangesloten. Het vermogen binnen de collectiviteitkring is dan niet direct toe te rekenen aan de individuele werkgevers binnen de betreffende collectiviteitkring. Hierdoor mag de DB-regeling gezien worden als een DC-regeling met als gevolg dat IAS/IFRS-accounting [IAS: International Accounting Standards.

IFRS: International Financial Reporting Standards.] voor de individuele werkgever veel eenvoudiger wordt. Mogen deze werkgevers in een dergelijke situatie DC-accounting toepassen? In geval van een bedrijfstakpensioenfonds is dat momenteel toegestaan (onder IAS/IFRS).

Een rechtspersoon die is aangesloten bij een bedrijfstakpensioenfonds, heeft normaliter geen verplichting tot het voldoen van aanvullende bijdragen als sprake is van een tekort bij het fonds. Nederlandse rechtspersonen kunnen hun bedrijfstakpensioenregelingen onder IAS 19R daarom veelal classificeren als DC-regeling. Hierop zijn echter uitzonderingen. Een bedrijfstakpensioenregeling classificeert als DB-regeling indien de verplichting van de rechtspersoon niet is beperkt tot het voldoen van de met betrekking tot de huidige periode vastgestelde premie. De Handreiking voor de toepassing van IAS 19R in de Nederlandse pensioensituatie» van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ-Uiting 2012-1): beschrijft situaties waarin dat het geval kan zijn. Daarbij dient te worden aangetekend dat vanzelfsprekend iedere pensioenregeling dient te worden geclassificeerd en gewaardeerd op basis van de specifieke feiten en omstandigheden.

Dat uitgangspunt zal ook gelden voor een collectiviteitkring van het algemeen pensioenfonds.

De leden van de fractie van de VVD, PvdA en D66 vragen welk btw-regime geldt voor beheerdiensten die door algemene pensioenfondsen worden verricht voor DC-regelingen[Defined Contribution-regeling.] en DB-regelingen[Defined Benefit-regeling.]. Daarnaast vragen zij of het kabinet de zorg deelt van complexiteit en administratieve lasten.

Beheerdiensten zijn alleen vrijgesteld van btw als sprake is van beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens[Artikel 11, eerste lid, onderdeel i, ten derde, van de Wet op de omzetbelasting 1968.]. In de regel kwalificeert een pensioenfonds niet als «gemeenschappelijk beleggingsfonds» en zullen de zogenaamde beheerdiensten die aan een pensioenfonds worden verricht belast zijn met btw. In het ATP-arrest[HvJ EU 13 maart 2014, nr. C-464/12.] heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) echter een uitzondering op deze hoofdregel geformuleerd. Het HvJ EU heeft in dat arrest geoordeeld dat als een pensioenfonds vergelijkbaar is met een gemeenschappelijk beleggingsfonds, de beheerdiensten die aan dat pensioenfonds worden verricht vrijgesteld zijn van btw-heffing. Een pensioenfonds kwalificeert volgens het HvJ EU voor de btw-heffing als een gemeenschappelijk beleggingsfonds indien het pensioenfonds wordt gefinancierd door de pensioenontvangers, het spaargeld wordt belegd volgens het beginsel van risicospreiding en het beleggingsrisico wordt gedragen door de leden van het pensioenfonds.

Een algemeen pensioenfonds kan beheerdiensten verrichten voor verschillende collectiviteitkringen waarin verschillende pensioenregelingen kunnen zijn ondergebracht. Een algemeen pensioenfonds zal per beheerdienst moeten beoordelen of deze met btw is belast of is vrijgesteld. Als het algemeen pensioenfonds beheerdiensten verricht voor een collectiviteitkring waarin een pensioenregeling is ondergebracht, die voor de btw-heffing is aan te merken als gemeenschappelijk beleggingsfonds dan geldt de btw-vrijstelling voor deze beheerdiensten van het algemeen pensioenfonds. Zuivere individuele defined contribution (DC) regelingen zullen kwalificeren als gemeenschappelijk beleggingsfonds: bij een dergelijke pensioenregeling is de hoogte van de uitkering immers niet vooraf bepaald, maar direct afhankelijk van beleggingsresultaten.

Als het algemeen pensioenfonds beheerdiensten verricht voor een collectiviteitkring waarin een pensioenregeling is ondergebracht die niet kwalificeert als gemeenschappelijk beleggingsfonds dan zijn deze beheerdiensten van het algemeen pensioenfonds belast met btw. Defined benefit (DB) regelingen kwalificeren niet als een gemeenschappelijk beleggingsfonds voor de btw. Dit aangezien voor deze regelingen de hoogte van het pensioen wordt vastgesteld op grond van het loon en de dienstjaren, waarbij het beleggingsrisico zodoende niet volledig en niet direct door de individuele deelnemers wordt gedragen.

In de huidige praktijk moet een ondernemer reeds per beheerdienst bepalen of hij wel/geen btw in rekening moet brengen. Vergelijkbaar met andere beheerders zal een algemeen pensioenfonds dit ook moeten gaan doen als het algemeen pensioenfonds een beheerdienst verricht aan een collectiviteitkring waarin een pensioenregeling is ondergebracht. In die zin verwacht de regering geen toename van de administratieve lasten, omdat het algemeen pensioenfonds bij uitstek weet wat voor soort pensioenregelingen er in een collectiviteitkring zijn ondergebracht.

De leden van de D66-fractie vragen of een algemeen pensioenfonds die CDC-regelingen uitvoert genoodzaakt is om elke CDC-regeling afzonderlijk aan de Belastingdienst voor te leggen teneinde zekerheid te verkrijgen over het toe te passen btw-regime. De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering dit niet omslachtig vindt.

Een algemeen pensioenfonds dat een collectieve defined contribution (CDC)-regeling uitvoert is niet verplicht elke CDC-regeling voor te leggen aan de Belastingdienst. Om zekerheid te verkrijgen of de beheerdiensten van een algemeen pensioenfonds dat een CDC-regeling uitvoert btw belast zijn of niet, kan de Belastingdienst gevraagd worden om hierover een standpunt in te nemen. Dit aspect van het werk van de Belastingdienst wordt in de praktijk gewaardeerd omdat zekerheid vooraf over de belastinggevolgen kan worden verkregen van bepaalde handelingen.

De leden van de fractie van de PvdA vragen naar het beheer van collectieve DC-regelingen en de btw-gevolgen daarvan en de rol van indirect risico.

Bij CDC-regelingen kunnen de pensioenafspraken van de individuele deelnemers zijn opgebouwd op een vergelijkbare wijze als gebruikelijk is bij de gangbare DB-regelingen. De hoogte van het pensioen is dan vooraf vastgesteld op basis van het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon. De deelnemer van een CDC-regeling loopt dan alleen een indirect risico bij achterblijvende beleggingsresultaten, maar blijft verstoken van meevallers in de beleggingen (net zoals bij een DB-regeling). Dit indirecte risico bestaat bijvoorbeeld uit een premieverhoging. De belangrijkste reden waarom het beheer van CDC-regelingen in bepaalde situaties niet vrijgesteld is van btw, is dat bij die regelingen de pensioenafspraken van de individuele deelnemers feitelijk zijn opgebouwd op een vergelijkbare wijze als gebruikelijk is bij de gangbare DB-regelingen. Met andere woorden, de deelnemers ontvangen geen pensioen waarvan de hoogte slechts en direct afhangt van de betaalde pensioenpremies en het rendement van de beleggingen.

Van vrijgesteld beheer van een gemeenschappelijk beleggingsfonds is alleen sprake als het pensioenfonds wordt gefinancierd door de pensioenontvangers, het spaargeld wordt belegd volgens het beginsel van risicospreiding en (slechts) het beleggingsrisico (direct) wordt gedragen door de leden van het pensioenfonds. Bij een DB-regeling is dat niet het geval omdat de hoogte van de pensioentoezegging is vastgesteld en beleggingsrisico’s zodoende niet volledig of niet direct door individuele deelnemers worden gedragen.

De leden van de fracties van de PvdA en de SP vragen of het kabinet het wenselijk vindt dat er verschillende btw-regimes bestaan voor DB- en DC-regelingen. Zij vragen ook of Nederland de mogelijkheid heeft om binnen de kaders van de Europese regelgeving dit onderscheid in behandeling weg te nemen. De leden van de fractie van de SP vragen of de regering over informatie beschikt waaruit blijkt dat de btw-heffing over beheerdiensten gevolgen heeft voor de keuze voor een DB- of een zuivere individuele DC-regeling De leden van de SP-fractie vragen of deze verschillende regimes reeds gelden vanaf 1 januari 2015 en hoe en door wie de beoordeling van het te hanteren btw-regime plaatsvindt bij een zogenaamde CDC-regeling.

Voor de btw is het relevant of sprake is van beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens of niet. Als beheerdiensten worden verricht aan een pensioenfonds zijn die diensten in principe altijd belast met btw. Slechts bij uitzondering waarin een pensioenfonds vergelijkbaar is met gemeenschappelijk beleggingsfonds wordt het beheer dat aan zo’n pensioenfonds wordt verricht vrijgesteld van btw. Er bestaat dus geen verschillend btw-regime voor DB- en DC-regelingen, maar een verschil in btw-behandeling van beheerdiensten die worden verricht aan pensioenfondsen die kwalificeren als beleggingsfondsen (of beleggingsmaatschappijen) ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens en beheerdiensten die worden verricht aan pensioenfondsen die niet als zodanig kwalificeren. Dit verschil in btw-behandeling volgt uit de Europese BTW-richtlijn en de daarbij behorende jurisprudentie van het HvJ EU, waarvan Nederland niet mag afwijken.

De regering beschikt niet over informatie waaruit blijkt dat de btw-heffing over beheerdiensten gevolgen heeft voor de keuze voor een DB- of een zuivere individuele DC-regeling. Op dit moment zijn de meeste pensioenregelingen DB-regelingen waarbij de hoogte van het pensioen is vastgesteld op grond van loon en dienstjaren. Of en zo ja, welke consequenties het ATP-arrest zal hebben op de ontwikkeling van het aantal DB- en DC-regelingen zal de toekomst moeten uitwijzen.

De ondernemer die het beheer uitvoert moet beoordelen welk btw regime van toepassing is. Hij dient te beoordelen of zijn diensten zijn vrijgesteld of belast met btw. Als de ondernemer hierover zekerheid wenst te verkrijgen kan hij zijn Belastingdienstinspecteur vragen een standpunt in te nemen.

Het onderscheid tussen de btw-behandeling van beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens en het beheer van pensioenfondsen bestaat al geruime tijd. Het is dus niet zo dat het ATP-arrest ertoe heeft geleid dat de Nederlandse praktijk is gewijzigd. Het HvJ EU heeft juist in het ATP-arrest en eerder het arrest Wheels[HvJ EU 7 maart 2013, nr. C-424/11.] bevestigd dat de Nederlandse invulling van de BTW-richtlijn op dit punt juist is.

De leden van de fracties van de PvdA en de SP vragen naar een onderbouwing dat het beheer van een pensioenfonds dat een DB-regeling uitvoert niet valt onder de vrijstelling voor het beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebracht vermogen.

Het Hof van Justitie EU heeft in het arrest Wheels geoordeeld dat pensioenfondsen die regelingen uitvoeren waarbij de hoogte van het pensioen vooraf is vastgesteld op basis van het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon (in de praktijk bekend als DB-regeling) niet zijn aan te merken als een gemeenschappelijk beleggingsfonds waarvan het beheer is vrijgesteld. In het ATP-arrest is dit oordeel herhaald.

De leden van de SP-fractie vragen de regering bij hoeveel Nederlandse pensioenfondsen sprake is van al dan niet collectieve DB- of DC-regelingen. Ook vragen de leden of er pensioenfondsen zijn die tussenvormen hanteren.

Op basis van statistische gegevens van DNB per 2014 is de volgende informatie bekend over het aantal pensioenfondsen dat een DB, DC of combinatieregeling uitvoert.

246 pensioenfondsen hadden één of meerdere zuivere DB-regelingen (uitkeringsovereenkomsten).

25 pensioenfondsen voerden één of meerdere zuivere DC-regelingen (premie-overeenkomsten).

66 pensioenfondsen hadden een combinatie van DB- en DC-regelingen.

Daarnaast publiceert DNB op haar website ook informatie op regelingenniveau.

Per 2014 waren er 337 pensioenfondsen die gezamenlijk 540 pensioenregelingen uitvoerden, waarvan:

– 422 DB-regelingen;

– 52 DC regelingen;

– 65 combinatieregelingen;

– 1 kapitaalregeling.

De leden van de SP-fractie vragen welke risico’s deelnemers aan een collectieve DC-regeling lopen bij achterblijvende beleggingsresultaten. Zij vragen daarbij of de deelnemers aan een DC-regeling daarmee ook indirect delen in mee- en tegenvallers door al dan niet indexeren of premieverlaging.

Er bestaan verschillende vormen van collectieve DC-regelingen (CDC-regelingen). Reeds bij de invoering van de Pensioenwet is in de nota naar aanleiding van het nader verslag aangegeven dat het niet mogelijk is om de grote variëteit aan regelingen die thans in het spraakgebruik het etiket van «cdc-regeling» dragen, onder één gemeenschappelijke noemer te vatten omdat daarvoor de toezeggingen aan de deelnemers te verschillend zijn [Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 24]. Uiteindelijk is van belang of de pensioenregeling het karakter kent van een uitkeringsovereenkomst of premieovereenkomst of een kapitaalovereenkomst.

Hoofdstuk 6. Regeldruk (p. 38-40)

Het lid van de 50PLUS-fractie vraagt of, en zo ja, hoe de regering zich gaat inzetten voor het voorkomen van extra lasten. Dit lid onderschrijft de oproep van Actal,[Actal: Adviescollege toetsing regeldruk.] dat als gekozen wordt voor een vergunning, de mogelijkheden maximaal benut moeten worden, om het toezicht achteraf tot een minimum te beperken en vraagt een nadere toelichting. Dit lid vraagt of de regering kan verzekeren dat (administratieve) lasten per saldo niet toenemen door de invoering van het algemeen pensioenfonds. De kosten vermeld in de memorie van toelichting zijn gebaseerd op een standaardkostenmodel. Dit lid vraagt in hoeverre de uiteindelijke kosten (per algemeen pensioenfonds) nog van het geschetste beeld kunnen gaan afwijken.

De regering wil de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals terugdringen. Er moet echter altijd goed afgewogen worden of dat mogelijk is, of dat het toch nodig is om extra regels te stellen, zoals in dit geval ter bescherming van de belangen van de pensioendeelnemers. Gezien de hoogte van de pensioenvermogens die onder beheer zullen komen bij een algemeen pensioenfonds betreft het in verhouding een zeer beperkte administratieve lastenverhoging.

Het is van belang te onderkennen dat er onderscheid is tussen de beoordeling van DNB van een vergunningaanvraag en het lopend toezicht op een algemeen pensioenfonds nadat een vergunning is verleend. Bij vergunningverlening worden met name gegevens beoordeeld op het niveau van het algemeen pensioenfonds en in concept de standaard documenten die betrekking hebben op de collectiviteitkringen. In het lopend toezicht wordt de taak van DNB uitgebreider: DNB ziet dan niet alleen toe op onder meer de continuïteit, governance en het «in control» zijn op het niveau van de instelling algemeen pensioenfonds, maar tevens op de afzonderlijke collectiviteitkringen die aan het nieuwe ftk moeten voldoen. Dit betreft een wezenlijk andere taak met daardoor ook andere werkzaamheden dan de beoordeling van een vergunningaanvraag.

In het traject van de vergunningverlening dienen vergunningaanvragers aan te tonen dat zaken (in opzet) op orde zijn. De mogelijke extra inspanningen die oprichters hiervoor zullen moeten doen kunnen mogelijk leiden tot een soepelere opstart van contacten tussen de vergunninghouder en de toezichthouder in het lopende toezicht. In die zin kunnen de inspanningen zich terugverdienen. Bij de vergunningverlening wordt beoordeeld of het algemeen pensioenfonds in opzet aan de vergunningvereisten voldoet, maar uiteindelijk gaat zal de werking hiervan pas in het lopend toezicht kunnen worden getoetst. Er mag immers pas gestart worden met het uitoefenen van het bedrijf van algemeen pensioenfonds, wanneer een vergunning is verleend.

De leden van de VVD-fractie vragen welke toets na oprichting nog plaatsvindt en wat de kosten zijn voor een algemeen pensioenfonds om de informatie over de verschillende collectiviteitkringen te delen met de toezichthouder.

Na oprichting en een door DNB verstrekte vergunning staat het algemeen pensioenfonds onder doorlopend toezicht waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen toezicht op de collectiviteitkringen op grond van het nieuwe ftk, van toepassing op elke collectiviteitkring, en het toezicht op het algemeen pensioenfonds als geheel.

Een algemeen pensioenfonds dient binnen drie maanden aan de toezichthouder te melden dat gestart is met het gebruikmaken van de vergunning en het aanhouden van een nieuw afgescheiden vermogen. Bij deze meldingen dienen dezelfde bescheiden te worden gevoegd als door een regulier pensioenfonds bij de melding van haar oprichting moeten worden overgelegd.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre de vergunningvereiste voor het algemeen pensioenfonds lijkt op het vergunningvereiste voor een PPI aangezien een vergelijking wordt gemaakt met het vergunningvereiste voor het oprichten van een PPI om de administratieve lasten voor het algemeen pensioenfonds in te schatten. Verschuift het karakter van het algemeen pensioenfonds hiermee dan niet op richting het karakter van een financiële instelling ten koste van het pensioen als arbeidsvoorwaarde, zo willen deze leden weten.

Zoals de regering ook in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel heeft gemeld is pensioen een arbeidsvoorwaarde.

Het is niet mogelijk om de administratieve lasten die samenhangen met het vergunningsvereiste in te schatten op basis van een vergelijking met pensioenfondsen, omdat die in de huidige situatie geen vergunningseis kennen. Als praktische oplossing is ervoor gekozen om een vergelijking met de PPI te maken. Andere instellingen, zoals banken en verzekeraars kennen ook een vergunningseis, maar zijn van een dusdanige andere aard dat daarbij niet kan worden aangesloten. Wel kent de PPI elementen die ook onderdeel uitmaken van een algemeen pensioenfonds, zoals een werkkapitaal en een rangregeling.

Het feit dat bij de vergunningseis voor een algemeen pensioenfonds gebruik wordt gemaakt van inzichten die eerder in een ander wettelijk kader zijn opgedaan is behulpzaam bij de veilige uitvoering van de arbeidsvoorwaarde pensioen.

Het lid van de 50PLUS-fractie vraagt nader te verduidelijken, waarom vergunningverlening voor de oprichting van een algemeen pensioenfonds noodzakelijk wordt geacht. Dit lid vraagt waarom het gebruikelijke toezicht op pensioenfondsen onvoldoende bescherming zou bieden aan belanghebbenden.

Vanwege de complexiteit die gemoeid is met de financieel afgescheiden uitvoering van meerdere pensioenregelingen en ter bescherming van de belangen van (gewezen) deelnemers is een vergunning vereist. Dat stelt de toezichthouder in staat om een ex-ante toetsing op een aantal kenmerken van het algemeen pensioenfonds uit te voeren, opdat de borging van de kwaliteit van de pensioenuitvoering in de organisatie kan worden getoetst voordat deze met zijn dienstverlening begint. Een dergelijke toetsing geldt eveneens bij de omvorming van een bestaand pensioenfonds tot een algemeen pensioenfonds.

Het huidige toezicht is toegesneden op de huidige structuur van pensioenfondsen. In de huidige situatie is bij pensioenfondsen echter geen sprake van een structuur zoals met het algemeen pensioenfonds mogelijk wordt. Daarom wordt door middel van de vergunningplicht het toezicht op het algemeen pensioenfonds in lijn gebracht met de structuur van het algemeen pensioenfonds. De bij de vergunningaanvraag door een algemeen pensioenfonds te overleggen gegevens en bescheiden komen in grote lijnen overeen met de documenten die in verband met de wettelijke meldingsplicht door een nieuw pensioenfonds rond de oprichting aan DNB moeten worden verstrekt.

Het lid van de 50PLUS-fractie vraagt of dieper kan worden ingegaan op de gevolgen van het algemeen pensioenfonds voor de communicatie met de deelnemers en aangeven welke maatregelen zijn voorzien voor het borgen van een goede communicatie. De leden van de VVD-fractie vragen of een algemeen pensioenfonds extra kosten maakt om richting verschillende collectiviteitkringen te communiceren

Er is geborgd dat een algemeen pensioenfonds goed communiceert met de deelnemers.

Ten eerste zullen DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) bij de vergunningverlening een beschrijving van de inrichting van de organisatie met betrekking tot de beheerste en integere bedrijfsvoering eisen. Voor wat betreft de beheerste en integere bedrijfsvoering dient onder andere een toelichting op het communicatiebeleid te worden ingediend. Onder een beheerste bedrijfsvoering valt immers ook het op orde hebben van de administratieve organisatie, inclusief het waarborgen dat de juiste informatie binnen de daarvoor gestelde termijnen aan de deelnemers verstrekt wordt.

Er wordt dan ook verwacht dat het algemeen pensioenfonds bij de vergunningaanvraag kan toelichten hoe het invulling geeft aan de communicatievereisten op grond van de Pensioenwet en lagere regelgeving en hoe zij borgt dat aan deze communicatievereisten (blijvend) wordt voldaan. Uit deze toelichting dient dan ook te blijken dat het bestuur een adequaat communicatiebeleid heeft, zoals bedoeld in artikel 2.6 van de Code pensioenfondsen.

Ten tweede zal een algemeen pensioenfonds – net als andere pensioenuitvoerders- moeten voldoen aan de eisen die de Pensioenwet stelt ten aanzien van pensioencommunicatie. Dit betekent onder andere dat aan deelnemers jaarlijks een Uniform Pensioenoverzicht gestuurd moet worden, aan nieuwe deelnemers de basisinformatie over de pensioenregeling (zoals voorgesteld in het Wetsvoorstel pensioencommunicatie) en dat de website van het algemeen pensioenfonds de verplichte informatie bevat. Een groot deel van de informatie die een pensioenuitvoerder aan deelnemers verstrekt is persoonlijke informatie of informatie die voor de deelnemers aan een specifieke pensioenregeling geldt. Een algemeen pensioenfonds zal dan ook de administratie zodanig moeten inrichten dat aan individuele deelnemers of aan een specifieke groep deelnemers de juiste informatie kan worden verstrekt of beschikbaar wordt gesteld (onder andere op de website). Dit verschilt overigens niet van de huidige werkwijze bij pensioenuitvoerders, zo voeren bijvoorbeeld verzekeraars nu ook verschillende pensioenregelingen uit voor verschillende werkgevers. De communicatie wordt bij een algemeen pensioenfonds dus niet per definitie ingewikkelder dan bij andere pensioenuitvoerders.

Verwacht wordt dat er schaalvoordelen in de communicatie zijn te behalen bij een algemeen pensioenfonds, omdat de processen voor bijvoorbeeld het versturen van een UPO voor alle collectiviteitkringen hetzelfde zijn. Dit is ook te zien bij de pensioenuitvoeringsorganisatie waar veel pensioenfondsen hun administratie aan hebben uitbesteed[Bikker, Steenbeek & Toracchi: The impact of scale, complexity, and service quality on the administrative costs of pension funds: A cross-country comparison, DNB Working Paper August 2010; Bikker & de Dreu: Pension fund efficiency: the impact of scale, governance and plan design, DNB Working Paper August 2006.].

(...)

Hoofdstuk 9. Overig (p. 41)

(...)

De leden van de ChristenUnie-fractie willen weten of de regering voorziet in een evaluatie van het wetsvoorstel en binnen welk termijn deze evaluatie dan plaats zal vinden.

De regering is voornemens om 5 jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een evaluatie uit te voeren.

Hoofdstuk 10. Artikelsgewijs (p. 44)

(...)

Advisering van werkgevers. Het Verbond van Verzekeraars stelt in haar artikelsgewijze commentaar dat de deskundigheidseisen uit de wet op het financieel toezicht van toepassing dienen te zijn op pensioenregelingen bij alle pensioenuitvoerders, behalve in de situatie waarbij geen keuze bestaat (bij verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en verplichtgestelde beroepspensioenregelingen).

De regering is met het Verbond van Verzekeraars van mening dat werkgevers adequaat moeten worden geïnformeerd en geadviseerd over de verschillende uitvoeringsvormen en de daaraan verbonden (financiële) gevolgen en over mogelijke risico's, zoals toekomstige premieontwikkeling, indexatieperspectief en de beëindigingsvoorwaarden. Dat behoort tot de professionaliteit van de adviseur. De regering heeft op dit moment geen reden om aan te nemen dat dit niet reeds het geval is bij werkgevers die overwegen om hun pensioenregeling onder te brengen bij een pensioenfonds. Het van toepassing verklaren van de deskundigheidseisen uit de wet op het financieel toezicht op de situatie van pensioenfondsen zoals gedefinieerd in artikel 1 van de Pensioenwet biedt naar mening van de regering nu dan ook geen meerwaarde en leidt wel tot extra lastenverhoging.

Nota naar aanleiding van het nader verslag

Nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstuk 34 117, nr. 13)

Hoofdstuk 1. Algemeen en inleiding

De leden van de D66-fractie vragen hoeveel partijen zich reeds bij DNB hebben gemeld en interesse hebben getoond in het oprichten van een algemeen pensioenfonds.

Afgelopen maanden heeft DNB met ongeveer 10 marktpartijen gesproken die geïnteresseerd zijn in het oprichten van een algemeen pensioenfonds. Het betreft partijen die vrijblijvend nadenken over deze optie tot en met partijen die al in een gevorderd stadium zijn. De gesprekken met deze partijen zijn momenteel nog verkennend van aard tot dat de regelgeving definitief is vastgesteld.

Daarnaast weet DNB op basis van signalen van pensioenfondsen dat er zeker 20 pensioenfondsen zijn die serieus overwegen om zich aan te sluiten bij een algemeen pensioenfonds.

De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering toe te lichten in hoeverre het uitstel van de invoering van het algemeen pensioenfonds tot 1 januari 2016, in de praktijk tot het risico leidt dat de invoering van het algemeen pensioenfonds verder wordt uitgesteld. Pensioenfondsen moeten bijvoorbeeld drie maanden van te voren melding doen van de voorgenomen collectieve waardeoverdracht. Voorafgaand hieraan dienen de pensioenfondsen dan al duidelijkheid te hebben over de aanname van het wetsvoorstel.

De regering is van mening dat pensioenfondsen binnen afzienbare tijd na inwerkingtreding van het wetsvoorstel hun pensioenregeling kunnen onderbrengen bij een algemeen pensioenfonds of zich kunnen omvormen tot een algemeen pensioenfonds. Bij het vergunningsproces staan zorgvuldigheid en snelheid voorop en DNB heeft reeds aangegeven de partijen die mogelijk tot het indienen van een vergunningaanvraag overgaan te faciliteren door het beantwoorden van vragen en beschikbaar stellen van informatie en formulieren.

Volgens artikel 83, tweede lid, sub c van de Pensioenwet moet het voornemen tot waardeoverdracht aan een pensioenuitvoerder door de overdragende pensioenuitvoerder uiterlijk drie maanden voor de beoogde datum van waardeoverdracht schriftelijk gemeld worden aan de toezichthouder. De toezichthouder zal de melding van het pensioenfonds tot een voorgenomen collectieve waardeoverdracht aan het algemeen pensioenfonds beoordelen.

Voor een collectieve waardeoverdracht naar een algemeen pensioenfonds is het uiteraard noodzakelijk dat het wetsvoorstel daadwerkelijk in werking is getreden. Partijen die geïnteresseerd zijn in het onderbrengen van hun pensioenregeling bij een algemeen pensioenfonds hebben echter gedurende het parlementaire wetgevingsproces kennis kunnen nemen van – en anticiperen op – de voorgenomen invulling van het wetsvoorstel.

Hoofdstuk 2. Waarom (nu) een algemeen pensioenfonds?

De leden van de PvdA-fractie hebben met tevredenheid kennisgenomen van de resultaten van het onderzoek van de Nederlandse Bank (DNB) waarbij DNB als toezichthouder in 2014 gevraagd heeft aan 60 pensioenfondsen om na te denken over hun toekomstbestendigheid en de fondsbestuurders geconfronteerd heeft met enkele kwetsbaarheidsindicatoren. In de beantwoording geeft de Staatssecretaris aan dat dit onderzoek ook in 2015 zal plaatsvinden. Op welk termijn verwacht de Staatssecretaris de resultaten van deze toekomstanalyse van verschillende pensioenfondsen? Op welke manier zou de invoering van een algemeen pensioenfonds hier een rol in kunnen spelen?

Toekomstbestendigheid is al langere tijd een onderwerp waar DNB aandacht voor heeft. Ook in 2015 zijn pensioenfondsen benaderd om op basis van bevindingen van DNB een eigen analyse te maken van de toekomstbestendigheid. DNB verwacht in het najaar van 2015 de resultaten van deze analyses te ontvangen. Het gaat niet zozeer om hernieuwde onderzoeken als wel om een geleidelijk doorlopend aandachtspunt. Overigens melden zich inmiddels ook fondsen uit eigen beweging bij DNB om hun continuïteitsperspectief te bespreken.

Met het algemeen pensioenfonds is het aantal soorten pensioenuitvoerders vergroot. De komst van het algemeen pensioenfonds is al langere tijd bekend en wordt bij fondsbesturen, die nadenken over de toekomstbestendigheid, als een mogelijkheid gezien voor het onderbrengen van de pensioenuitvoering.

Omdat het algemeen pensioenfonds voorziet in samenwerking op onder meer het gebied van governance, is het algemeen pensioenfonds een interessante optie voor fondsen die problemen ervaren op dat gebied. Omdat het algemeen pensioenfonds tegelijkertijd de mogelijkheid biedt vermogens van verschillende kringen te scheiden, kan het algemeen pensioenfonds ook om die reden een aantrekkelijk alternatief zijn.

In zijn algemeenheid zijn de leden van de CDA-fractie van mening dat het pensioenstelsel veel, maar dan ook veel te ingewikkeld geworden is en met ieder wetsvoorstel ingewikkelder wordt. Ook hier wordt er een nieuw vehikel opgetuigd, het algemeen pensioenfonds, zonder dat er een andere vorm niet langer mogelijk wordt.

Deze leden vragen om alle verschillende soorten pensioen op een rij te zetten, die aangeboden kunnen worden. Dit betekent: 1. Het soort regeling (middelloon, eindloon, beschikbare premie); 2. Het vehikel (OPF, BPF, PPI, Verzekerde regeling); 3. De governance-modellen. Graag ontvangen zij het volledig overzicht van mogelijkheden die nu in de wet geboden worden. De leden van de CDA-fractie merken op dat deze veelheid van mogelijkheden leidt tot problemen bij waardeoverdracht en een uniform pensioenoverzicht nagenoeg onmogelijk maakt.

In de onderstaande tabel worden voor de diverse pensioenuitvoerders de genoemde aspecten weergegeven.

Soort pensioenuitvoerder Mogelijke regelingen Mogelijke bestuursmodellen volgens de Pensioenwet
PPI Alleen (premie)regelingen zonder verzekeringstechnisch risico  
Verzekeraar Alle regelingen  
Ondernemingspensioenfonds Alle regelingen Paritair, onafhankelijk, gemengd
Multi-ondernemingspensioenfonds Alle regelingen Paritair, onafhankelijk, gemengd
Bedrijfstakpensioenfonds Alle regelingen Paritair, onafhankelijk, gemengd
Beroepspensioenfonds Alle regelingen  
Algemeen pensioenfonds Alle regelingen Paritair, onafhankelijk, gemengd

Zoals in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds is aangegeven [Kamerstukken 2014/15, 34 117, nr. 3, blz. 6.] zal met de introductie van het algemeen pensioenfonds het gebruik van het multi-opf naar verwachting niet verder toenemen. Gezien het kleine aantal multi-opf’en en de wens om een overzichtelijk speelveld te behouden vervalt daarmee – op termijn – de legitimatie om het multi-opf in stand te houden. Daarom geldt voor multi-opf’en een overgangsregime van 5 jaar waarbinnen zij in staat worden gesteld zich om te vormen tot, dan wel de pensioenregelingen te laten uitvoeren door, een algemeen pensioenfonds. Het algemeen pensioenfonds is een nieuw soort pensioenfonds dat nadrukkelijk bedoeld is om sociale partners meer keuzes te bieden in de consolidatieslag die gaande is. Daarbij is de reikwijdte van het algemeen pensioenfonds breder dan de reikwijdte van het multi-opf. Het algemeen pensioenfonds ziet niet alleen op ondernemingspensioenfondsen, maar ook op beroepspensioenregelingen en niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. De regering onderzoekt momenteel of het mogelijk is dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen ook het algemeen pensioenfonds kunnen benutten binnen de randvoorwaarden die de Europese mededingingsregels stellen.

Een afname van het aantal pensioenfondsen kan leiden tot vermindering van het aantal waardeoverdrachten. Daarnaast wijst de regering erop dat de Wet Pensioencommunicatie het Uniform Pensioen Overzicht vereenvoudigt.

De APF zou de voltooiing moeten zijn van de trilogie PPI, multi-OPF en API. De leden van de CDA-fractie verzoeken daarom de regering aan te geven hoe de PPI op dit moment functioneert. Wordt het nu gebruikt voor Nederlandse regelingen of voor buitenlandse regelingen, zoals de bedoeling was?

In zijn brief van 6 januari 2014 heeft de Minister van Financiën de mogelijkheden geschetst die de PPI biedt voor grensoverschrijdende dienstverlening [Kamerstukken 2013/14, 32 043, nr. 192]. De introductie van de PPI had onder andere tot doel om voor Nederlandse pensioenuitvoerders meer mogelijkheden te creëren om op de internationale markt pensioenregelingen aan te bieden en te verzorgen. Uit een evaluatie die onlangs is uitgevoerd is gebleken dat de markt van PPI’s zich nog in de opstartfase bevindt en dat er op dit moment nog geen buitenlandse pensioenregelingen bij een PPI zijn ondergebracht [Kamerstukken 2013/14, 32 043, nr. 215]. Wel hebben een aantal PPI’s grensoverschrijdende ambities. De regering zal over drie jaar wederom een evaluatie van de PPI laten uitvoeren.

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan ingaan op de vraag waarom het multi-opf niet geschikt gemaakt kan worden voor te kleine regelingen, bijvoorbeeld door organen in die multi-opf samen te voegen?

In het geval van het multi-opf is onder meer gebleken dat het selecteren van bestuurders lastig is. Dit omdat het bestuur bevoegdheden heeft ten aanzien van alle ondergebrachte pensioenregelingen maar omwille van de bestuurbaarheid van de organisatie tegelijkertijd een selectie moet worden gemaakt uit vertegenwoordigers van belanghebbenden bij deze pensioenregelingen. Bovendien wordt door veel liquiderende pensioenfondsen het vinden van een ander ondernemingspensioenfonds dat reeds vijf jaar bestaat als geschikte fusiepartner als een grote drempel ervaren. Deze laatste beperkende voorwaarde kent het algemeen pensioenfonds niet.

Hoofdstuk 3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

3.1 Karakteristieken van het algemeen pensioenfonds

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven of het nu plannen heeft om later een internationale component toe te voegen aan het algemeen pensioenfonds?

Sinds de inwerkingtreding van de Europese richtlijn betreffende werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (Richtlijn 2003/41/EG) is het in Europa in principe mogelijk voor pensioenfondsen om met een vergunning uit het thuisland grensoverschrijdende pensioendiensten aan te bieden, dat wil zeggen buitenlandse pensioenregelingen uit te voeren. Dit geldt ook voor algemene pensioenfondsen. Het is dus in principe mogelijk voor algemene pensioenfondsen om buitenlandse pensioenregelingen uit te voeren.

Wel is het zo dat de prudentiële regels van het ftk nauw samenhangen met de aard van de Nederlandse pensioenregelingen en niet altijd geschikt zijn voor de uitvoering van buitenlandse pensioenregelingen4. De regering heeft aangegeven dat ze het niet opportuun acht om dit vraagstuk in het kader van dit wetsvoorstel op te pakken, mede omdat er een urgente behoefte bestaat bij verschillende partijen uit de pensioensector aan het algemeen pensioenfonds.

Het verbreden van de Nederlandse prudentiële regels voor buitenlandse contracten vereist de ontwikkeling van complexe regelgeving. De huidige Europese pensioenrichtlijn geeft daarvoor maar beperkte aanknopingspunten. De regering heeft ervoor gekozen de ontwikkelingen in het Europese denken inzake de nieuwe Europese pensioenrichtlijn en over kapitaalseisen die geschikt zijn voor de uitvoering van een grote diversiteit aan pensioenregelingen uit verschillende landen af te wachten en daar invloed op uit te oefenen.

3.2 Uitvoeringskosten

De regering gaat er vanuit dat schaalvergroting leidt tot lagere uitvoeringkosten. De VVD-leden kunnen deze redenering goed volgen, maar vragen tegelijkertijd of de regering (of de DNB) dit ook gaat monitoren?

Zoals aangegeven in de nota naar aanleiding van het verslag is de regering voornemens om 5 jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een evaluatie uit te voeren. De regering zal daarbij in overleg met DNB en AFM bezien op welke manier het mogelijk is de hoogte van de uitvoeringskosten in kaart te brengen en te vergelijken met de huidige uitvoeringskosten. Pensioenfondsen rapporteren overigens periodiek aan DNB over de hoogte van de uitvoeringskosten. In beginsel is het voor DNB dus mogelijk dit te monitoren.

(...)

De leden van de CDA-fractie willen graag een oordeel van de regering vernemen op de rol van de sociale partners in het bestuur van de APF en de manier waarop de APF past in de pensioendiscussie.

(...)

Er is sprake van een consolidatie van het aantal pensioenfondsen. Het algemeen pensioenfonds kan een uitstekend vehikel zijn om sociale partners te ondersteunen bij deze consolidatie, omdat meerdere pensioenregelingen afgescheiden kunnen worden uitgevoerd bij één pensioenfonds. Daarmee kan enerzijds de eigen identiteit en oorspronkelijke solidariteit behouden blijven, terwijl anderzijds kan worden geprofiteerd van de schaalvoordelen. Het algemeen pensioenfonds kan daarom interessant zijn voor kleine en middelgrote ondernemingen, voor bedrijven met een middelloonregeling bij een verzekeraar waarvan de contractperiode afloopt, maar bijvoorbeeld ook voor bedrijven met meerdere pensioenfondsen. Nader onderzocht zal worden of het algemeen pensioenfonds ook kan worden opengesteld voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen. Ook verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen vervullen een rol in de consolidatie.

(...)

3.5 Vrijwillige pensioenregelingen

De leden van de ChristeUnie-fractie vragen om een toelichting of het hebben van een aparte ring voor vrijwillige netto pensioenregelingen niet tevens zal bijdragen aan de fiscale hygiëne. Acht de regering het wenselijk om een aparte ring voor vrijwillige regelingen binnen het algemeen pensioenfonds alsnog mogelijk te maken onder de voorwaarde dat de basisregeling(en) ook bij het betreffende algemeen pensioenfonds zijn ondergebracht, zo willen deze leden weten.

Het is juist dat het onderbrengen van vrijwillige nettopensioenregelingen in een aparte collectiviteitkring zal bijdragen aan de fiscale hygiëne. Als basispensioenregelingen (waaruit belaste uitkeringen worden gedaan) en nettopensioenregelingen (waaruit onbelaste uitkeringen worden gedaan) worden ondergebracht in aparte collectiviteitkringen, kan er geen vermenging van de middelen voor deze basis- en nettopensioenregelingen plaatsvinden.

Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting van dit wetsvoorstel wordt met de introductie van een algemeen pensioenfonds één element uit de taakafbakening, te weten de domeinafbakening, verlaten. Een ander element uit de taakafbakening, namelijk de productafbakening, blijft met dit voorstel ongewijzigd. Zoals uitvoerig beschreven in de nota naar aanleiding van het verslag [Kamerstukken 2014/2015, 34 117, nr. 9, blz. 28–30.], kan mogelijk strijd ontstaan met deze afspraken over de productafbakening wanneer een aparte collectiviteitkring voor vrijwillige regelingen binnen het APF wordt toegestaan.

De productafbakening is ook van toepassing op de uitvoering van een nettopensioenregeling. Immers, nettopensioen is een vrijwillige pensioenregeling als bedoeld in artikel 117 van de Pensioenwet.

Hoofdstuk 4. Impact op de pensioensector

4.1 Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen

De VVD-leden vragen of verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wel samen (met andere verplichtgestelde bedrijfspensioenfondsen) een algemeen pensioenfonds mogen vormen? Deze leden vragen of de regering voornemens is om extra mogelijkheden te bekijken om ook bij deze pensioenfondsen een consolidatieslag te maken? De leden van de fracties van de VVD en ChristenUnie vragen om een toelichting betreffende de mogelijkheden voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om te kunnen fuseren en de eventuele obstakels daarbij als gevolg van verschillen in dekkingsgraden? Deze leden vragen of de regering op korte termijn mogelijkheden ziet om alternatieven aan te bieden aan deze categorie pensioenfondsen. De leden van de VVD-fractie wijzen daarbij op het belang van de deelnemers, goede governance en kostenefficiency. De leden van de VVD-fractie vragen eveneens of de regering kan aangeven aan welke voorwaarden moeten worden voldaan voor een vrijwillige aansluiting bij een verplicht bedrijfstakpensioenfonds. De leden van de PvdA-fractie vragen om een toelichting welke mogelijkheden er na invoering van dit wetsvoorstel zijn voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen om te kunnen blijven bestaan of om te kunnen fuseren. Welke voorwaarden worden bijvoorbeeld van waarde geacht bij een mogelijke fusie van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen? Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie voor welke van de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen geldt dat na dit wetsvoorstel samenwerking of niet meer mogelijk is? Kan de Staatssecretaris dit nader uiteenzetten?

Het wetsvoorstel staat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen niet toe hun pensioenregelingen onder te brengen bij, of zich om te vormen tot, een algemeen pensioenfonds. Om die reden is het niet mogelijk dat verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen gezamenlijk een algemeen pensioenfonds vormen.

Daarnaast is de verplichtstelling gekoppeld aan het bedrijfstakpensioenfonds. Dit betekent dat een wijziging (in de vormgeving) van de verplichtstelling zou moeten plaatsvinden om het algemeen pensioenfonds mogelijk te maken voor deze fondsen. Het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds zou immers opgeheven worden, en de verplichtstelling zal aan een deel van het algemeen pensioenfonds gekoppeld moeten worden of aan de regeling.

De regering vindt het wenselijk eerst een fundamentele discussie over de verplichtstelling te hebben gevoerd met alle betrokken belanghebbenden. Dit zou uitstekend kunnen binnen het kader van de uitkomsten van de nationale pensioendialoog, maar niet binnen dit wetsvoorstel – te meer omdat het op korte termijn nodig is een alternatief te bieden aan (kleinere) pensioenfondsen die de voordelen van schaalvergroting willen genieten. Omdat het bij een dergelijke discussie wenselijk is een eerste inzicht te hebben in de mogelijke consequenties is de regering hiernaar een onderzoek gestart. Naar verwachting zullen de eerste uitkomsten van het onderzoek in de zomer van 2015 beschikbaar zijn.

Mocht op basis van het voorgaande blijken dat het voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen wenselijk is dat zij gebruik kunnen maken van (de dienstverlening van) het algemeen pensioenfonds, dan sluit de regering niet uit dat dit op een later moment tot aanpassingen zal leiden. Duidelijk is immers dat ook (kleinere) verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen voor dezelfde uitdagingen kunnen komen te staan als ondernemingspensioenfondsen, niet verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenregelingen. Ook (kleinere) verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen daarom baat hebben bij de extra keuzemogelijkheid die het algemeen pensioenfonds biedt en de schaalvoordelen die het kan realiseren waarmee bestuurlijke lasten en uitvoeringskosten kunnen worden beperkt. Vooralsnog is echter een wijziging van de huidige praktijk van de verplichte deelneming in een pensioenfonds, zoals deze is geregeld in de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000, niet aan de orde bij de introductie van het algemeen pensioenfonds.

(...)

Hoofdstuk 5. Fiscale behandeling

De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen de regering of het BTW-regime dat zal worden toegepast op de in een collectiviteitskring ondergebrachte regelingen en de noodzaak om dit voor te leggen aan de Belastingdienst zal leiden tot een toename van de complexiteit en administratieve lasten. Deze fracties hebben dit signaal namelijk wel vanuit de Nederlandse pensioensector ontvangen.

De verwachting van de regering is dat de complexiteit en de administratieve lasten niet zouden toenemen, omdat een ondernemer in de huidige praktijk al per beheerdienst moet bepalen of hij wel/geen btw in rekening moet brengen. Als een algemeen pensioenfonds evenals andere beheerders beheerdiensten gaat verrichten aan een collectiviteitskring waarin bepaalde pensioenregelingen zijn ondergebracht, zal het algemeen pensioenfonds eenzelfde analyse moeten maken of wel/geen btw in rekening moet worden gebracht over deze dienst als andere beheerders. Mij hebben geen signalen bereikt dat het in de praktijk complexer zal worden dan thans het geval is. Ook in de huidige praktijk vragen ondernemers aan de Belastingdienst om een standpunt in te nemen in concrete situaties waarin ondernemers beheerdiensten verrichten aan pensioenfondsen die verschillende regelingen uitvoeren. Overigens bestaat er geen verplichting of noodzaak voor ondernemers om iedere pensioenregeling aan de Belastingdienst voor te leggen. Als de ondernemer zelf twijfelt of zekerheid wenst over het toe te passen btw-regime kan de Belastingdienst om een standpunt worden gevraagd.

De leden van de fracties van de VVD, PvdA en D66 merken op dat de regering de redenering lijkt te volgen dat een deelnemer in een CDC-regeling alleen een indirect risico loopt bij achterblijvende beleggingsresultaten, maar blijft verstoken van meevallers in de beleggingen (net zoals bij een DB-regeling). Deze leden vragen de regering hoe dit standpunt zich verhoudt tot de praktijk dat bij CDC-regelingen deelnemers ook delen in meevallers (bijvoorbeeld in de vorm van het krijgen van indexatie, premieverlagingen of eventueel premie holidays). Daarnaast vragen zij of dergelijke regelingen daarom niet ook moeten vallen onder de BTW-vrijstelling voor beheer van een gemeenschappelijk beleggingsfonds.

De regering heeft eerder opgemerkt dat bij collectieve DC-pensioenregelingen de pensioenafspraken van de individuele deelnemers kunnen zijn opgebouwd op een vergelijkbare wijze als gebruikelijk is bij de gangbare DB-regelingen. De hoogte van het pensioen is dan vooraf vastgesteld op basis van het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon. Ook kunnen vooraf afspraken zijn gemaakt over indexatie. Uiteindelijk zullen deelnemers bij de uitoefening van een gangbare DB-regeling nooit meer pensioen ontvangen dan een bepaald percentage van het laatstverdiende loon eventueel aangevuld met een indexatie van dit bedrag. De deelnemers ontvangen kortom geen pensioen waarvan de hoogte rechtstreeks afhangt van de betaalde pensioenpremies en het rendement van de beleggingen. Deze gangbare DB-regelingen kwalificeren daarom niet als gemeenschappelijk beleggingsfonds waarvan het beheer is vrijgesteld van btw-heffing. Het Hof van Justitie EU (hierna: HvJ EU) merkt een pensioenfonds alleen aan als gemeenschappelijk beleggingsfonds als het fonds dezelfde kenmerken als een beleggingsinstelling vertoont of op zijn minst zodanig vergelijkbaar is met een beleggingsinstelling dat het ermee concurreert. [Zie r.o. 47 van het ATP-arrest, HvJ EU 13 maart 2014, nr. C-464/12.]

De leden van de fracties van de VVD, PvdA en CDA vragen of de regering kan toelichten op welke (onderdelen van de) genoemde richtlijnen en jurisprudentie het verschil in btw-behandeling is gebaseerd tussen beheerdiensten aan pensioenfondsen die kwalificeren als beleggingsfondsen en beheerdiensten aan pensioenfondsen die niet als zodanig kwalificeren.

De vrijstelling voor het beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens opgenomen in artikel 11, eerste lid, letter i, derde onderdeel van de Wet op de omzetbelasting 1968 is gebaseerd op artikel 135, lid 1, onder g, van de Europese BTW-richtlijn. In dit laatstgenoemde artikel staat dat lidstaten vrijstelling verlenen voor het beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen, zoals omschreven door de lidstaten. De lidstaten hebben zich daarbij te houden aan de Europese jurisprudentie van het HvJ EU. Het HvJ EU heeft in een tweetal arresten («Wheels» en «ATP») meer duidelijkheid gebracht over het onderscheid tussen de btw-behandeling van beheer van door beleggingsfondsen en beleggingsmaatschappijen ter collectieve belegging bijeengebrachte vermogens en het beheer van pensioenfondsen.

Hierna volgt een verwijzing naar enkele belangrijke rechtsoverwegingen in deze arresten.

In het arrest Wheels [HvJ EU 7 maart 2013, nr. C-424/11.] heeft het HvJ EU in rechtsoverweging 27 geoordeeld dat «Anders dan particuliere beleggers die hun vermogen bij een instelling voor collectieve belegging inleggen, dragen de leden van een pensioenregeling zoals die in het hoofdgeding met name niet het risico dat verbonden is aan het beheer van het beleggingsfonds waarin de activa van die regeling zijn samengebracht. Terwijl het pensioen dat een werknemer die lid is van een pensioenregeling als in het hoofdgeding kan ontvangen, geenszins afhankelijk is van de waarde van de activa van de regeling en de resultaten van de door de beheerders van de regeling verrichte beleggingen, maar vooraf is vastgesteld naargelang het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon, is het rendement dat personen mogen verwachten van de door hen gekochte rechten van deelneming in een instelling voor collectieve belegging afhankelijk van de resultaten van de beleggingen door de beheerders van het fonds in de periode waarin zij deze rechten van deelneming aanhielden.»

In het ATP-arrest verwijst het HvJ EU meerdere malen naar het arrest Wheels en overweegt in rechtsoverweging 59: «Gelet op al het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 13, B, sub d, punt 6, van de Zesde richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat pensioenfondsen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, onder deze bepaling kunnen vallen wanneer zij worden gefinancierd door de pensioenontvangers, het spaargeld wordt belegd volgens het beginsel van risicospreiding en het beleggingsrisico wordt gedragen door de leden van het pensioenfonds. In dit opzicht is van weinig belang dat de bijdragen door de werkgever worden gestort, het bedrag ervan is vastgelegd in collectieve overeenkomsten tussen de werkgeversorganisaties en de vakbonden, het spaargeld op diverse financiële wijzen kan worden terugbetaald, de bijdragen volgens de regels inzake de inkomstenbelasting aftrekbaar zijn of een ondergeschikt verzekeringselement eraan kan worden toegevoegd.»

Uit deze rechtsoverwegingen volgt dat pensioenfondsen die regelingen uitvoeren waarbij de hoogte van het pensioen vooraf is vastgesteld op basis van het aantal dienstjaren bij de werkgever en het bedrag van het loon (in de praktijk bekend als DB-regeling) niet zijn aan te merken als een gemeenschappelijk beleggingsfonds waarvan het beheer is vrijgesteld.

Deze leden vragen ook hoe dit verschil in btw-behandeling zich verhoudt tot de omstandigheid dat naar verluidt in meerdere andere EU-lidstaten wel een btw-vrijstelling van toepassing is voor vermogensbeheerdiensten aan pensioenfondsen.

De pensioenwetgeving in de EU-lidstaten is niet geharmoniseerd waardoor er in Europa een grote diversiteit aan pensioenregelingen bestaat. Deze wetgeving zit veelal bijzonder complex in elkaar en het is dus moeilijk om wetgeving met elkaar te vergelijken. Reeds om deze reden is het voor de regering niet goed mogelijk om te kunnen vaststellen of andere EU-lidstaten de vrijsteling voor beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen in de praktijk anders toepassen dan Nederland dat doet.

De leden van de fracties van de VVD en het CDA vragen of de regering kan aangeven in hoeverre het HvJ EU zich in het ATP-arrest expliciet heeft uitgesproken over het Nederlandse btw-regime. Daarnaast vragen zij om een onderbouwing van de stelling van de regering dat het ATP-arrest heeft bevestigd dat de Nederlandse invulling van de BTW-richtlijn juist is.

In het ATP-arrest heeft het HvJ EU zich niet expliciet uitgesproken over het Nederlandse btw-regime. Voor zover daar onduidelijkheid over is ontstaan, de regering heeft bedoeld te zeggen dat de hiervoor genoemde arresten van het HvJ EU voor Nederland de bevestiging vormen dat de huidige Nederlandse toepassing van de vrijstelling voor het beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen met betrekking tot pensioenfondsen EU-proof is.

Verder vragen de leden van de fracties van de VVD en het CDA of de regering kan toelichten hoe deze stelling zich verhoudt tot de op 20 mei 2015 door de A-G van het HvJ EU genomen conclusie in de (Nederlandse) zaak Fiscale Eenheid X (C-595/13).

Op 20 mei 2015 heeft A-G Kokott conclusie gewezen in de Nederlandse zaak Fiscale Eenheid X (C-595/13). In deze zaak heeft de Hoge Raad het HvJ EU twee prejudiciële vragen gesteld. Ten eerste heeft de Hoge Raad de vraag gesteld of een vennootschap die is opgericht door meer dan één belegger met enkel het doel het bijeengebrachte vermogen te beleggen in onroerende zaken kan worden aangemerkt als een gemeenschappelijk beleggingsfonds. Als het antwoord op deze vraag bevestigend is, vraagt de Hoge Raad of onder het begrip «beheer» mede moet worden begrepen de door de vennootschap aan een derde uitbestede, feitelijke exploitatie van de onroerende zaken van de vennootschap. Door de regering is voor het HvJ EU verdedigd dat de exploitatie van onroerende zaken bestaande uit eenvoudige materiële diensten geen beheerdiensten van een gemeenschappelijk beleggingsfonds zijn. Uit de conclusie van de A-G valt af te leiden dat de aard van de beleggingen (onroerend goed of effecten) de toepassing van de vrijstelling niet in de weg staat. Daarmee wordt niet gezegd dat een pensioenfonds een gemeenschappelijk beleggingsfonds is.

Hoofdstuk 6. Regeldruk

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven waarop de kosten van de vergunning (€ 27.000) zijn gebaseerd?

De kosten van de vergunning van € 27.000 die zijn gemeld in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zijn gebaseerd op de aanname dat aanvragers van de vergunning voor een algemeen pensioenfonds 600 uur besteden met een standaard uurtarief van € 45. Zoals gesteld in de memorie van toelichting zal de precieze omvang van de administratieve lasten afhangen van de algemene maatregel van bestuur. Die was toen nog niet beschikbaar, maar inmiddels wel. Een eerste inschatting is dat de kosten van de vergunningaanvraag als gevolg van de algemene maatregel van bestuur zullen stijgen als gevolg van de leges die een vergunningaanvrager moet betalen (€ 26.000, de gebruikelijke leges voor vergunningplichtige instellingen zoals de PPI) en het weerstandsvermogen dat moet worden aangehouden. De precieze hoogte van de administratieve lasten als gevolg van de algemene maatregel van bestuur worden op dit moment door de regering in kaart gebracht.

(...)

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

J. Klijnsma

Het verslag van de plenaire behandeling Tweede Kamer

[Opgenomen zijn de eerste en de tweede termijn van de staatssecretaris]

Het verslag van de plenaire behandeling Tweede Kamer (Handelingen 2014-2015, nr. 96, item 32)

Staatssecretaris Klijnsma (p. 15):

Het is heel belangrijk dat het apf zorgvuldig en snel tot stand komt, want er is gewoon behoefte aan in de pensioenwereld. Dat zeggen ook alle leden van uw Kamer. Het is dus fijn dat we dit wetsvoorstel nu kunnen behandelen. Dit wetsvoorstel strekt ertoe soelaas te bieden, zodat ook de consolidatie in de pensioenwereld stevig ter hand kan worden genomen.

(...)

Staatssecretaris Klijnsma (p. 16):

Ik kom nu bij de kern. Waarom willen wij met zijn allen dat algemeen pensioenfonds? Wij weten dat het aantal pensioenfondsen al jaren daalt en wij weten dat de huidige keuzemogelijkheden beperkt zijn. Het is belangrijk dat er schaalgrootte en behoud van eigenheid kan zijn. Dat is niet in de laatste plaats in het belang van de deelnemer, want in 1999 waren er nog iets meer dan 1.000 pensioenfondsen in ons land, in 2007 waren dat er nog iets meer dan 700 en uit de meest recente cijfers van de Nederlandsche Bank blijkt dat er nog 341 pensioenfondsen zijn. Er is dus echt behoefte aan de handen ineen slaan.

Er is mij gevraagd of ik de namen van pensioenfondsen wil noemen die geïnteresseerd zijn in zo'n algemeen pensioenfonds. Dat doe ik hier niet, maar wie in de afgelopen maanden de vakbladen heeft gevolgd, weet dat een aantal pensioenfondsen publiekelijk heeft aangegeven dat de mogelijkheden van zo'n algemeen pensioenfonds echt meer dan het onderzoeken waard zijn. Daarnaast weet de Nederlandsche Bank op basis van signalen van pensioenfondsen dat er zeker twintig fondsen zijn die serieus overwegen om zich aan te sluiten bij een apf. Dit was mijn inleiding.

(...)

Staatssecretaris Klijnsma (p. 17):

Ik heb natuurlijk goed naar deze Kamer geluisterd. Als er iets helder is, is het wel dat ze graag wil dat op 1 januari aanstaande het apf van kracht wordt. Dat betekent dat beide Kamers moeten instemmen, maar ook dat bij DNB vergunningen moeten worden aangevraagd. Kortom, als we er extra zaken bij aanhaken, kan ik de Kamer op een briefje geven dat er vertraging optreedt. Ik wil dit wetsvoorstel echt lean and mean op 1 januari 2016 invoeren. Alle woordvoerders vinden heel duidelijk dat ik moet doorgaan met dat apf. (...)

(...)

 Staatssecretaris Klijnsma (p. 24):

Ik kom op het volgende blokje: de consolidatie. De heer Van Weyenberg vroeg hoe ik de toekomst van de pensioensector in de brede zin van het woord zie. Het zal hem niet verbazen dat ik daarop antwoord dat ik volgaarne voor de zomer de hoofdlijnennota bij de Kamer laat landen. Daarin zal ook een appreciatie van het kabinet op dit punt aan de orde zijn.

De heer Van Weyenberg (D66):

Het was geen uitnodiging aan de staatssecretaris om haar hoofdlijnennotitie toe te lichten — vol verwachting klopt mijn hart — maar mijn vraag ging specifiek over consolidatie. Er is een heel sterke consolidatietrend. Denkt de staatssecretaris dat het apf daaraan een belangrijke bijdrage levert? Is zij het met mij eens dat daaraan nog heel forse verdere consultatie in het verschiet ligt en dat dat ook wenselijk is?

Staatssecretaris Klijnsma (p. 24-25):

Kijk, het algemeen pensioenfonds biedt natuurlijk kansen voor pensioenfondsen die schaalvoordelen zoeken, maar niet willen fuseren. Sociale partners hebben de arbeidsvoorwaarden onder hun hoede. Het zou helpen als de complexiteit van de vele pensioenregelingen verder wordt teruggebracht, maar dat ligt natuurlijk ook op de tafel van de sociale partners. Ik denk dat het apf dat nu bij de Kamer voorligt, wel een oplossing biedt voor het consolideren, maar niet de enige oplossing is. Er zullen ongetwijfeld fusies en anderszins aan de orde blijven. Overigens zijn wij natuurlijk al breedvoerig ingegaan op het onderzoek van deze zomer. Met de resultaten van dat onderzoek zullen wij bekijken of wij het consolideren verder kunnen helpen richting verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen.

Dan kom ik op een vraag van de SP. Wat zijn de schaalvoordelen voor kleine fondsen? Er zijn diverse elementen. Er is sprake van een efficiëntere uitvoering, van lagere uitvoeringskosten en er kunnen ook zekere bestuurlijke voordelen aan de orde zijn.

Er was nog een vraag van de heer Ulenbelt. Waarom laten we kleine fondsen niet aansluiten bij grote, zoals het ABP of anderszins? Kleine pensioenfondsen sluiten zich soms aan bij grote fondsen, maar dat is niet altijd dé oplossing of een oplossing. Er is bijvoorbeeld niet voor elke bedrijfstak een bedrijfstakpensioenfonds. Bovendien willen kleine fondsen soms graag hun eigen identiteit behouden. Dat is niet het geval inzake een aansluiting bij een groter fonds. Daarom denk ik dat het apf daarvoor een goed instrument is.

De heer Ulenbelt vroeg ook of dit een stap is in de richting van één nationaal pensioenfonds, en of ik daar nog op terug zou komen in de hoofdlijnenbrief. Dit is inderdaad een vehikel voor schaalvergroting. Dat is evident, want dat is ook een doel ervan. Het is echter niet dé opstap naar een nationaal pensioenfonds. Dat lijkt me ook heel logisch. Ik ga in de hoofdlijnennota op verschillende denkrichtingen in. Een nationaal pensioenfonds kan daar ook een denkrichting in zijn.

(...)

Mevrouw Lodders vroeg hoe het verdergaat met de invoering van dit wetsvoorstel. Gaan we 1 januari halen? Dat ben ik vast voornemens. Ik ben op dit punt natuurlijk afhankelijk van derden. Als uw Kamer daartoe zou kunnen besluiten, dan gaat het wetsvoorstel door naar de Eerste Kamer. Ik hoop dat de Eerste Kamer dit wetsvoorstel onmiddellijk na het zomerreces op de agenda kan zetten. De Nederlandsche Bank staat nu al heel constructief en klantvriendelijk in de startblokken wat betreft het verlenen van vergunningen. Dat moet eenieder immers weten. De Nederlandsche Bank staat zeer open voor gesprekken met pensioenfondsen in de opmaat naar 1 januari.

(...)

Ik kom op de regeldruk. Kan ik aangeven hoe ik om ben gegaan met het advies van Actal? Op basis van het advies van Actal is de memorie van toelichting aangepast. Zo is er bijvoorbeeld gewezen op de mogelijkheden voor sociale partners om de informatie aan werkgevers en deelnemers te bundelen. Dat was inderdaad een heel goed advies. Wij hebben een paar van die adviezen zeker meegenomen en opgevolgd.

(...)

Staatssecretaris Klijnsma (p. 25-26):

Tot slot heeft mevrouw Lodders gevraagd of ik iets kan zeggen over het in kaart brengen van de mogelijkheden van het zogenaamde grensoverschrijdende vehikel. In principe is het voor een apf mogelijk om buitenlandregelingen uit te voeren. Het financieel toetsingskader is echter vooral geschikt voor Nederlandse regelingen. Het verbreden van de prudentiële regels voor buitenlandse regelingen vergt complexe regelgeving. De regering heeft ervoor gekozen om de ontwikkelingen in het Europese denken hierover af te wachten en daar invloed op uit te oefenen. Daarover heb ik al vaker met de Kamer van gedachten gewisseld.

Mevrouw Lodders (VVD):

Ik bundel even mijn vragen. Ten eerste had ik een vraag gesteld over de vergunningverlening. Ik ben blij om van de staatssecretaris te horen dat DNB in de startblokken staat, maar als er hier over dit wetsvoorstel gestemd is en als het naar de Eerste Kamer gaat, moet er hard gewerkt worden om het daar voor 1 oktober behandeld te hebben. Stel nou dat er fondsen zijn die net iets meer dan die drie maanden nodig hebben ter voorbereiding, onder meer voor het traject van vergunningverlening, hoe gaat de staatssecretaris daar dan mee om? Wat is de richtlijn voor DNB?

Staatssecretaris Klijnsma:

Daar ga ik even stevig over praten met DNB, mede naar aanleiding van de vraag van mevrouw Lodders. Wij mogen fondsen natuurlijk niet de dupe laten worden van trajecten, met dien verstande dat, als deze wet op 1 januari 2016 van kracht zou kunnen gaan worden, fondsen ook zo spoedig mogelijk na die datum tot apf'en kunnen komen. De Nederlandsche Bank heeft mij echter verzekerd dat hij in de meedenkstand staat, en meer dan dat. Ik heb daar dus het volste vertrouwen in. De Nederlandsche Bank ziet namelijk ook dat sommige fondsen dit vehikel dolgraag willen en ook moeten gaan benutten.

Mevrouw Lodders (VVD):

Ik denk dat het een heel verstandige route is om daarover met de toezichthouder te spreken. Het gaat natuurlijk ook om fondsen die voor een jaar moeten afsluiten. Als je net in het nieuwe jaar zit en nog een jaar moet wachten, kan dat voor een aantal fondsen te laat zijn. Kan de staatssecretaris de Kamer op de hoogte houden van de manier waarop men daarmee omgaat?

In mijn beleving is de staatssecretaris nog onvoldoende ingegaan op mijn vraag over de consolidatieslag die wij met het apf willen maken. Gaat dit werken of zijn er in de toekomst ook andere instrumenten nodig? Kan de staatssecretaris ons door de oogharen heen een bespiegeling geven?

Staatssecretaris Klijnsma:

Door de oogharen heen gezien is dit echt een belangrijk hulpmiddel. Wij zien dat behoorlijk wat fondsen er reikhalzend naar uitkijken, niet alleen omdat het water ze aan de lippen staat, zoals mevrouw Lodders over sommige fondsen terecht opmerkte, maar ook omdat zij graag inverdieneffecten willen zien, omdat zij een vergrijzend bestand hebben of om andere redenen. Kortom, er kunnen tal van redenen zijn om dit vehikel beet te pakken. Ik denk dat dit fondsen ook echt soelaas gaat bieden. Zoals ik in antwoord op een van de andere leden al heb gezegd, is dit niet het enige instrument dat aan de orde is. Je ziet dat er nog steeds fondsen fuseren. Je ziet ook door de jaren heen dat dat consolideren echt een grote vlucht heeft genomen. De tendens is er, en meer dan dat. Daarom vind ik het ook heel plezierig dat we dit instrument nu kunnen aanbieden zowel met de wereld van de pensioenfondsen als met het parlement in de brede zin van het woord.

Dan nog een vraag van de zijde van de PVV-fractie over het draagvlak van het geheel. Ik denk dat ik daar al zeer op ben ingegaan.

Er is ook een vraag gesteld door de heer De Graaf over de wijze waarop de Nederlandsche Bank gaat controleren of de doelen van het wetsvoorstel worden behaald. We hebben afgesproken dat we de wet na vijf jaar evalueren. Gaande dit debat heb ik al een paar onderdelen voor die evaluatie opgetekend. We zullen dat dan ook zeker meenemen.

Ik ben beland bij de heer Klein. Hij heeft gevraagd of het beleggingsbeleid binnen apf'en verschillend kan zijn. Het antwoord daarop is ja, want wij gaan als politiek natuurlijk niet over het beleggingsbeleid van pensioenfondsen. In reactie op de vraag daarover, zeg ik dat ik dat onderschrijf. Dat is inderdaad aan de fondsen zelf en aan de bestuurders van de fondsen.

De heer Klein heeft nog een andere vraag gesteld. Hij heeft gezegd: deelnemers kunnen switchen, maar hoe gaat dat dan precies binnen die collectiviteitskringen? Dit gaat altijd over werkgevers; als iemand een nieuwe werkgever krijgt, dan valt hij natuurlijk ook onder een andere pensioenregeling. Als de pensioenregeling van de nieuwe werkgever onder dat apf valt maar in een andere collectiviteitskring zit, dan zijn er precies dezelfde punten van aandacht als wanneer iemand van fonds naar fonds gaat. Het punt van aandacht van de waardeoverdracht speelt ook dan een rol. Dat is op zich helemaal niet anders dan anders.

(...)

Staatssecretaris Klijnsma (p. 26-27):

Wat zijn de mogelijke nadelen van het apf? Het gaat er natuurlijk vooral om dat het apf gehanteerd wordt door fondsen die het opportuun vinden. Die kijken natuurlijk altijd naar alle voors en tegens. De heer Krol heeft ook een vraag gesteld over het exitbeleid van het apf. Wat zijn de risico's bij uittreding? In de uitvoeringsovereenkomst worden al praktische afspraken gemaakt voor een eventueel vertrek, zodat dit ook daadwerkelijk mogelijk is en ordentelijk kan verlopen. Met uittreding wordt ook rekening gehouden bij de beoordeling van de bedrijfsvoering en het weerstandsvermogen.

Dan kom ik last but not least bij de heer Omtzigt. Hij vroeg: past dit voorstel in onze toekomstvisie rond ons pensioenstelsel? Die vraag is wel vaker gesteld. Het antwoord daarop is ja, want het apf biedt pensioenfondsen gewoon meer mogelijkheden in het consolideren. Zoals ik al heb gezegd, ontvangt de Kamer de hoofdlijnennota voor het zomerreces.

(...)

[Tweede termijn p. 37]

Staatssecretaris Klijnsma:

Dan kom ik op de vraag van mevrouw Lodders over het apf als internationale regeling. Zij heeft mij gevraagd om daar een inventarisatie van te maken. Dat zal ik doen.